Влада повинна спиратися на народ. Але не ногами

Незаконне ми робимо негайно.

Неконституційне вимагає трохи більше часу.

Генрі Кіссінджер

Особливість українського конституційного процесу полягає в повторюваних спробах президентсько-урядово-парламентської більшості максимально освоїти те, що вчора було жаданою метою сьогоднішньої деморалізованої опозиції і чому вони всіляко перешкоджали.

Головною альтернативою демократії багато століть була тотальна концентрація влади в руках однієї людини чи групи людей. На місце демократії приходять авторитарні режими. Показова в цьому сенсі Франція, яку називають «країною-музеєм Конституції»: конституція П’ятої республіки стала шістнадцятою в історії Франції. Французькому народу та його політичним лідерам знадобилося понад півтораста років для усвідомлення того, що Конституція повинна бути швидше визначенням загальних правил формування політичного пейзажу, ніж знаряддям у політичній боротьбі.

Конституційні цикли у Франції характеризувалися послідовною зміною республік (парламентаризму) імперіями (авторитарною владою), парламентських режимів — президентськими. Сьогодні функціонує змішана (парламентсько-президентська) форма правління. Конституція П’ятої республіки вважається дуже еластичною (що забезпечує значну стабільність політичного режиму), хоча й піддавалася змінам після 1958 року близько десяти разів. Змішаний (парламентсько-президентський) режим передбачає: обрання президента загальним голосуванням із наділенням його великими повноваженнями; сильну виконавчу владу на чолі з прем’єр-міністром; залежність уряду від волі парламенту. Своєрідність змішаного режиму проявляється в тому, що владна система здатна функціонувати як президентська, коли президент і парламентська більшість діють узгоджено, і як парламентська, коли вони конфліктують. Ця система забезпечує високу персональну легітимність президенту. Конкретна політична ситуація визначається значною мірою не стільки конституційними положеннями, які характеризують владні повноваження президента, парламенту та уряду, скільки позаконституційними чинниками, усвідомленням обопільної (подвійної) легітимності як президента, так і парламенту. Вирішальне значення має партійна дисципліна, традиція — коли президент і парламентар, прем’єр-міністр та інші члени уряду мають спільні політичні переконання. Такий режим, який називають «республіканською монархією», виникає незалежно від форми правління. В умовах протистояння президента і парламенту ефективність і стійкість режиму піддаються серйозним випробуваннями аж до можливого виникнення ситуації невирішуваності конфлікту. Нестабільність владної моделі загострює конфлікт легітимності двох центрів влади — президента і парламенту, що може спричинити спроби переходу до авторитаризму. Такий конфлікт вимагає постійного пошуку політичних методів його подолання.

Україна багато в чому закріпила в Конституції 1996 року змішаний режим, який зберігся і після внесення до неї змін. Чергове загострення неприйняття конституційних змін 2004 року характеризується рішучою готовністю влади радикально розв’язати питання про найбільш прийнятний політичний режим шляхом повернення до редакції Конституції 1996 року. Як основний обрано випробуваний шлях: покластися на волю народу, який буде готовий схвалити те, про що він іще вчора не відав, а завтра без цього не мислитиме ні себе, ні державну владу.

«Щодо нікчемного закону про внесення змін до Конституції може бути застосоване народне вето», — вважає міністр юстиції Олександр Лавринович.

Зверніть увагу: йдеться не про проект закону про внесення змін до Конституції, а про закон. Тобто понад п’ять років тому парламент прийняв Закон про внесення змін до Основного Закону держави, президент його підписав і опублікував, зміни в тексті Конституції набрали чинності, стали органічним елементом її змісту.

Не варто лукавити чи пом’якшувати оцінки намірів і дій колишніх і нинішньої владних команд. Навіть короткий екскурс у період після прийняття Конституції України в редакції 1996 року не дасть помилитися в головному висновку: спроби змінити Основний Закон не припинялися ні на день. Зрозуміло, кожний глава держави переймався тим, як розширити власні повноваження, знизити політичну вагу парламенту (зокрема скоротити чисельність депутатів), максимально підпорядкувати собі виконавчу і законодавчу влади, а також силові, правоохоронні органи.

Леонід Кучма, слід віддати йому належне, намагався реалізувати цю ідею максимально в рамках Конституції і законів, не вдаючись до спроб пресингувати парламент у питанні реалізації результатів референдуму 2000 року. На хвилі відомих політичних рухів з’явилися ідеї демократизації політичного режиму, свідченням чого став проект закону про внесення змін до Конституції №0999, поданий до Конституційного суду України в 1999 році. Цікаво, що до 2003 року, поки не з’явився проект змін до Конституції від Леоніда Кучми, ініціатори проекту №0999 змін до Конституції (серед них націонал-демократи, комуністи, центристи та ін.) про нього не згадували. Але саме цей законопроект (як перший) був прийнятий до роботи як основний Конституційною комісією парламенту. Все, що відбувалося в конституційному процесі в 2003—2004 роках, відомо: маючи мету привести на пост президента Віктора Ющенка націонал-демократичні парламентські фракції, не зупиняючись у виборі методів і коштів, стали намертво на шляху змін Конституції. Вони відкинули політичну риторику про демократизацію владного режиму, оскільки за спиною свого майбутнього глави держави з потужними повноваженнями відкривалися захоплюючі для близьких і далеких соратників перспективи заволодіння фінансово-матеріальними та кар’єрними можливостями, що не піддаються оцінці.

У кризовий момент президентських виборів 2004 року, коли вже ніхто не будував планів навіть у найближчому майбутньому повернутися до ідеї змінити Конституцію, основними суб’єктами влади, за участі закордонних посередників, було прийняте рішення створити умови для проведення повторного голосування на президентських виборах шляхом ухвалення в пакеті відповідного закону, що фактично забезпечило перемогу Віктора Ющенка і зміни до Конституції. Було прийнято широко відомий Закон №2222 і схвалено Закон №3207-1, який передбачав внесення змін до розділу про місцеве самоврядування. Другий закон було направлено у Конституційний суд України, але висновок суду, як у насмішку, парламент отримав лише через два роки. Конституція передбачає механізм внесення змін до Основного Закону послідовно на двох чергових сесіях. Парламент міг і через два роки внести зміни до Конституції згідно із зазначеним механізмом, але розклад парламентських сил був такий, що сама постановка даного питання не мала сенсу. Всі п’ять років на посту президента Віктор Ющенко не залишав надії якщо не скасувати результати «Конституційної реформи 2004 року», то прийняти нову Конституцію, яку він офіційно презентував уже наприкінці свого президентства без найменших перспектив її ухвалити.

Згадати хоча б у загальних рисах про політичну атмосферу, в якій були внесені зміни до Конституції 08.12.2004 року і яка супроводжувала животіння Основного Закону останні п’ять років, необхідно саме тому, що держава, мільйони громадян стали заручниками непомірних амбіцій президента, його найближчих соратників, політичних попутників, які вели непримиренну боротьбу, в основному у власному середовищі, «не відчуваючи під собою країни». Пам’ятна спільна спроба фракцій «Регіонів» і БЮТ прийняти супердемократичні зміни до Конституції, перетворивши Україну на парламентську республіку з обранням президента в парламенті. Усі, хто був обізнаний із текстом змін, що передбачалися, зітхнули з полегшенням, коли цей план зірвався. Навіть Конституційний суд не знайшов би в тексті оновленої Конституції не те що духу, навіть запаху демократії і свободи. Планувався цинічний поділ сфер політичного впливу та відповідних матеріально-фінансових можливостей між двома гаданими учасниками цього процесу. Підготовка такого плану державної перебудови навряд чи робить честь її учасникам. Хоча є надія, що відмова від реалізації задуманого стала наслідком справжнього усвідомлення більш високої місії людей, покликаних до влади, ніж цинічний поділ багатств взятої фортеці переможцями.

Авторитет влади, поняття «правового порядку та законності» стали категоріями, які викликають неприйняття та недовіру в суспільстві. Особливої шкоди завдано авторитету парламенту, самій ідеї парламентаризму.

Сьогодні конституційний процес пішов на черговий виток. Вибудовується своєрідна мозаїка можливого розвитку цього процесу. Запущено політичний механізм, який передбачає багатоваріантність руху до мети, а мета, основна, — повернутися до редакції Конституції 1996 року. Як передбачається досягти цієї мети? Головну роль відведено народу, який на референдумі має застосувати своє «вето» до Закону №2222, яким у 2004 році було «спотворено» Конституцію. Основна причина, що не дала Леоніду Даниловичу змоги наполягати на імплементації в текст Конституції результатів референдуму 2000 року, крилася в тексті Закону України «Про всеукраїнський і місцевий референдум», який не був приведений у відповідність до Конституції і не передбачав обов’язковості для парламенту результатів референдуму.

Натхненники референдумного шляху повернення главі держави первозданних повноважень президента цілеспрямовано ставлять парламент перед необхідністю якнайшвидшого прийняття закону «Про всеукраїнський референдум з народної ініціативи» виключно в авторській редакції. Про цей законопроект висловлено безліч різних думок, чимало яких вважають антиконституційним ряд важливих положень проекту. У контексті теми цієї статті достатньо звернути увагу на наслідки прийняття на референдумі рішення про скасування закону про внесення змін до Конституції, а також «нової редакції» (нової) Конституції.

Сама постановка питання «про скасування Закону про внесення змін до Конституції» проблематична, оскільки правова природа такого закону цілком конкретна: зміст закону в момент набуття ним чинності стає органічною частиною змісту змінюваного закону. Оскільки йдеться про Закон №2222, яким змінено текст Конституції, слід зазначити, що в проміжку між опублікуванням закону і набуття ним чинності (в основному з 01.01.2006 року) була реальна можливість скасування Закону, у разі визнання його Конституційним судом України неконституційним, але таку можливість було втрачено.

Ініціаторам ідеї проведення референдуму з названим порядком денним слід пам’ятати, що змінами до Конституції є як нові положення, внесені в текст Основного Закону, так і виключення (зміна) положень статей (їх частин) із чинного тексту Конституції. Спосіб внесення змін шляхом виключення з тексту Конституції може бути тільки той, що визначений розділом XIII Конституції. Це означає, що не менше 150 народних депутатів (або президент) повинні ініціювати внесення змін до Конституції шляхом виключення з її тексту поправок, внесених у 2004 році, і відновлення попереднього тексту статей.

Прийняття нової Конституції на референдумі ще проблематичніше. Відомо, що напролом здійснити це неможливо, про що днями недвозначно нагадав недавній голова Конституційного суду України А.Стрижак. Підтвердженням цього є кілька рішень КС України, в яких, виходячи з цілісності і системного аналізу Конституції, зроблено висновки про можливість застосування референдуму в конституційному процесі для прийняття нової Конституції, що замінила б республіканський демократичний конституційний лад іншим (монархія, анархія, тиранія...) Але референдуму, на якому може бути прийнята нова Конституція, мають передувати два інших референдуми. По-перше, щоб не ставити під сумнів силу чинної Конституції, що може спричинити послаблення засад конституційного ладу, необхідно винести на референдум питання щодо необхідності прийняття саме нової Конституції. По-друге, після отримання позитивної відповіді на перше запитання необхідно провести референдум, на якому слід отримати схвалення пропозиції про необхідність передбачити в Конституції можливість прийняття нового Основного Закону на референдумі. Нагадування про необхідність пам’ятати ініціаторам референдумної законотворчості не зайве, зважаючи на їхню наполегливість, навіть настирливість у досягненні поставленої мети, з ігноруванням при цьому застереження про неприпустимість нешанобливого ставлення до Конституції.

Крім названих радикальних спроб досягнення мети, все ж таки найнадійнішим, можливо навіть безпрограшним, способом досягнення мети, швидше за все, розглядається звернення у Конституційний суд України з постановкою перед ним того ж самого завдання — визнати Закон №2222 неконституційним. Напевно з цим пов’язаний непублічний збір близько 250 підписів народних депутатів під відповідним поданням до Конституційного суду України. До речі, не можна виключати, що КС, навіть ідучи назустріч очікуванням підписантів, почасти турбуючись про власну репутацію, може зробити висновок про неконституційність лише окремих положень закону, залишивши чинними інші.

Про всяк випадок не завадило б застерегти натхненників, організаторів і виконавців грандіозних планів освоєння старих, але потужних владних вершин, щоб вони все ж таки стримували свій ентузіазм, зважаючи на можливі не політичні, а юридичні оцінки їхньої діяльності. Я маю на увазі неприпустимість дій, що підпадають під визначення «узурпація державної влади».

Конституційний суд дав визначення поняття «узурпація державної влади»: «це неконституційне або незаконне її захоплення органами державної влади або органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими особами, громадянами або їх об’єднаннями». Узурпація влади означає, зокрема, привласнення будь-ким із перелічених суб’єктів повноважень, які належать іншим органам влади і самоврядування. Незаперечним свідченням узурпації влади є свідоме порушення порядку внесення змін до Конституції України способом, не передбаченим розділом XIII чинного Основного Закону (рішення Конституційного суду України від 05.10.2005 року).

Будь-хто, навіть невтаємничений у тонкощі конституційно-правового порядку і реального змісту повноважень глави держави, змушений буде визнати наявність ознак узурпації влади у значній кількості актів і дій президента Віктора Ющенка. Ось лише деякі з них: відмова визнавати обов’язковість контрасигнації указів президента; видання десятків указів про звільнення з посад і про призначення на посади глав адміністрацій, в.о. глав адміністрацій без подання Кабінету міністрів; неконституційні укази про дострокове припинення повноважень парламенту; параліч його законодавчої діяльності; дискредитація суддів Конституційного суду України і самого суду з метою не допустити оцінки виданих ним указів; звільнення генерального прокурора без згоди парламенту; звільнення голови СБУ без згоди парламенту; перепідпорядкування собі внутрішніх військ тощо. В усіх цих та чималій кількості інших актів і дій президента легко можна знайти ознаки діянь, яким присвячені, наприклад, статті 351, 353, 356, 365, 376 Кримінального Кодексу України.

Конституція передбачає чіткий механізм реакції на таку поведінку президента — імпічмент. Парламент за п’ять років не визнав за необхідне хоча б один раз порушити питання захисту Конституції, правового порядку від гаранта Конституції. Бо імпічмент був нереальним? Швидше за все. Але суспільство, громадяни мали право почути, а парламент був зобов’язаний викласти перед народом усі претензії до президента з відповідними обгрунтуваннями. Парламент вирішив підкоритися антиконституційному шантажу. Пішовши на дострокові вибори 2007 року, він поставив під сумнів не тільки легітимність парламенту шостого скликання, а й усіх органів та осіб, які ним формувалися (насамперед Кабінет міністрів) і обиралися.

У діях парламенту та уряду також чимало прикладів свідомого порушення Конституції і законів. Конституційний суд, у свою чергу, дедалі частіше виходить із тільки йому доступного духу положень Основного Закону, чим, фактично, змінює не текст, але зміст Конституції. Ми дедалі частіше стаємо свідками того, що в теорії конституціоналізму називають «правлінням суддів», коли текст Конституції і її зміст по-різному розумітимуться через тлумачення Конституційного суду. Оригінальний і відомий спосіб оминути парламент, який єдиний має конституційні повноваження змінювати текст Основного Закону. Кабінет міністрів у різних складах залишив свої зразки антиконституційних, незаконних актів і дій. Таке враження, що в державному механізмі бракує суб’єкта, наділеного повноваженням бодай звертати увагу органів влади і громадян на кожен факт порушення Конституції і, у разі неналежного реагування відповідного органу, зобов’язаного звертатися в Конституційний суд. Але, виходячи з усього викладеного, постає запитання: чому саме Конституція в чинній редакції оголошена попереднім і нинішнім президентами «причиною розбалансування і серйозної кризи влади»? Де при цьому щира помилка, м’яко кажучи — прогалина в розумінні конституційно-правових механізмів, а де цілеспрямоване прагнення мінімально (умовно) легітимно заволодіти механізмами «республіканської монархії»?

Конституція надовго залишиться, у кращому разі, тільки нежиттєвим стратегічним планом побудови держави, доки глас народу, в безлічі способів та форм його прояву, не вдихне у неї життя і сили. Найточнішою ознакою встановлення конституційно-правового порядку в державі буде встановлення кримінальної відповідальності не тільки за зазіхання на повалення конституційного ладу або захоплення державної влади, а й за саме повалення конституційного ладу або захоплення державної влади.

У найближчій же перспективі найкориснішим заняттям для особливо стурбованих долею демократії і свободи на українських просторах рекомендується вирощування капусти на законних шести сотках.