Вето президента, або Казус привілейованого законодавця

Черговим оратором, котрого занепокоїла звичка Віктора Ющенка регулярно ветувати закони ВР, став Володимир Литвин, який недавно заявив буквально таке: «Останнім часом, аналізуючи вето президента, я дійшов висновку, що президент на себе починає перебирати нормотворчість. Завдання президента, функція президента і повноваження президента — перевірити, суперечить Конституції закон чи не суперечить. А він вважає за необхідне писати, які норми повинні бути».

У поле зору «ДТ» потрапили дві ключові функції президента — накладання вето (застосовувати яке він має право як гарант Конституції) і законодавча ініціатива (правом якої він наділений як суб’єкт законотворчості). Докладний розгляд цих функцій, обумовлених нашою політичною системою, висвітлює досить важливі деталі:

— по-перше, прямо вказує на президента як на привілейованого законодавця, котрий зосередив у своїх руках серйозний стратегічний ресурс країни, що розвивається;

— по-друге, чітко фокусує увагу на питанні, наскільки компетентно Віктор Ющенко зумів скористатися цим ресурсом;

— по-третє, дозволяє проаналізувати кількість і якість вето та законодавчих ініціатив Ющенка. І, якщо не отримати вичерпних пояснень щодо ККД його політики, то хоча б підкріпити власні припущення конкретними цифрами. Щоб бути об’єктивними.

Однак про все по черзі.

Отже, виходячи з даних, оперативно наданих нам апаратом Верховної Ради (див. зведену таблицю), станом на 27 липня 2009 року співвідношення законодавчих ініціатив ВАЮ і накладених ним вето становить 229 : 200. За всі п’ять років його правління. Проте цей непрямий натяк на майже холостий хід нашого президента ми спробували нейтралізувати зануренням у глибші пласти парламентської статистики. Найдоцільніше, на нашу думку, розглядати каденцію Ющенка в контексті скликань парламенту, виділивши в них найбільш показові етапи.

ВР 4-го скликання (11.01.2005–24.05.2006)

Перші сімнадцять місяців президентства Ющенка вмістили в себе Кабмін Тимошенко (11.01.05 — 08.09.05), Єханурова (22.09.05 — 04.08.06), а також передвиборну парламентську кампанію (12.05 — 26.03.06). Проте, незважаючи на політичну складову, яка вже тоді насторожила країну, — загострення суперництва у команді Ющенка, корупційні скандали, відставки його найближчих соратниць і соратників (Тимошенко, «любі друзі»), особливу увагу слід звернути на якісну складову перших років правління президента Ющенка. Так, деякі експерти та аналітики встиг­ли охрестити цей період золотим роком нереалізованих можливостей ВАЮ. Підстави?

Насправді історія розвитку багатьох країн підтверджує, що судити про справжні наміри нового президента можна вже за першими стома днями його правління. Рік верховної влади розставляє останні крапки над «і». Це, якщо хочете, своєрідний тест на профпридатність, пройти який може тільки підготовлений політик, який претендує на статус дер­жавного діяча. Архіважливо, щоб у багажі такого політика було чітке бачення майбутнього країни і глибоко усвідомлене рішення піти на багато втрат, у тому числі й рейтингових, заради втілення державних планів. Більше того, якщо в час виборів кандидат мав сміливість назвати себе реформатором, то після перемоги на них він зобов’язаний узяти на себе відповідальність як за результати своїх, можливо — непопулярних і довгострокових реформ, так і за власну бездіяльність.

У першому випадку в арсеналі новообраного глави держави, крім програми та обіцянок, задекларованих у запалі політичної боротьби, має бути абсолютно конкретний пакет документів — законопроектів, указів і постанов, що не на словах, а на ділі може підтвердити серйозність його реформаторської позиції. Йому знадобляться також послуги фахової і заздалегідь сформованої команди людей, які зможуть забезпечити подальшу реалізацію реформ по всіх вертикалях державної влади. Цей перелік корисних президентських справ можна було б продовжити. Проте варто змилуватися над Віктором Андрійовичем і вже десь у цьому місці поставити крапку. Оскільки ця зовсім не ідеальна (як багатьом може здатися), а цілком узвичаєна в європейських країнах історія виявилася не про нашого президента.

Так, достеменно відомо, що ще за півроку до Майдану Ющен­ко мав пропозиції від ряду вітчизняних і зарубіжних експертів з приводу детальної розробки законодавчої бази його реформ. Більше того, влітку 2004-го з аналогічною ініціативою до Ющенка звернувся на той момент керівник аналітичного департаменту штабу «НУ» Анатолій Гриценко. Передбачалося підготувати програму «100 днів», яка включала прорив у п’яти основних сферах: сільське господарство, енергетика, соціалка, економіка і безпека. Кандидату було запропоновано виділити 150—200 тисяч на залучення доступних опозиції експертів для того, щоб вони розробили проекти законів, указів та постанов уряду. Мета — дати старт реформам без зволікання. Але Ющенко відмовив. І в результаті зосередив зусилля на боях за перемогу як таку. За перемогою настала порожнеча.

Тому чи варто дивуватися, що майже всі законодавчі ініціативи Ющенка, який зірвав захоплені оплески Європи (а в цей період він подав у Раду 58 законопроектів та 11 кадрових постанов), звелися до ратифікації підписуваних ним міжнародних угод. Верховна Рада практично одноголосно проголосувала за 40 (із 42 запропонованих) законопроектів, які стосувалися закордонної діяльності президента. Ющенко запропонував ВР також 10 законопроектів у сфері безпеки та оборони. Вісім із них було прийнято. Слід уточнити, що, освоюючи міжнародно-оборонний напрям, президент виступав лише як парламентський провідник пропозицій, підготовлених небагатьма в його команді людьми, котрі прийшли в міністерські крісла не з порожніми руками.

Що ж стосується інших напрямів стратегічної думки президента і його «фахової» команди (багато її членів були призначені на посади, що називається, в останню ніч і взагалі не орієнтувалися в проблемах довірених їм галузей), то її вистачило аж на три (!) економічні закони. При цьому всі вони стосувалися речей зовсім не першорядних: порядку приватизації державного майна, реалізації та експорту
лісоматеріалів, а також термінів набрання чинності деякими законами. Спромігся Віктор Андрійович і на один політичний крок, запропонувавши парламентаріям внести зміни до закону про статус народних депутатів. А також, за даними ВР, один «правовий». Який нібито був прийнятий, але в базі даних ми його не знайшли. Цікаво також, що цих одиничних економічних, дер­жавних та екологічних (1) новел Ющенка Рада, очевидно з огляду на їхні надто скромні завдання, жодним чином не порівнянні з масштабом особистості Ющенка, не помітила і... не прийняла. Залишивши в активі президента 49 прийнятих міжнародних і оборонних законів із, як ми вже сказали, 58 поданих протягом 4-го скликання.

Водночас не надто активний, точніше — занадто пасивний у законодавчому полі президент вважав своїм обов’язком наступати на п’яти тим, хто таку активність виявляв. З одного боку, Ющенко впровадив у формат взаємовідносин Банкової і Грушевського практику президентських «доручень», не обумовлених законодавством, але чомусь обов’язкових для виконання. (Тим самим Ющенко намагався впливати на кадрову політику Кабміну.) З іншого — набив руку, оперативно ветуючи законопроекти (всього за цей період — 104). Враження, буцімто Ющенко щадив ініціативи уряду Тимошенко (адже, здавалося б, 90 відсотків вето випали на долю технічного Єханурова), оманливе. Якщо придивитися до дат законопроектів, які повернулися в Раду без підпису Ющенка вже після відставки Тимошенко, легко виявити, що вагома частина їх — «хвости», у тому числі і її Кабміну.

Якщо ж розподілити президентські вето за галузями, що ми, власне, й зробили, звернувшись до електронної бази ВР, то можна виявити ще кілька цікавих деталей. Так, на низку законів Ющенко накладав вето двічі, а то й тричі. Цим пояснюються кількісні розбіжності в базі й наданій нам офіційній інформації ВР аж у 47 законів. Зауважимо також, що левову частку цих документів Ющенко повернув у Раду з припискою «скасувати», що, за словами експертів ВР, не передбачено Конституцією. Серед них закон про статус слідчих, ФДМ (Фонд державного майна), ТСК (тимчасові слідчі комісії ВР), про об’єкти приватизації, статус міста-героя Севастополя тощо. Показово й те, що серед усіх заветованих Ющенком законів майже половина стосувалися економіки, третина — розвитку соціальної сфери, решта — права, оборонних і гуманітарних проектів. І це при тому, що сам він, як ми вже встигли з’ясувати, практично нічого не запропонував країні.

Ще однією тенденцією, яка виявилася у Віктора Андрійовича на цьому етапі, а надалі тільки прогресувала, стало його уважне ставлення до короткострокових тактичних задач, спрямованих на утримання важелів влади. Так, крім кількаразової відмови підписувати закон про ТСК, який значно спрощував процедуру імпічменту президента, Ющенко заветував акт про закони й законодавчу діяльність. Цей документ, крім регламентації діяльності всіх суб’єктів законодавчого процесу, чітко вказує на підстави для застосування президентом права вето. Увага: «диктатор» Кучма чотири рази ставив хрест на цьому законі. «Демократ» Ющенко поставив п’ятий. Більш того, у форматі обіцянок залишив закони, здатні під час адаптації політичної реформи й конституційного переходу до парламентсько-президентської республіки, упорядкувати систему дер­жавного управління й повноважень усіх гілок влади. Серед них закони про президента, ВР, Кабмін, держслужбу й опозицію. Як наслідок обіцяні економічні, політичні, державні й судові реформи загрузли в пасивності верховної влади, а також в усобицях і розбірках соратників по революції, котрі зайняли головні кабінети країни. Дорогоцінний час минув як пісок крізь пальці.

ВР 5-го скликання (25.05.2006–22.11.2007)

Вибори (29.03.06), що вимотали країну, коаліціада (03.2006—08.2006), кидок Мороза, Кабмін Януковича (04.08.2006—18.12.2007), політична криза весни 2007-го, парламентська кампанія дострокових виборів у ВР... Але, попри політичну реформу, що набула чинності й істотно обмежила політичний маневр президента, а також повернення у велику політику його колишнього головного опонента-регіонала, Віктор Ющенко не почувався переможеним. Деякий час. Кількість його законодавчих ініціатив істотно зросла. У парламент надійшов 81 законопроект ВАЮ. З них: «міжнародних» — 39, «економічних» — 11, «державного будівництва» — 3, «гуманітарних» — 1, «соціальних» — 3, «правових» — 8, «оборонних» — 5, «науки і культури» — 5, «с/г» — 5.

Проте, з одного боку, прагнення Регіонів будь-якими засобами сколотити конституційну більшість у парламенті, з іншого боку — самого Ющенка, який раптом опам’ятався, зберегти владу, зірвали підписані в Універсалі домовленості й вивели президента на шлях відкритого протистояння з Кабінетом Януковича й антикризової коаліції. Глава Банкової оперативно підтягає під себе губернаторську вертикаль. Торпедує Раду законопроектами про місцеве самоврядування й держадміністрації, а громадськість — указами, що закріплюють владу. Парламентська більшість блокує ініціативи ВАЮ. У відповідь Ющенко ветує коаліційний закон про Кабмін і пропонує парламенту свій варіант. Природно, на користь Банкової. Рада знову ігнорує його ініціативи, переборює вето і публікує закон за підписом спікера Мороза. Обурений Ющенко починає нову показову «боротьбу з корупцією». Рада демонстративно підтримує починання Віктора Андрійовича. «Бандити справді мають сидіти у в’язницях» — із глузуванням цитують Ющенка регіонали.

Водночас антикризова коаліція перекриває вже майже передвиборні соціальні ініціативи президента щодо соціального діалогу, підвищення прожиткового мінімуму, а також мінімальної заробітної плати. У результаті за все п’яте скликання ВР із 81 поданого президентом у зал законопроекту розглянула 78. Із них 57 ухвалено, 24 — відкладено до кращих часів. Серед «відставних» опинилися й явно непрохідні закони, що стосуються Голодомору й кримінальної відповідальності за його заперечення. Ющенко втрачає не тільки впевненість, а й потрібну орієнтацію в конституційному полі — впритул наближається до ряду своїх весняних указів про розпуск парламенту.

При цьому Віктор Андрійович устиг заветувати 50 законопроектів, які надійшли до нього на підпис. Серед них опинилася низка економічних законів, а також повторні законопроекти про ТСК і регламент Верховної Ради. Більш того, президент не лише продовжує практику написання «доручень», а й зважується на більш жорсткий крок: ноу-хау цього періоду — укази ВАЮ, що відміняють постанови уряду. 29 постанов Кабінету Януковича було заблоковано. І це, попри ухвалений не на користь Банкової закон про Кабмін і формування в країні парламентсько-президентської республіки. Таким чином, верховна влада знову не змогла домовитися про спільний вектор руху державної машини. Холостий хід. Господарник Янукович тиснув на газ, змінивши за кермом Тимошенко й Єханурова. Ющенко продовжував вальяжно сидіти поруч із ключами від замка запалювання в кишені.

Рада 6-го скликання (23.11.2007–28.07.2009)

Друге пришестя Тимошенко в Кабмін пройшло під прапором стратегічного ультиматуму Ющенка. Президент, по суті, розміняв прем’єрство Тимошенко на пакет із 12 законопроектів, спрямованих на зосередження абсолютної влади у його руках. Парадокс, але це був єдиний системний проект президента Ющенка за всю його каденцію, де йому вдалося поглянути на хвилюючу його проблему комплексно. Щоправда, у результаті президент, панічно не готовий ділитися владою, поставив під сумнів питання продовження політичної реформи. Тим самим укотре проігнорувавши Конституцію.

Так, серед його законодавчих новел опинилися закони про Кабмін, державні адміністрації й місцеве самоврядування, які забезпечують президентові безроздільний вплив у виконавчій вертикалі влади (нагадаємо, за Конституцією — вотчині прем’єра). Також було зафіксовано низку досить сміливих пропозицій щодо посилення впливу президента в судовій вертикалі й, Віктор Андрійович не розмінювався на дрібниці, у Конституційному суді. Цілком конкретних обрисів набули й досі старанно приховувані фантазії гаранта Конституції, який таки дерзнув підпорядкувати Банковій силову вертикаль. Включаючи внутрішні війська, Національну гвардію, спецзв’язок і контррозвідку. У такий спосіб Ющенко хотів повернути собі повноваження Кучми без зміни Конституції. Він жадав панствувати, але не реформувати.

Зрозуміло, що непомірні апетити президента цілком закономірно було нейтралізовано відповідними амбіціями прем’єра. Та це вже точно інша історія — з Юлією Володимирівною, а не Віктором Андрійовичем у головній ролі. До якої ми неодмінно повернемося. Тут же зазначимо, що Тимошенко хоч і підписала драконівську щодо Кабміну та ВР коаліційну угоду, та все ж дозволила Ющенку президентський мінімум — відіграти назад закон про Кабмін.

Протистояння Банкової й Грушевського щодня посилювалося. Коаліція «НУ—НС» і БЮТ була приречена й у результаті розвалилася. Укази про розпуск ВР, переможна, але незаконна протидія Кабміну, боротьба за суди, створення віртуальної коаліції БЮТ, «НУ—НС» і БЛ, перманентні переговори ПРіБЮТ, спроба перекроїти країну й Конституцію на двох, кидок Януковича, боротьба за дату президентських виборів і нав’язливе бажання команди Ющенка розпустити парламент до відходу з Банкової, щоб плавно переміститися під купол ВР...

Увесь цей критичний для країни час парламент, який став заручником протистояння двох центрів влади і який періодично атакує опозиція, відверто буксує. Якщо звернутися до голої статистики, то за два останні роки герой нашої розповіді став автором 105 законопроектів: 45 «міжнародних» — із них ухвалено 38, 15 «економічних» — ухвалено три, шести «державного будівництва» — ухвалено три, 13 «розвитку галузей» — ухвалено три, шести «соціальних» — ухвалено чотири, 14 «правових» — ухвалено два, шести «оборонних» — ухвалено два. Таким чином, із 105 президентських законопроектів ухвалено всього 55.

При цьому зауважимо, за бортом залишилися не тільки авторитарні наміри Ющенка, а і його нечасті пориви, пов’язані з бажанням поборотися з кризою. Так, Рада заблокувала ініціативи ВАЮ щодо внесення змін у закон про НБУ, страхування, порядок кредитування тощо. За даними ВР, із 27 законопроектів, визначених Ющенком як першочергові для прийняття на останній 4-й сесії ВР 6-го скликання, було проголосовано лише п’ять. За умов відсутності діалогу між президентом, прем’єром і парламентом, Ющенко, який зіграв у цьому не останню роль, об’єктивно виявився не в змозі просунутися ні на «крок» на шляху декларованої ним боротьби з кризою.

Втім, дорога виявилася закри­тою і для Тимошенко, яка вже не рік поспіль «проривається до справедливості». 50 перехресних вето наклав президент на економічні, соціальні та правові ініціативи хиткої коаліції. У вересні минулого року Ющенко, який оборонявся від ПРіБЮТ, ветував всі «родзинки» мегапартнерів, що обмежували президентські повноваження. Закони про ТСК, про організацію та порядок діяльності ВР, а також внесення змін до закону про повноваження КСУ в порушення всіх існуючих норм президент узагалі не підписав. Понад те, своїми указами він заборонив 34 постанови другого уряду Тимо­шенко, що стало своєрідним рекордом.

До того ж Банкова продовжує невпинно звинувачувати прем’єра в лобізмі вигідних Кабміну та її політичній силі законів. Та аж ніяк не державі, яка потерпає від економічної кри­зи. Один із останніх аргументів — Бюджетний кодекс, заветований Ющен­ком. До речі, фахів­ці ВР високо оцінили пропозиції президента, зробивши наголос на тому, що кабмінівські законопроекти часто кульгають на обидві ноги. Особливо в період виборів. Що­правда, тут же розповіли низку історій про те, як і в президентській історії завжди більш актуальний політичний аспект, а не правовий. Тому, уточнюють спеціалісти, Тимошенко цілком заслужено звинувачує Банкову в бажанні зашкодити Кабміну. Її свіжий аргумент: вето президента на закон про фінансування Євро-2012. Як кажуть, зуб за зуб. Але ж країна тут до чого?

Деякі висновки

Вже сьогодні можна констатувати, що президент у парламентсько-президентській Україні став невід’ємною частиною законотворчого процесу. З одного боку, за ним зберігається право законодавчої ініціативи, з іншого — право вето. При цьому пам’ятаймо, що вибори президента та парламенту розведені в часі. Тому цілком прогнозована ситуація, коли більшість у Раді сформують політичні сили, далекі від суспільних і політичних переваг президента. І, відповідно до КУ, ця коаліційна більшість, обравши Кабмін і прем’єра, законодавчо має забезпечити реалізацію програми Кабінету міністрів. Зауважте, не президента.

Що в залишку? Президент зі своєю програмою і законопроектами. Але без підтримки Ради. Уряд зі своєю програмою. Однак без підтримки президента, готового будь-коли заветувати будь-яку законодавчу ініціативу Кабміну. Вихід? Подолати вето. Тільки конституційною більшістю в 300 голосів. Чи реально це при сьогоднішньому політичному розкладі й де-факто не існуючої коаліції? Нереально. Отже, потрібно залучати опонентів. А це в українській дійсності класифікується виключно як змова. Той самий Ющенко перманентно користувався таким визначенням, намагаючись впливати на перебіг кулуарних переговорів ПРіБЮТ. Та саме з цієї недосконалої точки законодавства й ростуть ноги таких, як полюбляють нині казати, неприродних спілок. Інакше — державна машина пробуксовує. Гілки влади діють одноосібно. Нічия програма не виконується. Парламент стає заручником нескінченного змагання президента, прем’єра та опозиції.

Деякі експерти переконані, що усунути цю проблему в Конституції можна лише шляхом зниження бар’єра подолання вето до 226—250 голосів. Вони ж указують на те, що навіть у відомій Конституції ПРіБЮТ великі юристи Медведчука не врахували цієї тонкої особливості. І запрограмовані там автоматичні 226 голосів для партії-переможця, приміром, БЮТ, у будь-якому разі не вирішують проблеми при президенті Януковичі. У якого теж у кишені буде вето і своя програма. Й навпаки.

Інші близькі до юридичної науки співрозмовники «ДТ» апелюють до західноєвропейського досвіду й пропонують кардинальний захід. «Якщо вже в нас президент не є главою виконавчої влади, то навіщо взагалі наділяти його правом законодавчої ініціативи? — запитують вони. — Нехай гарант і гарантує дотримання Конституції в країні, визначає зовнішню політику та безпеку, проте не заважає уряду та коаліції реалізовувати свою економічну програму. А навпаки, буде стратегічно зацікавлений у її підтримці».

Є й треті, які закликають до не менш радикальних заходів, щоправда, у протилежному напрямі. Вони за те, щоб зробити президента главою виконавчої влади й покласти на нього всю відповідальність за події в країні. Починаючи від формування Кабміну та закінчуючи затвердженням політичної та законодавчої стратегії реформ. З правом вето, з правом законодавчої ініціативи, з правом на підтримку ВР.

Проте хоч би який із варіантів у підсумку не став для України реальністю (інакше вона просто не зможе розвиватися), експерти наполягають на дбайливому ставленні до Конституції та скрупульозному уточненні всіх необхідних нюансів продовження політичної реформи. Вони переконані також у необхідності обов’язкового прийняття законів про президента, регламент ВР (той, що нещодавно «протягли» у парламенті, подолавши чергове президентське вето, до уваги не братимемо), законодавство, державну службу та опозицію. Для того щоб раз і назавжди збалансувати систему державного управління й чітко виписати коло повноважень і підстав для їхньої реалізації всіх гілок влади.

Лише тоді гарант Конституції під будь-яким прізвищем змушений буде писати чіткі рекомендації до ветування законів, якщо того вимагає закон, а не обставляти своє рішення фразами зі стелі або, ще гірше, взагалі залишати документ без підпису. Він також буде змушений погоджувати свої заборонні дії не з власними передвиборними обіцян­ками, а з правовою, суспільною та державною необхідністю. Йому доведеться давати «зелений» стратегічним економічним законам, не зважаючи на інтереси та побажання власних спонсорів. Як це нині відбувається.

…Насправді все це законодавчі маяки, на які доведеться звернути увагу вже новому президентові. Про його успіхи (неуспіхи) журналісти та експерти ще тільки мають сказати своє слово. Проте вже сьогодні можна стверджувати, що в нового хазяїна (хазяйки) Банкової навряд чи буде стільки можливостей перезавантажити країну, скільки їх було в Ющенка. Не той політичний коленкор. Тоді ж, у 2004-му, перелякана революцією Верховна Рада схилила голову перед лідером Майдану і дружно натискала на кнопки пультів для голосування. Юлія Тимошенко, давній ворог більшості, яка засідала у ВР четвертого скликання, була призначена прем’єром 375 (!) голосами. Така політична єдність стала абсолютним рекордом для українського парламенту. Понад те, у щирість намірів нової влади повірили навіть батьки-засновники знеструмленої та витісненої (за лінію державного кордону в тому числі) опозиції. Бажаючи зберегти свободу та бізнес, пани всіма правдами та неправдами прокладали таємні стежки до всемогутнього лідера Майдану. Народ тим часом чекав, коли бандити сядуть, корупція зникне, реформи відбудуться, а він нарешті заживе по-людськи.

Проте Ющенко виявив цілковиту індиферентність до того, що відбувалося всередині країни, в яку він вселив надію. Піар, а не реформи, був для нього основним. Офіційні прийоми, міжнародні конференції, виступи на найпрестижніших політичних і громадських площах Європи... Приймаючи поклоніння піднесеної публіки, Ющенко наполягав на продовженні бенкету. При цьому абсолютно не задумуючись, що лише через рік — після набуття чинності політичної реформи 2006 року — він втратить частину повноважень, отже, і виняткові можливості закласти стійкі підвалини для реалізації своєї передвиборної програми, а також балансування системи державної влади.

Проте, зберігши у своїх руках стратегічний законодавчий ресурс (право вето та законодавчої ініціативи), третій український президент не зумів ним розпорядитися. Ні в ідеальних умовах свого першого «золотого року» правління, ні пізніше, розмінявши перспективу країни на боротьбу за повноваження. Чим, власне, й буде відзначений у новітній українській історії.