За крок до майбутнього

Є в житті країни події, які, на перший погляд, видаються буденними, навіть непомітними, але при тому змінюють наше майбутнє. Щось схоже можна сказати про давно очікувані й дуже важливі рішення стосовно зміни адміністративно-територіальної палітри України, яка є фундаментом для організації місцевої виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. 

Жодна система не може довго перебувати у стані нестабільності, очікуванні трансформації, бо тоді вона стає все менш стійкою, все більш неефективною, вона регресує. Особливо це характерно для складної системи місцевих органів влади. Час дискусій завершується, треба ухвалювати рішення, навіть якщо вони сьогодні не зовсім популярні. А їх обґрунтованість чи помилковість можна буде оцінити з плином часу — після місцевих виборів, прийняття пакету інших законів, завершення формування нових органів місцевої влади та хоча б року функціонування в нових умовах. 

Наступний і останній пленарний тиждень третьої сесії Верховної Ради України IX скликання може стати історичним, якщо парламент ухвалить важливі рішення, що дозволять назавжди розпрощатися з радянщиною в районному поділі території країни і відкрити нову сторінку на шляху до розбудови модерної системи організації місцевої влади. Не хочеться навіть думати про сумну «історичність», якою вона може стати, якщо Україна не скористається цим шансом і не вирветься з лещат минулого.

Отже, залишилося зробити кілька кроків до давно очікуваних рішень, без яких не проведемо реформування системи місцевого самоврядування, не зможемо посилити спроможність новостворених 1470 громад. 

Райони: битва за/проти. Чого очікуємо від парламенту? 

Так, буде вирішальна битва, в якій потрібно розраховувати лише на перемогу. Перше й найголовніше — це прийняття постанови про утворення і ліквідацію районів (№ 3650), якою пропонується утворити в АР Крим та 24-х областях 133 нових райони і ліквідувати наявних 490. Це не тільки важливе, а й важке, як політично так і психологічно, рішення. Багатьом, хто звик до нинішньої неефективної системи районного поділу, це рішення не подобається, вони чинять очікуваний опір. Але альтернативи цьому рішенню немає. Незатвердження нових районів створить ситуацію, яка поглибить хаос у системі територіальної організації місцевої влади і змусить ЦВК автоматично оголосити чергові вибори до всіх райрад 465 районів (окрім 25 окупованих). Тоді, щонайменше, у 76 районах такі райради й райдержадміністрації взагалі не знадобляться, бо там утворена одна громада на весь район. У межах 81 району сформовано по дві громади, що теж нівелює доцільність збереження таких районів. Ще більше клопоту буде у майже 40 новостворених громад, які сформовані на території двох і навіть трьох наявних районів, — там і райради неможливо буде обрати.

Хто вони, і чому незадоволені формуванням нових районів?

Не буває реформ, яким не чинять опір. Усі масштабні зміни в державному будівництві спрямовані на трансформацію неефективних владних систем із великою кількістю чиновників, які зрослися з цими системами, яким там досить комфортно, і чия точка зору чи позиція декого інколи не виходить за межі власного робочого крісла. Сьогодні цей опір, хоч і замаскований, досить помітний не тільки з боку частини райрад, а й із боку частини райдержадміністрацій, представників інших органів влади районного рівня та окремих громад: влаштовують гучний лемент і «оплакують» ліквідацію «своїх» районів чи борються за право бути райцентром. 

Серед «захисників» нинішніх районів є частина місцевих політиків і партій, які розпочали виборчий марафон на місцеві вибори. Пропонувати ідеї розвитку — надважка тема, а ось захищати район, та ще й зі 100-літньою історією, — подається як такий собі місцевий патріотизм. 

Звісно, в кожного свої інтереси, але всі вони позиціюють себе захисниками інтересів жителів району, котрі «потерпатимуть», якщо райцентр опиниться в іншому місці, а не в них. Насправді жодної трагедії не буде. Нові райони утворюються для організації системи виконавчої влади, а це — місцеві адміністрації, поліція, фіскальні органи, держзем, держстат та ін., а також прокуратури, судів. Невдячна справа — пояснювати таким опонентам чи «диванним експертам», що жителі району живуть не в районах, а в селах, селищах, містах, і майже всі (!) адміністративні та комунальні послуги мають і будуть надаватися у громадах, зокрема ЦНАПах. Для них це не аргумент. Їм потрібен свій район. 

Може, недосить ефективно проводилася інформаційно-роз’яснювальна робота у процесі моделювання нових районів?

Про зміну територіального устрою на субрегіональному рівні було відомо впродовж багатьох років. І про умовну цифру «100 районів» чули всі. Перші результати моделювання районів з’явилися більше десятка років тому. Торік і нинішнього року проведено чимало зустрічей на регіональних та центральному рівнях, на яких обговорювалися концептуальні підходи, методичні рекомендації та різні варіанти нового районування. Десятки публікацій, виступів у ЗМІ. Основні пропозиції для громадського обговорення розміщувалися на сайті «Децентралізація». Отже, процес був тривалим і достатньо відкритим. 

Чи бралася до уваги думка органів місцевого самоврядування під час формування проєктів нових районів?

 Проєкти рішень щодо районів розроблялися й узгоджувалися не лише з участю обласних адміністрацій, а й із залученням всеукраїнських асоціацій, обласних і багатьох районних рад, міських голів. Так, їхня думка важлива, але не може бути вирішальною, хоча б із огляду на те, що навіть в асоціацій були і є діаметрально протилежні позиції. 

Але можна поставити запитання в іншому ракурсі: чи відомі комусь закордонні приклади, коли б державна виконавча влада була зобов’язана погоджувати свою територіальну організацією з органами місцевого самоврядування? Такої практики немає. Бо це питання виключно виконавчої влади, а не сфера компетенції місцевого самоврядування. Підтримуючи принцип невтручання органів виконавчої влади в поточну діяльність органів місцевого самоврядування, в затвердження ними внутрішньої структури, місцевих бюджетів, стратегій розвитку, — представникам окремих органів місцевого самоврядування слід також утримуватися від нелогічного бажання диктувати виконавчій владі, як їй організувати діяльність своїх територіальних органів, і в межах яких районів.

Наголошую: територіальний поділ держави на нові райони відбувається під нову, більш ефективну систему виконавчої влади, а не для організації місцевого самоврядування, яке має розвиватися у громадах.

Один з аргументів критиків нових районів — тотальне скорочення працівників місцевих органів влади. Як зміна територіального устрою вплине на кількість місцевих чиновників?

Будь-які зміни в частині територіальної організації влади, перерозподіл і децентралізація повноважень викликають зміни у структурі та чисельності працівників. Але ж система влади і чиновники в ній — для виконання закріплених повноважень, для надання державних послуг, а не для заробітку. Критики, які вважають, що органи влади створюються для забезпечення робочими місцями чиновників, і не можна нічого змінювати, — помиляються. Влада — це не робочі місця, проте одна з її функцій — побудова сприятливого інвестиційного клімату для розвитку бізнесу, який і створює робочі місця.

Якщо оцінювати чисельність працівників, задіяних у системах місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, — то так, прогнозуються певні зміни. І вони абсолютно логічні. Якщо більшість повноважень та послуг із районного рівня переходять у громади, то і ресурси, і чисельність виконавчих органів громад збільшаться, — там потрібні кваліфіковані фахівці.

А тепер про районні структури. Візьмімо лише райдержадміністрації та райради. Майже у 30-ти районах уже кілька років 100% їхньої території охоплено однією чи кількома ОТГ. Але там продовжують діяти РДА і райради, фактично, без повноважень, і фінансуються з державного бюджету. Хіба допустимо це так залишити?

Тому РДА залишиться стільки, скільки налічуватиметься нових районів, але вони будуть інституційно більш спроможними за структурою й чисельністю працівників, порівняно з нинішніми. Щодо структури нових РДА, то вона буде іншою. У кожній РДА передбачається функціонування територіальних підрозділів з особливо чутливих для громадян послуг, насамперед соціальних та інших, доти, доки в усіх громадах не запрацює система ЦНАПів. Такі підрозділи насамперед будуть у теперішніх райцентрах. Для цього також знадобляться службовці. Отже, якщо кількість керівників РДА зменшиться майже у 3,5 разу, то оптимізація чисельності працівників РДА відбуватиметься в наступному році поетапно, з урахуванням повноважень, які буде закріплено в законі про місцеві державні адміністрації. 

Щодо інших територіальних органів та підрозділів на районному рівні, які координуються центральними органами виконавчої влади, — то переважна більшість їх давно діють у форматі міжрайонних, міськрайонних структур, а їх чисельність відповідає тим завданням, які перед ними стоять. Переформатування під новий районний поділ буде, але не настільки масштабним, щоб потягнути вивільнення працівників. Більше того, по лінії поліції, інших безпекових інституцій доведеться зміцнювати їхню ефективність роботи в усіх новоутворених громадах, а отже — наповнювати додатковими фаховими кадрами.

Наголошую: органи влади створюються не для додаткових робочих місць, а для виконання владних функцій. Немає компетенції в органу влади — отже, він не потрібен. 

Чергові місцеві вибори і вибори до районних рад — питання є, а відповідь? 

9 липня парламентський Комітет рекомендував прийняти постанову 3809 про призначення чергових місцевих виборів на 25 жовтня 2020 року, згідно з якою призначаються чергові вибори депутатів обласних, Київської міської, районних у містах рад та Київського міського голови, крім тимчасово окупованих територій Криму та Донецької, Луганської областей.

Що ж до призначення перших місцевих виборів голів та депутатів сільських, селищних, міських рад (1470 затверджених урядом) — це компетенція ЦВК. Тим часом Комітет рекомендує виключити проєктну норму постанови, в якій ідеться про призначення перших місцевих виборів у новоутворених громадах і районах. 

Отже, рішення щодо виборів — за парламентом, який скликається на позачергове засідання 13 липня ц.р. Яким воно буде в частині виборів до райрад — це важливо, але не настільки, як рішення про утворення нових районів. 

Ще раз про громади, дискусії довкола яких стали менш помітними на тлі боротьби за райони. Чи все вдалося?

Процес формування спроможних громад був тривалішим і набагато складнішим, ніж формування районів. Стартували з повного несприйняття ідеї добровільного об’єднання і дійшли до усвідомленого бажання самих громад об’єднатися й подолати опір змінам місцевої виконавчої влади.

Чи все добре? Ні. Не вдалося уникнути різновекторних впливів, які не завжди були спрямовані на прагматизм, інколи керувались емоційністю. Найболючіше для мене те, що не вдалося зберегти без змін окремі з утворених минулими роками ОТГ, а їх близько 18 (найбільше на Волині, Львівщині), які відповідали параметрам Методики. 

За результатами розроблених облдержадміністраціями перспективних планів, уряд затвердив 1470 адміністративних центрів і територій громад, у яких мають відбутися перші вибори. Чи можна зараз — або в майбутньому — щось змінити у складі новоутворених громад, або утворити нові? До виборів — практично, немає часу. Але за новоутвореними громадами залишиться право ініціювати відповідні зміни після виборів, відповідно до закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад» або іншого закону, який буде внесено в парламент і який визначить порядок внесення змін до адмінтерустрою на рівні як громад, так і районів. Потрібно також ухвалити закон про агломерації, який розширить можливості громад для співпраці без об’єднання в одну громаду. Можна спрогнозувати, що після місцевих виборів таких ініціатив буде дуже мало. 

Є також думка, що, перш ніж приймати новий адмінтерустрій, необхідно знати, які повноваження будуть в органів влади. Дехто вважає, що спочатку треба визначити повноваження, податки, а тоді — розглядати питання нових районів. Чи є цілісне бачення картини після завершення реформи?

Вся логіка змін — у чинній Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, яка пройшла випробування часом, підтримана міжнародною спільнотою (мені доводилося неодноразово презентувати її у Страсбурзі на різних заходах Ради Європи, в інституціях ЄС у Брюсселі, інших міжнародних заходах). У ній є відповіді, практично, на всі концептуальні питання — і про спроможні громади, і про нові райони та систему влади, повноваження і ресурси, префектури, навіть про адміністративний нагляд, про який не модно згадувати.

Але в реформі прописані послідовно логічні кроки, які не допускають, що спочатку дайте гроші, потім повноваження, а тоді створимо громади і райони. Саме ця логіка відповідає яскравим картинкам про коня і воза. 

Звісно, що спочатку визначається територіальний устрій, який є фундаментом для організації системи територіальних органів влади і місцевого самоврядування. Владні стіни мають стояти на чіткому й міцному сучасному фундаменті, а не на руїнах, залишених у спадок від СРСР.

Відповідь на питання щодо повноважень — у першому пакеті з 4-х основних законопроєктів (про місцеве самоврядування, про місцеві державні адміністрації, про зміни до бюджетного кодексу, про зміни до податкового кодексу), які давно оприлюднені. 

Але головна відповідь полягає в тому, що уряд може внести їх у парламент лише після затвердження фундаментального рішення щодо територіального устрою районів та громад у їх складі (№ 3650). 

Наголошую, що з постановою про райони, необхідно прийняти зміни до Бюджетного кодексу (№ 3614), який розвіє низку спекуляцій і додасть впевненості у незмінності податкової бази майбутніх громад.

Як сприймають зміни наші міжнародні партнери?

24 червня відбулося засідання Ради донорів з питань впровадження реформи щодо децентралізації в Україні, на якому було презентовано основні завдання та календарний план впровадження реформування місцевого самоврядування й територіальної організації влади в Україні на період 2020–2021 роки. 

Для нас дуже важливо, що Надзвичайний і Повноважний Посол Королівства Швеція в Україні Тобіас Тиберг (Швеція головує в Раді донорів), представництво ЄС в Україні, спеціальний посланник уряду Німеччини в Україні пан Мільбрадт позитивно оцінили і вітали рішення профільного Комітету рекомендувати парламенту прийняти постанову про утворення та ліквідацію районів. Адже це рішення вирішальне на етапі формування територіального устрою.