«Сильна» держава: силова чи правова?

Нова правляча еліта заявила, що має намір серйозно оновити розуміння суті й смислу державності. Критикуючи, заперечуючи й перекреслюючи націоналізаторський, демократизаторський проект останніх п’яти років, влада однак поки що не представила ідею, форму, зміст оновленого проекту державного будівництва. Стратегія, спрямована на адміністративну керованість і економічні реформи, не може розглядатися як мета. Реформи — це лише інструментарій для реалізації ширшого задуму. Влада, роблячи ставку на «голі» реформи, швидше за все, налаштована на вирішення «своїх» проблем, пов’язаних із дефіцитом власної легітимності та державної керованості.

Держава versus режим

Для України проблема дефіциту державності й управління залишається невирішеною протягом усіх років незалежності. Регіонали інтуїтивно відчувають, що потрібно вирішувати проблему посилення держави. Але вбачають слабкість держави насамперед у неефективному «говерменталізмі», тобто слабкому, халатному, невертикальному управлінстві. Жорстко критикуючи управлінський хаос попередньої влади, нова влада обмежує демократію як детонатор нестабільності й протиставляє їй тотальне управління, яке несе контроль, порядок, стабільність.

Але постає запитання: чи достатньо сильної влади й сильного політичного режиму для легітимації і впорядкування держави? Для пострадянського простору бачення стабільної й ефективної держави традиційно корелює з опертям на сильний політичний режим. Причому цей режим зазвичай персоналістський президентський, природа якого сходить до радянської моделі державності — до управління осіб, а не правління законів. Він шикується навколо і на основі повноважень конкретної посадової особи. Держава ж де-факто розуміється насамперед як виконавча влада, що контролює законодавчу та судову. Для європейського типу держави легітимність грунтується на якісно інших засадах — на суверенітеті парламенту, оскільки через парламент втілюється воля народу і вирішується репрезентаційно-легітимізаційна проблема держави. Сама ж держава розуміється як ансамбль відносин незалежної влади, парламентаризму, уряду, самоврядування, громадських асоціацій. Якщо європейські держави спираються на суспільний договір, в основі якого — демократія, правова держава й конкурентна економіка, то пострадянські держави — на сильний політичний режим і силовий примус суспільства до підтримки/лояльності. Європейці не втомлюються повторювати, що для досягнення ефективності держави потрібно працювати з суспільством. На пострадянському просторі тим часом лише знизують плечима — мовляв, навіщо, адже в нас є підтримка суспільства.

Повернення до Конституції 1996 року символічно перекреслило європейський характер українського державогенезу, замінивши парламентський суверенітет постаттю президента-суверена. Основна проблема такого режиму не в тому, що колективна влада виборних представників замінюється особистою владою президента, а в тому, що режим особистої влади нівелює політичну систему, побудовану на демократії, тобто на волі народу. Адже в умовах такої системи не потрібні реальна багатопартійність, конкурентні вибори, ідеологічний плюралізм. Небажання «морочитися» з недозрілими демократичними інститутами підштовхнуло до простого рішення — замінити державу режимом сильного президента. Парадокс: якщо за президента В.Ющенка режим був слабкий через конфлікт персон, проте держава була сильною завдяки роботі інститутів, чіткому розумінню національного інтересу і векторному зовнішньополітичному курсу, — то при президенті В.Януковичі режим став начебто сильнішим, але з державою виникають проблеми.

Наскільки держава, побудована на вертикалі виконавчої влади, може бути ефективною й стабільною? Наскільки вона «сильна»? І де межа, за якою вона перетворюється на «силову», а не правову? Побудувати сильний режим і силову державу можна, автономізувавши владу й відмежувавшись від суспільства. Вибудувана Януковичем власна вертикаль виконавчої влади, а тепер і скасування парламентської Конституції — чи не означають ці кроки прагнення держави придушити суспільство? Будувати державу за рахунок суспільства означає закладати серйозні ризики в перспективи країни. Є небезпека, що політика зможе функціонувати в режимі або тихого/активного повстання громадян, або пасивної апатії «негромадян». Обидва варіанти підточуватимуть і режим, і державу: пасивність «негромадян» залежатиме від голки бюджетного патерналізму, а постійні «локальні повстання» громадян, які не довіряють владі й тим самим виключають себе з держави, делегітимізуватимуть «нову Україну» зсередини.

Держава і суспільство: «тиха війна»?

У перший рік нової влади є всі підстави казати, що політичний режим втягнувся в ритм щоденної «тихої війни» держави й суспільства. Різноманітні форми громадянського протесту сигналізують не тільки про слабкість партій, а й про те, що влада позбавила себе посередників у комунікації з суспільством і стала мішенню для громадянських протестів («антитабачна» кампанія», «стоп цензурі», протести проти нового податкового законодавства, студентські акції проти монетизації навчального процесу тощо). Стара політична надбудова і криза представництва створили репрезентаційну проблему: політичні партії перестали виконувати функції виразників інтересів та комунікаторів різноманітних соціальних груп. Перехід до президентської системи у варіанті 1996 року сигналізує, що політика «тут більше не живе», оскільки політичний режим спирається тільки на одного політика — президента. Якщо управляє тільки президент, то саме персональне, ручне адміністрування головної особи замінює політику. При цьому гра інтересів, політична відповідальність, вибори втрачають сенс. Хоча вибори проводитимуться, функцію обирати й замінювати вони втратять, бо в умовах «омертвіння» політики не буде місця партійній конкуренції чи плюралізму ідей.

Після перемоги на президентських виборах В.Януковича перед новою владою стоїть проблема централізації країни й консолідації влади. За весь період існування державності Україна так і не змогла відійти від генетичного коду централізму радянського часу, що характеризується централізмом влади і децентралізацією суспільства. Централізація влади означає відсутність реального поділу влади і зосередження всієї влади в одному центрі. Таким центром виступає або президент, або пострадянський парламент. У децентралізованому ж суспільстві немає колективної кооперативної дії на базі організованих інтересів, захист яких повинні брати на себе політичні партії. Останні ж через свою неполітичну природу, брак соціальної бази, дефіцит кадрових ліфтів живуть у замкнутому світі партійних офісів, який складається з адміністраторів та прес-служби. Партії схильні діяти в рамках логіки влади, не виходячи на рівень політичних вимог, і тому не в змозі організувати й очолити політичну боротьбу. Відсутність дійових профспілок, впливових громадських організацій широкої соціальної дії — також симптоми децентралізованого й атомізованого суспільства.

Щоб рухатися вперед, створювати ефективну економіку й політику, потрібно централізовану державу зробити децентралізованою, а децентралізоване суспільство — організованим «знизу». Децентралізована держава, або децентралізована влада, — означає поділ влади, деконцентрацію влади, знеособлення політичного режиму і перехід до політичної системи, яка спирається на ефективні інститути. А централізоване суспільство — це суспільство, яке спирається на сильні посередницькі структури: партії, профспілки, підприємницькі спілки, асоціації, громадські об’єднання, що, фактично, є школою колективної дії, кооперативного управління, захисту інтересів і впливу/тиску на владу. На початок 2010 року ми зупинилися напівдорозі до децентралізації влади і напівдорозі до централізації суспільства.

Скасування політичної реформи 2004 року повернуло країну назад — до консервативно-бюрократичної стратегії централізації. Повернення до старої Конституції означає відхід від сильної держави й підміну її сильною владою. Сильна влада, очевидно, покликана компенсувати слабкість держави. Парадокс у тому, що для того, аби держава була сильною, — влада повинна бути менш сильною. Сильна держава підтримується силою суспільства, а не силовим примусом режиму. Весь пострадянський період відносини держави й суспільства будувалися в логіці гри з нульовою сумою. Якщо суспільство сильніше, а держава слабша, то демократія перетворюється на охлократію. Якщо держава сильніша, а суспільство слабше, то демократія перетворюється на автократію. Нездатність вийти на оптимум між державою і суспільством залишається тим основним викликом, якого не змогла вирішити еліта, що позбулася влади, а нинішня влада або не бачить проблеми, або не в змозі запропонувати адекватне рішення.

Держава сили чи держава права?

З переходом до режиму сильної влади відкритим залишається питання, хто краще захистить наші права. 2000-ні роки продемонстрували, що для повноцінної зрілої демократії країні бракує ключового демократичного атрибута — правової держави. Без правової держави консолідація режиму відбувається на основі неформальних тактик і стратегій клієнтелізму, патерналізму й партикулярності, боротьби за привілеї, а не за право.

Архітектори «нової країни», розпочавши реалізацію проекту «сильної» держави, вловили його форму, але зіштовхнулися з проблемою змісту. Усе ще незрозуміло, з допомогою яких ресурсів буде досягнуто нової якості української державності. Якщо в часи Л.Кравчука треба було встановлювати і зміцнювати географічні, зовнішні, геополітичні контури держави, державну атрибутику; в часи Л.Кучми — створювати й укорінювати інститути влади, — то тепер, як і під час демократичного п’ятиріччя, актуалізується питання морально-політичної зношеності інститутів, які залишилися пострадянськими і блокують реалізацію українського загальнонаціонального проекту.

Сповзання від «сильної» до силової держави передбачає зміцнення інститутів силового нагляду і контролю за суспільством. Діяльність силових відомств не вирішує завдання встановлення справедливості, правосуддя, а зводиться виключно до реактивації влади. У цьому контексті силові органи виконують дві базові функції: правоохоронну (охороняють право влади на встановлення права панувати) і каральну (карають громадських агентів за оскарження цього права у влади). Таким чином, вмонтовані у вертикаль силові інститути стають інструментом відтворення захисту влади від зовнішнього, громадянського, суспільного зазіхань. На першому плані — безпека влади, а не безпека громадян. У результаті держава не виконує основну функцію арбітражу між ключовою суспільною дилемою — свободою і безпекою.

Свого часу Путін у Росії прийшов із повісткою сильної держави. На практиці сильна держава виявилася силовою й піднялася над суспільством «залізною парасолькою», жорстко регламентуючи, контролюючи й водночас обмежуючи прояв будь-яких форм соціальної активності. Будь-який прояв громадських ініціатив, а тим більше громадська активність стають частиною державної політики, в якій влада виконує роль державного цензора, коректора, ліцензіатора соціальних порухів. Громадський протест у цих умовах влада сприймає як зазіхання на відновлену стабільність, лад і керованість суспільством. Тому у разі виникнення неліцензійних, несанкціонованих, а тим більше — опозиційних, на її думку, акцій протесту застосовує силу, перекриваючи всі канали діалогу між державою та суспільством. Це означає, що базою цієї версії російської держави стали силові структури, які привласнюють собі право на визначення рівня загроз, підтримання порядку і стабільності, тоді як суспільство з його ущемленими, маргіналізованими, соціально знеціненими інститутами здатне лише на локальний протест.

В Україні правові державні інститути, зокрема й правоохоронна система, залишаються нереформованими, пострадянськими. Вважаючи, що відновлення держави — це насамперед моделювання власної версії вертикалі, нова влада інстинктивно пішла шляхом копіювання російської версії силової держави. Але такий трансфер, без урахування українських внутрішньополітичних, електоральних, ціннісно-культурних реалій, поки що виявляється безцільним і малопродуктивним.

Якщо в Росії «силова держава» була спочатку орієнтована на вирішення проблем безпеки, пов’язаних із війною в Чечні та боротьбою з терористичною загрозою (модельне підтвердження відомої формули Чарльза Тіллі про те, що «держава будується на війні, а війна будує державу»), то яке надзавдання покликаний виконувати аналогічний проект Януковича? А коли взяти до уваги, що в Україні продовжують функціонувати радянські за своєю природою прокуратура і МВС, то постає запитання: яку роль повинна виконувати правоохоронна система в новій, «донецькій» транскрипції української державності? Вибір однозначний: або це система, що покликана охороняти права громадян, або структура, яка наділена, за ідеєю очільника МВС А.Могильова, привілейованими правами на визначення рівня безпеки і таким чином регламентує політичну активність суспільства.

В Європі поліція виконує коригувальні, а не регламентуючі функції, а судова система покликана захищати індивідуальні права, якщо їх було порушено. Реформу правоохоронної системи необхідно проводити в комплексі, модернізуючи і МВС, і прокуратуру, і національну службу безпеки, і суди — відповідно до єдиної стратегічної мети. Саме так здійснювалася грузинська реформа правосуддя: одним пакетом було ухвалено концептуально нові закони про поліцію, суди, прокурорський нагляд, установлено правила бачення слідчих дій, визначено функціональні обов’язки та межі відповідальності всіх правоохоронних органів.

В Україні ставилися зовсім інші цілі й завдання, чим можна пояснити відсутність комплексного розуміння і актуальності правоохоронної реформи, а по суті — недосконале й незавершене створення держави та права. Так, оголошену судову реформу було зведено до реформи судової адміністрації. В результаті суди було інстальовано в загальну композицію виконавчої вертикалі. Міліція як інструмент державного покарання не зазнала жодних принципових змін, — за нею, як і раніше, зберігаються регламентні, профілактичні, статистичні (рівень злочинності, квартальні плани та звіти) функції. А найголовніше — залишилася незмінною каральна природа радянської міліції, що сходить до принципу Вишинського: «зізнання — мати доказів».

Збереження неефективної, корумпованої міліції залишає відкритим питання про співвідношення самоврядності й керованості, порядку і правопорядку, сили та права, держави і суспільства, і в остаточному підсумку — вибору моделі державності. Якщо влада націлена на реальну реформу правоохоронної системи, то доведеться вибирати, яку державу будувати — правову, в якій дотримуються і гарантуються права та свободи громадянина, чи поліцейську, в якій міліція/поліція покликана забезпечувати безпеку влади і контролювати «небезпечні» для влади прояви соціальної активності, а суспільство, очевидно, буде приречене розглядатися в оптиці «небезпечного».

«Перші ластівки» судового реформування розкривають неманіфестовану мету «реформ» Януковича—Портнова: взяти під контроль усі судові інстанції, запровадити практику оголошення вердиктів за вказівкою згори. Треба усвідомити, що коли реформа судової системи утверджує принципи верховенства права, демократичного поділу влади, примат європейських цінностей — тоді це справжня реформа. В іншому разі це «деформа» або контрреформа, яка перекреслює автономність судової системи.

Суть реформ не повинна зводитися тільки до впровадження схем контролю за діяльністю того чи іншого інституту, до «вбивання» незаконних «схем» обігу капіталів для вирішення проблеми бюджетного дефіциту. Наприклад, до такого розуміння Податкового кодексу схиляється основний кріейтор донецької команди Б.Колесніков. Такі схематичні квазіреформи становлять собою всього лише безсистемні тактичні маневри влади, дотримання інструкції з виживання «тут і тепер». Проведення реформ, навпаки, означає конструювання нової форми розвитку, а форма передбачає пошук правової бази як наріжного каменя перетворень. Реформи не можуть бути реалізовані з допомогою лише формальної законності, тобто неправових законів, які виходять із одного центру прийняття рішень, без компромісу з суспільством в особі парламентських опозиційних сил, без урахування позиції громадянського суспільства.

Де шукати орієнтир?

Досвід кінця 2000-х свідчить, що націонал-демократичний проект без укорінення правової раціональної державності втрачає свою прогресивну спрямованість і демонструє корупцію, управлінську неефективність, економічну неспроможність. Спекулюючи на цих проблемах, влада прагне повернути втрачену у 2004 році додемократичну стабільність і, відмовляючись від проектування правової державності, встановлює державу так званого донецького «реформаторію». Фатальність ситуації в тому, що, перш ніж щось «реформувати», команді реформаторів слід було діагностувати в суспільстві й державі дефіцит власне права, а не надмір «хаотичної» демократії. Насправді «демократичний хаос», по суті, є симптомом, а не першопричиною політичної, громадянської й економічної нестабільності держави.

2010 рік ознаменував проходження державою точки біфуркації з двома можливими сценаріями розвитку: або демонтаж незрілої правової державності й повернення до патерналістського режиму, консервування привілеїв та всіх соціальних суперечностей, або дооформлення, добудова представницької демократії, правової держави й нової правової реальності з приматом європейських цінностей. Так чи інакше, в результаті «реформаційної» метушні нової влади держава залишилася замкнутою у магічному коловороті реваншів. У 2004 році — суспільство взяло гору над державою, у 2010 році — держава над суспільством. Уже тепер виникає нова криза громадянській державності, придушення суспільних агентів, маргіналізація опозиції. Таким чином, знову відбувається нагромадження негативного громадянського потенціалу, який не переробляється конвенційними формами участі громадян у політиці (виборами, мирними акціями протесту) і згодом може генерувати нестабільність нового порядку, непідконтрольну силовим відомствам.

Треба прийти до розуміння, що для утвердження раціональної правової держави дуже багато важить її конституційно-правова сталість. Якщо кожних п’ять років відбуваються зміни Конституції, то це свідчить лише про порушення правового державного континууму, дестабілізацію мікрофізики держави. Так, якщо 2004 року конституційна політреформа стала результатом життєво важливого компромісу еліт і суспільства, то повернення колишньої Конституції 2010 року можна розглядати як політдеформу з боку президентської команди. У результаті ризики й загрози для державності тільки наростатимуть, а правова і державна несталість, тобто несталість державності стане постійною з усіма її ефектами, афектами й дефектами, які дестабілізують економіку, соціальне життя і місце у світі.