Що треба змінити у взаємодії омбудсмана і парламенту?

Кінець весни запам’ятався драмою між Людмилою Денісовою(наразі вже колишнім Уповноваженим з прав людини) та народними депутатами. Представники монобільшості звинувачували Денісову в невиконанні обов’язків, перебуванні тривалий час за кордоном та поширенні неправдивої інформації про сексуальні злочини окупантів. Було очевидно, що готувався ґрунт для звільнення. В останній день травня народні депутати звільнили Денісову і призначили новим омбудсманом депутата з групи «За майбутнє» Дмитра Лубінця.

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

Денисову та її дочку запідозрили в маніпуляціях даними про сексуальні злочини росіян - ЗМІ

На ці рішення відреагували Моніторингова місія ООН з прав людини, посли країн «Великої сімки» та правозахисники. Вони вимагали дотримуватися процедур звільнення, провести незалежний конкурс і консультації із зацікавленими сторонами.

Зміна прізвища омбудсмана жодним чином не вирішує тих проблем, які є у відносинах Верховної Ради та Уповноваженого з прав людини. Бо коли таку посаду займає людина, для якої партійна відданість чи політичні домовленості важливіші за прямі обов’язки, то виникають питання до здатності ефективно захищати права людини.

Хто такий Уповноважений, і що його пов’язує з Верховною Радою

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини — це парламентська структура, яка контролює дотримання на території України прав та свобод кожного. Якщо ваші права порушили держава, місцеві чиновники, роботодавець чи будь-хто ще, ви можете звернутись до Уповноваженого. Він має інструменти для належного реагування.

Призначають і звільняють Уповноваженого народні депутати відкритим голосуванням. Пропозиції щодо кандидатів вносять голова Верховної Ради або не менше 113 депутатів. Профільний парламентський комітет готує висновки стосовно відповідності кандидатів вимогам законодавства та причин, які можуть перешкодити зайняти цю посаду. Остаточне рішення приймають у пленарній залі, — для призначення достатньо 226 голосів.

Для захисту порушених прав Уповноважений може зустрічатися з посадовими особами і вимагати виправити ситуацію. омбудсман може також звертатися до судів, щоб захистити громадян.

На практиці найбільше впливу Уповноважений має на дотримання прав ізольованих від суспільства людей: підозрюваних, злочинців, нелегальних мігрантів, осіб із психічними розладами тощо. Саме омбудсман стежить за тим, аби представники держави не зловживали, не катували та не вбивали таких людей. Якщо ж схожі випадки трапляються, Уповноважений має на них публічно відреагувати, дослідити і вжити заходів, щоб вони ніколи не повторювались.

Для ефективної роботи омбудсман має бути незалежним, тому закон забороняє будь-яке втручання в його діяльність. Уповноважений недоторканний на час своїх повноважень, і без згоди нардепів його не можуть затримувати, обшукувати чи оглядати.

У теорії, Уповноважений — дійовий інструмент захисту прав людини. Але на практиці його навмисне стримують. Часто права людей порушує саме держава, тому не кожна влада готова зробити омбудсмана ефективним та незалежним. Це створює додаткові небезпеки для громадян.

Як раніше призначали омбудсманів, і як вони себе проявили

Проблеми з призначенням Уповноважених були завжди. Замість того, щоб обирати на цю посаду професійних і незалежних правозахисників, нардепи зазвичай віддавали перевагу політично залежним і не завжди компетентним кандидатам.

Почалася ця історія ще з першої Уповноваженої, Ніни Карпачової. Її призначили у 1998 році й перепризначали двічі. Як омбудсман вона пропрацювала 14 років. Перед цим була народною депутаткою, — у 1994 році її обрали як мажоритарницю з Криму.

Запам’яталася Карпачова, крім неймовірно тривалого для України терміну перебування на посаді, порушенням Конституції: 10 місяців суміщала посади нардепа і Уповноваженої. Після перемоги Помаранчевої революції Карпачова захищала чиновників із команди Януковича-Кучми, яких підозрювали у фальсифікаціях президентських виборів. Водночас наприкінці своєї третьої каденції Ніна Карпачова стала на захист опозиції та засвідчила факти катувань Юлії Тимошенко в колонії. Після цього вона мусила тікати від влади Януковича за кордон.

До її наступниці, Валерії Лутковської, теж є питання. З 2006-го по 2011 рік вона працювала в Мін’юсті, зокрема заступницею Олександра Лавриновича — міністра юстиції в уряді Азарова. А за десять днів до призначення, у квітні 2012 року, Лутковська представляла уряд України в ЄСПЛ, де виправдовувала судовий процес над Юрієм Луценком. Опозиція публічно не підтримала її кандидатуру.

Вже після призначення вона відмовлялася визнавати Юлію Тимошенко політичним в’язнем та не відреагувала на резолюцію ПАРЄ щодо політичного переслідування Юлії Тимошенко і Юрія Луценка, й тому зазнала критики від правозахисної спільноти.

Після падіння режиму Януковича Валерія Лутковська робила й позитивні кроки. Вона займалась обміном полонених, відвідувала українських політичних в’язнів на окупованих територіях, а також виступала проти каральної психіатрії. До того ж вона намагалася налагодити співпрацю з правозахисним середовищем.

Призначення наступної Уповноваженої, Людмили Денісової, супроводжувалося скандалами. Окрім того, що вона була депутатом провладної фракції, заради неї змінили регламент Верховної Ради, звідки прибрали вимогу про таємне голосування. Таке рішення обурило правозахисників. Призначення Денісової підтримали всі фракції, крім «Самопомочі». Понад те, попри конфлікт інтересів, Денісова проголосувала сама за себе, чим вчинила принаймні чотири адміністративних правопорушення. Деякі депутати погрожували звернутися до Конституційного суду, адже у змінах вбачали посягання на незалежність інституції.

Та найбільша проблема полягала в іншому: нова Уповноважена представляла одну політичну силу з міністром юстиції Павлом Петренком та міністром внутрішніх справ Арсеном Аваковим. Денісова й сама зізналася у дружніх стосунках з міністром внутрішніх справ, який, до того ж, нагородив її зброєю. Це створювало конфлікт інтересів, адже омбудсман насамперед має контролювати роботу саме цих міністерств і підпорядкованих їм поліції, Нацгвардії та пенітенціарної служби.

На час перебування Авакова в уряді Людмила Денісова не критикувала роботу ні МВС, ні поліції, ні влади загалом. Досить було звільнити Авакова з посади керівника міністерства, і омбудсман почала систематично знаходити владні рішення, котрі порушували права людини. Зокрема дистанційне навчання під час пандемії коронавірусу і законопроєкт про олігархів.

Призначення нинішнього Уповноваженого, Дмитра Лубінця, теж не пройшло безхмарно. Заради його призначення нардепи в незаконний спосіб звільнили Людмилу Денісову. Самого Дмитра Лубінця раніше зловили на кнопкодавстві, а також підозрювали у вчиненні корупційних правопорушень.

Що не так із призначеннями Уповноваженого з прав людини

Проблеми з Уповноваженим починаються ще до його призначення. Політична доцільність і контрольованість омбудсмана для народних депутатів важливіші, ніж його незалежність і ефективність. Про це свідчать точкові, але дуже важливі моменти.

По-перше, скасування таємного голосування у 2017 році. Ця норма діяла ще з першої редакції закону про Уповноваженого 1997 року. Навіть зараз у профільному законі прописано вимогу таємного голосування. І, хоча це й створює правові колізії та невизначеність, парламент насамперед користується власним регламентом. Вимоги інших законів нардепи можуть ігнорувати, хоча суперечності між законами не є нормальною демократичною практикою.

Таємне голосування послаблює політичний тиск на депутатів. Керівництво партії, фракція чи виборець не дізнаються, за кого конкретно голосував парламентарій. Отже, свій голос він може віддати за справді найкращого, на його думку, кандидата, а не за того, якого вважає вигідним керівництво партії.

По-друге, останні зміни щодо воєнного стану дозволили парламентаріям оголошувати недовіру призначеним Радою посадовим особам. Для цього достатньо 226 голосів. Так можна звільнити будь-якого чиновника, якого призначають народні депутати: членів Рахункової палати, Ради Нацбанку, Нацтелерадіо, суддів Конституційного суду тощо. Але ці інституції мають бути незалежними, і такий порядок звільнення цьому аж ніяк не сприяє.

У законодавстві є прямі запобіжники, що забороняють під час дії воєнного стану припиняти повноваження омбудсмана. Вони прописані в законі про воєнний стан і профільному законі про Уповноваженого. Але депутати скористалися цією шпариною, коли звільняли Людмилу Денісову.

По-третє, ігнорування позиції правозахисників і відсутність конкурсу на посаду. Призначення Уповноваженого залишатиметься політичним процесом зі своїми «політичними квотами», доки до процедури відбору не почнуть залучати експертів у сфері прав людини.

Як виправити ситуацію

По-перше, варто повернути таємну процедуру голосування. Уповноважений з прав людини — це не чергова політична посада, яку можна використати як розмінну монету для домовленостей. Це надважлива державна інституція, яка має насамперед захищати людей, їхні права та свободи.

Якісна й незалежна робота омбудсмана може запобігти зловживанням, катуванням та порушенням прав людини під час затримання, тримання в СІЗО, відбування покарання у в’язниці. Ігнорування цих проблем через залежність від влади, як це було, наприклад, у часи Януковича, стало однією з причин масових порушень прав людини, що призвело до заворушень у Врадіївці та вбивства Оксани Макар.

По-друге, необхідно позбавити Верховну Раду повноваження під час воєнного стану оголошувати недовіру чиновникам, яких призначав парламент. Це було б виправдано, якби звільняли зрадників і колабораціоністів. Але навіть у такому разі для покарання є прокуратура, суд і відповідні підстави для відставки. Натомість депутати використовують зміни до закону, щоб звільняти незручних і нелояльних службовців.

По-третє, варто змінити й чітко визначити вимоги до кандидатів на посаду омбудсмана, щоб ним могли стати експерти у сфері захисту прав людини. Зокрема, кандидати мають володіти тривалим досвідом у цій сфері, бути фаховими, доброчесними та компетентними. Випадкові й непрофесійні особи не повинні претендувати на таку важливу для демократії посаду.

По-четверте, слід запровадити конкурсні процедури й залучати до відбору кандидатів правозахисників. Це дозволить зробити процес публічним і обирати найбільш гідного, професійного та компетентного кандидата.

Ще у 2017 році правозахисні організації вимагали провести конкурс на посаду Уповноваженого. Це мало б деполітизувати інституцію й запобігти політичним домовленостям про призначення «потрібного» кандидата. Але що тоді, що тепер їхні вимоги проігнорували.

Що далі?

Уповноважений Верховної Ради з прав людини — надважлива для України посада. Його роль ще важливіша в умовах війни, коли рашистські окупанти ледь не щодня вчиняють воєнні злочини та злочини проти людяності. омбудсман і його секретаріат шукають, досліджують, описують та відстежують такі злочини, що надалі може стати підставою для звинувачень Росії в міжнародних судах.

Практика свідчить, що у взаємодії між Верховною Радою та Уповноваженим є значні проблеми. Інституція, яка має бути незалежною задля ефективного захисту прав людини, на практиці стає розмінною монетою в політичних ігрищах. Динаміка останніх років показує, що таких проблем стає дедалі більше.

Саме зараз найкращий час, аби змінити цю практику. Точкові, але дійові зміни до законодавства можуть сприяти розвиткові інституції Уповноваженого з прав людини, підвищити її легітимність, довіру до неї, а отже й до держави загалом.

Більше статей Олега Савичука читайте за посиланням.