Україна і європейська інтеграція: успіх також залежить від якісної координації

Сьогодні в Україні існує досить узгоджена позиція, що інтеграція до Європейського Союзу сприятиме розвитку економіки країни, водночас не створюючи проблем у відносинах із Росією. Успішна інтеграція може принести велику користь як Україні, так і ЄС. Але успіх частково залежить від українського уряду, який повинен ефективно та продуктивно працювати з ЄС; і здебільшого ця ефективність залежить від якісної координації між різними міністерствами й агентствами держави.

Після досягнення домовленості з Європейським Союзом щодо Плану дій на початку 2005 року роботу українського уряду у сфері європейської інтеграції було значно посилено. У 2007 році подальший розвиток відносин між Україною та ЄС відзначився відкриттям переговорів щодо нової посиленої угоди, що сприяло додатковому навантаженню на працівників уряду. Ця угода дасть можливість Україні якомога глибше інтегруватися до Європейського Союзу, сприяючи легкому виходу українських виробників на ринки ЄС і заохочуючи прямі іноземні інвестиції в Україну. Але це — складна угода, як для переговорів, так і для виконання всередині країни.

Успішне виконання цієї угоди потребуватиме значних зусиль від українського уряду, а також підтримки з боку українського бізнесу. В українському уряді багато обдарованих людей, однак загальний рівень знань про Європейський Союз усе ще залишається досить низьким. Таким чином, протягом певного часу тягар праці у сфері європейської інтеграції лежатиме на досить обмеженому колі чиновників. Саме тому обмежені людські ресурси, які на сьогодні є в Україні, мають бути використані якомога ефективніше та продуктивніше.

Західні сусіди України перебували у схожій ситуації, коли розпочали процес європейської інтеграції на початку 90-х, що, врешті-решт, привело до набуття ними повноправного членства в ЄС. Проблеми було вирішено з допомогою подвійної стратегії. По-перше, ці країни інвестували у розвиток університетських навчальних курсів із питань Євро­пейсь­кого Союзу та тренування наявного персоналу, і, по-друге, вони запровадили системи координації політики європейської інтеграції для забезпечення найоптимальнішого використання своїх обмежених ресурсів.

Політика європейської інтеграції відрізняється від більшості секторальних політик, оскільки, як і політика навколишнього середовища, вона — горизонтальна і має вплив майже на всі міністерства на центральному рівні. У цьому сенсі вона не є зовніш­ньою політикою — вона є політикою, яка дозволяє реформувати внутрішню політичну, економічну і соціальну системи. Такий підхід до політики європейської інтеграції означає необхідність певного рівня координації на центральному рівні. Без такої координації є ризик ускладнити відносини, насамперед — із Європейською комісією.

Незважаючи на всю свою складність, Європейський Союз дуже добре координує свої дії, особливо у відносинах із країнами, котрі не входять до його складу. На даному етапі інтеграції саме Європейська комісія відіграватиме ключову роль у формуванні політики ЄС щодо України. Таким чином, ЄС говоритиме «одним голосом». І саме тому важливо, аби в широкому спектрі відносин із ЄС Україна також говорила «одним голосом», і щоб її думку було ясно чути. Слабка координація дій у Києві може значно ускладнити процес інтеграції.

На проблеми координації в українському уряді звертали увагу чимало українських організацій та іноземних експертів, у тому числі й представники Орга­нізації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР). Ро­билися різні спроби покращити координацію, але всі вони наштовхувалися на спротив саме всередині урядової машини. Це означає, що інші урядові департаменти не зрозуміли, що посилення системи координації європейської інтеграції на центральному рівні не тільки не забере в них повноваження, а, залишивши ці повноваження незмінними, збільшить ефективність діяльності всього уряду у процесі співробітництва з ЄС.

Україна має чотири потужні центри політики, які відповідають за відносини з Євросоюзом. Міністерство закордонних справ координує співпрацю у таких сфе­рах, як спільна зовнішня та безпе­кова політика ЄС і політичний діа­лог із його країнами-членами. Міністерство юстиції відповідає за адаптацію національного законодавства з ЄС, а також правосуддя та внутрішні справи. Міністерство економіки координує всі економічні та секторальні питання відносин, зокрема у транспортній та енергетичній сферах. Нарешті, секретаріат Кабінету міністрів, на додачу до звичайної ролі секретаріату, також координує виконання Плану дій.

Існує небезпека, що з посиленням інтенсивності праці та в умовах відсутності єдиного координаційного центру Україна буде нездатна узгоджено й чітко відповідати Євросоюзу. Горизонтальна природа цієї політики полягає в тому, що робота одного міністерства впливатиме на роботу багатьох інших міністерств. Таким чином, очевидно, що «вертикальні», або профільні, міністерства муситимуть дуже тісно працювати одне з одним для узгодження різних позицій, аби представити ЄС єдину спільну позицію.

Водночас Україна потребує більших можливостей для вироблення політики у цій сфері. Окремому міністерству важко провадити горизонтальну політику, не маючи впливу на політику інших міністерств. Саме єдиний центр, який розробляє й координує загальну політику щодо ЄС, може забезпечити врахування позицій різних міністерств та відомств.

Прикладом можуть бути рішення щодо визначення пріоритетів та послідовності приведення регуляторного середовища України у відповідність до єесів­ського. Одне міністерство може виступати за швидке запровадження директив ЄС у сфері своєї компетенції, бо це сприятиме просуванню політики, яку воно здійснювало. Однак ці норми можуть викликати великі проблеми для операторів іншого сектора або для Міністерства фінансів, якщо спричинять додаткове навантаження на держбюджет. Міністерство закордонних справ також може бути занепокоєне швидким запровадженням цієї директиви, тому що це не відповідатиме його стратегії переговорів з інших питань.

Спеціальний Офіс європейської інтеграції міг би пропонувати рішення таких проблем, що, у свою чергу, дозволило б Україні ефективніше використати її можливості у відносинах із ЄС. З огляду на повноцінне членство України в ЄС як кінцеву мету уряду, такий офіс міг би пропонувати політику, яка через декілька років забезпечила б поступовий значний прогрес України у досягненні цієї мети.

Усі країни Центральної та Східної Європи, що приєдналися до ЄС у 2004 році, мають єдиний центр координації у сфері політики європейської інтеграції. У 1991 році в Польщі було створено Управління європейської інтеграції. Воно стало Управлін­ням Комітету європейської інте­грації (УКЄІ) 1995 року і привело Польщу до успішного завершення процесу вступу до ЄС. Литва і Латвія мали схожі координуючі офіси, хоча в кожному окремому випадку їхні роль та повноваження різнилися.

Функції, які має виконувати уряд кожної країни, що інтегрується до ЄС, схожі. Вони включають у себе:

— розробку довготермінової політики інтеграції, яка є поступовою й інколи тривалою; забезпечення приведення у відповідність інституцій та законодавства; а також спрямування короткотермінових політик на виконання довготермінових завдань;

— забезпечення того, щоб ця політика слугувала виконанню й ін­ших завдань Української дер­жави та сприяла реформам, які ведуть до модернізації економіки,

— ведення переговорів щодо нових угод з ЄС;

— забезпечення виконання положень цих угод. Нова посилена угода, з приводу якої наразі ведуться переговори, потребуватиме комплексної процедури моніторингу, щоб забезпечити повне виконання всіх узятих на себе зобов’язань;

— визначення пріоритетів у питанні адаптації національного законодавства до acquis ЄС та забезпечення правильної послідовності дій; розробку законопроектів для розгляду парламенту; а також перевірку нових законопроектів на відповідність законодавству ЄС у разі необхідності;

— звітування перед Євросоюзом щодо реалізації політики європейської інтеграції та виконання дій у цій сфері;

— забезпечення достатньої кількості осіб із глибоким знанням політики ЄС та процедур, необхідних для виконання роботи;

— забезпечення української громадськості та зацікавлених організацій інформацією у сфері європейської інтеграції та створення можливості для висловлення своєї позиції шляхом належних консультацій.

І це ще не повний перелік! Більшість цих функцій розподілені між міністерствами та іншими відомствами. Але без координуючого центру уряд не зможе виконувати всіх цих завдань ефективно.

Офіс/Бюро координації політики європейської інтеграції не позбавлятиме міністерства повноважень та відповідальності. Вони залишатимуться основними господарями своїх «портфелів». Пред­ставники ЄС все одно захочуть докладно обговорити питання сільського господарства — з Міністерством сільського господарства, а питання енергетики — з Міністерством енергетики й Міністерством економіки, бо саме ці міністерства відповідають за політику у цих сферах і мають спеціальних експертів із цих питань. Координа­ційний офіс полегшить долю провідних міністерств, не позбавляючи їх роботи.

Нинішній український уряд уже неодноразово наголошував на своєму бажанні поглибити інтеграцію України до ЄС та прискорити процес досягнення цієї мети. Принаймні частково успіх цієї політики залежатиме від здатності уряду вдосконалити систему координації. Знову було розпо­чато обговорення щодо посилення координації. Сподіватимемося, цього разу результатом обговорень буде позитивне рішення. Від цього залежить довіра ЄС до України.

Автор — колишній директор з економічних відносин з країнами Центральної та Східної Європи Генерального директорату із зовнішніх зносин Європейської комісії.