Тернистий шлях Виборчого кодексу

Про необхідність ухвалення Виборчого кодексу останні 15 років не говорив хіба що лінивий.

Він, як вірили експерти, мав розв'язати проблему неузгодженості різних законів про вибори, зібравши їх в один документ, і забезпечити стабільність виборчого законодавства. На темі виборчої кодифікації та відкритих списків, які мали стати панацеєю від мало не всіх хвороб українського парламентаризму та політики, активно піарились і депутати. Після обрання нового складу парламенту в 2014 році депутати навіть підписали Коаліційну угоду, де чорним по білому було зафіксовано і зобов'язання щодо проведення виборчої реформи, і необхідність провести наступні парламентські вибори за пропорційною системою з відкритими списками. Для того щоб коаліційні обіцянки не розходилися з діями, новообрані депутати подали до парламенту три проекти нової редакції Закону про парламентські вибори та два проекти Виборчого кодексу, після чого про виборчу реформу, як і про оновлення складу ЦВК, забули на кілька років. Каталізатором розгляду законопроектів про вибори стали лише акції на підтримку виборчої реформи під Верховною Радою. Без них жоден з виборчих проектів навряд чи був би розглянутий до кінця каденції поточного парламенту. Сухий залишок результатів розгляду: депутати успішно провалили голосування за нову версію Закону про парламентські вибори, але мінімально необхідною кількістю в 226 голосів ухвалили в першому читанні один з проектів Виборчого кодексу.

Щоправда, злі язики тоді стверджували, що ухвалення цього проекту в першому читанні було скоріше випадковістю, ніж реалізацією мудрого задуму законотворців. Особливо дивним було те, що напередодні парламент відхилив проект нової редакції Закону "Про вибори народних депутатів України" №1068-2, який передбачав запровадження на парламентських виборах тієї ж системи "відкритих списків", що й проект кодексу, а сам текст відхиленого законопроекту загалом дублював проект Виборчого кодексу. Багато хто припускав, що ухвалення у першому читанні проекту Виборчого кодексу було зумовлене лише тим, що народним депутатам не було дано чітких інструкцій стосовно голосування, і тим, що ніхто з політиків не вірив, що на підтримку проекту назбирається достатня кількість голосів, - тому й натиснули кнопку "за", не особливо сподіваючись на результат.

Та менше з тим, проект був попередньо підтриманий, і за Регламентом Верховної Ради профільний парламентський комітет - з питань правової політики та правосуддя - має підготувати його до другого читання.

Ухвалений у першому читанні проект Виборчого кодексу не є принципово новим документом, хоч і був зареєстрований у Верховній Раді ще 2015 року: його текст напрацьований групою народних депутатів (на чолі з Юрієм Ключковським) та експертів іще в часи спікерства Арсенія Яценюка. Підготовлений тоді проект зареєстрували у Верховній Раді, після чого він довго припадав пилом під куполом законотворчого органу і переподавався депутатами кожного нового скликання, аж доки був ухвалений за основу законотворцями поточного скликання.

Проект є спробою звести в одному законодавчому акті розрізнених законів у сфері виборів, що ухвалювалися в різний час і, відповідно, не були узгоджені між собою: Закону "Про вибори народних депутатів України", Закону "Про вибори Президента України", Закону "Про місцеві вибори", Закону "Про Центральну виборчу комісію" та Закону "Про Державний реєстр виборців". Родзинкою проекту є запровадження на парламентських та багатьох місцевих виборах пропорційної системи з відкритими списками, за якої громадяни змогли б проголосувати не лише за список тієї чи іншої партії, а й за окремого кандидата у відповідному списку. Ним також передбачено вдосконалення окремих виборчих процедур, зокрема підрахунку голосів та встановлення підсумків голосування і результатів виборів. Саме на етапах підрахунку голосів та встановлення підсумків голосування, як відомо, відбуваються основні фальсифікації, які в деяких випадках призводять до зміни переможця виборчих перегонів.

Разом із тим, оскільки текст ухваленого в першому читанні проекту кодексу писався в 2007 році і після того не зазнав суттєвих змін (попри перереєстрацію в кожному новообраному відтоді парламенті), багато його положень не відповідають "віянням часу". Проект не враховує того, що з часу його первинного написання кардинально змінилася процедура реєстрації виборців; істотно розвинулись інформаційні технології; змінилось антикорупційне законодавство; відбулися суттєві зміни в механізмах оскарження виборчих порушень. У 2007 році не було неоголошеної війни з Росією і, відповідно, великої кількості внутрішньо переміщених осіб, які на сьогодні фактично вилучені з виборчого процесу на місцевих виборах і не мають права проголосувати за депутата-мажоритарника. Не було в той час і анексованого Криму та "окремих районів Донецької та Луганської областей", в яких депутатів обрати неможливо.

Але чи не найбільші камені спотикання криються в запропонованій проектом кодексу системі "відкритих списків". Її застосування на місцевих виборах у тому варіанті, який виписано у проекті, не було погоджене між основними політичними акторами, і сама вона не має нічого спільного з виборчою системою, за якою проводилися місцеві вибори 2015 року. Не має значної підтримки й ідея поширення системи "відкритих списків" у варіанті проекту кодексу також і на парламентські вибори. Звісно, депутати люблять тематику "відкритих списків", але кожен бачить у цьому словосполученні щось своє, часто - далеко не те, що прийнято називати "відкритими списками" в Європі. Наприклад, деякі політичні лідери вважають відкритими ті списки, які публікуються в газетах і вивішуються на виборчих дільницях. Провальне голосування за "відкриті списки" в законопроекті №1068-2, який писали на базі проекту Виборчого кодексу, якраз і підтверджує те, що запропонована в проекті кодексу виборча система не надто влаштовує більшість народних обранців. Про підтримку ідеї поширення її ще й на місцеві вибори взагалі говорити не доводиться.

Концептуальні й технічні розбіжності в позиціях депутатів щодо проекту кодексу призвели до того, що впродовж двох тижнів після його ухвалення в листопаді 2017 року до нього було подано близько 4000 поправок. Серед них - як суто технічні (зміна окремих речень, частин статей), так і такі, що передбачають кардинальні зміни процедур та виборчих систем для кожних відповідних виборів. Причому питання виборчих систем - це не одна-дві статті проекту, а ціла низка норм, які визначають територіальну організацію виборів (скільки має бути округів і як такі округи мають утворюватися), порядок виготовлення і формат бюлетенів, спосіб голосування, порядок конвертації голосів у депутатські мандати. Ці норми подано в різних розділах проекту, і депутати, залежно від своїх уподобань, запропонували їх повністю переписати.

Підкомітет з питань виборів та референдумів, утворений у складі комітету з питань правової політики та правосуддя, вже почав розглядати внесені народними депутатами 4000 поправок. Скільки триватиме їх розгляд - невідомо, але те, що процес розгляду буде складним і навряд чи швидким - очевидний факт. Лише для розгляду перших 200 поправок знадобилося два кількагодинних засідання підкомітету, і на них не обговорювалися найскладніші "політичні" поправки, зокрема щодо виборчих систем, голосування переселенців, величин гендерних квот і механізмів їх реалізації тощо. Третє засідання підкомітету заплановано провести в березні, і навряд чи можемо сподіватися, що темпи розгляду поправок на цьому й майбутніх засіданнях підкомітету зростуть. Після того, як будуть розглянуті всі поправки, більш-менш фіналізовану версію проекту до другого читання має схвалити комітет з питань правової політики, після чого за проект мають проголосувати депутати. Не забуваймо також і про те, що в ході голосування кожен депутат, чию поправку не врахував профільний комітет, має право ініціювати її переголосування в сесійній залі. За оптимістичного сценарію законопроект може бути винесений на голосування у травні-червні поточного року, і якщо на поточній сесії він не буде розглянутий, перспективи його ухвалення видаються примарними, бо наступна парламентська сесія впиратиметься в початок кампанії з виборів президента в березні наступного року. Та й навряд чи хтось з депутатів дуже хотітиме змінювати правила "виборчої гри" перед її початком. Позиція президента в цій історії зводиться до того, що реформування виборчого законодавства - це компетенція парламенту, на роботу якого він впливати нібито не може. Відповідно, більш імовірним видається негативний сценарій розвитку подій - провальне голосування або ж тривале очікування розгляду, як це було вже в історії з трирічним очікуванням розгляду законопроектів про парламентські вибори.

Незалежно від того, чи буде ухвалено проект Кодексу, чи ні, над удосконаленням чинного виборчого законодавства необхідно працювати вже зараз, оскільки до старту кампанії з виборів президента залишається десять місяців. Розгляд проекту Кодексу аж ніяк не усуває нагальної потреби в оновленні складу ЦВК, про що з високих трибун говорять уже майже чотири роки; удосконалення механізмів відповідальності за виборчі злочини та порушення; забезпечення невідворотності покарання за їх вчинення; розв'язання проблем участі у виборах внутрішньо переміщених осіб; захисту виборчих прав уразливих категорій виборців, зокрема виборців з інвалідністю. Законопроекти, спрямовані на точкове розв'язання цих проблем, уже давно зареєстровано у ВР, деякі з них (наприклад, щодо відповідальності за виборчі злочини та порушення) мають бути подані незабаром. І все традиційно залежить від "політичної волі", яку президент і народні депутати демонструють недостатньо активно.