ЩО ПООБІЦЯЛА НАТО УКРАЇНСЬКА ВЛАДА?

У середу, 22 січня, на Інтернет-сайтах МЗС і Центру інформації та документації НАТО в Києві оприлюднено План дій Україна-НАТО, узгоджений сторонами на Празькому саміті НАТО в листопаді минулого року. З текстом документа можна також ознайомитися на сайті Інтернет-видання «Українська правда».

План дій розроблено в розвиток Хартії Україна-НАТО з урахуванням прийнятого в травні минулого року важливого для України рішення — курс на повноправне членство в Альянсі.

Одночасно з Планом дій розроблявся й Цільовий план на 2003 рік. За ідеєю, він повинен містити перелік уже не декларацій, а конкретних дій, що переконали б партнерів за НАТО в серйозності намірів України.

План дій і Цільовий план було узгоджено на Празькому саміті в єдиному пакеті. Перший документ вже опубліковано, другий — відомий натовцям, але залишився під завісою таємності для українських громадян. Хоча, і це важливо підкреслити, обидва документи ніколи не мали грифа «таємно». Поставлений на них натовський штамп «NATO-Ukraine restricted» еквівалентний нашому «для службового користування». Так, для оприлюднення Цільового плану потрібно дістати згоду партнерів за НАТО, але можна бути впевненими, що таку згоду Україна одержала б негайно, документ либонь наш. Тим паче, що в ньому немає жодного слова (цифри в ньому відсутні зовсім), яке мало б хоч далекий стосунок до державної таємниці. Цільовий план було б доцільно оприлюднити: громадяни повинні знати, як швидко ми просуваємося до вступу в НАТО і чи рухаємося ми взагалі? Підстави для таких запитань є.

План дій Україна—НАТО, а також наявний у редакції «ДТ» Цільовий план на 2003 рік, ми попросили прокоментувати президента Центру Разумкова Анатолія Гриценка. Ось його думка:

Слушність, обережність і декларативність — це, на наш погляд, три головні риси опублікованого Плану дій Україна—НАТО. У ньому справді містяться дуже правильні й точно сформульовані цілі, досягнення яких наблизило б Україну до європейських цінностей і стандартів. Примітно, що в тексті документа йдеться не тільки й не стільки про військову сферу співробітництва з Альянсом, у ньому зафіксовано такі «невоєнні» цілі, як забезпечення свободи слова, розвиток громадянського суспільства, захист прав і свобод громадян, розв’язання важливих економічних і соціальних проблем. Принципово, що наша держава добровільно взяла на себе високі зобов’язання, заклавши при цьому механізми перевірки їх виконання за участю країн—членів НАТО.

У документі лише раз, наче сором’язливо й дуже обережно, згадується «перспективна мета — членство в НАТО», зате ми нарахували дев’ять завуальованих термінів «євроатлантична інтеграція» й «інтеграція в євроатлантичні структури безпеки». Така обережність незрозуміла з двох причин. По-перше, мету вступу України в НАТО вже зафіксовано в затвердженій на засіданні РНБО в травні минулого року Стратегії відносин України з НАТО та й Президент Л.Кучма публічно заявляв: «Так, ми йдемо в НАТО». По-друге, давайте не будемо більше лукавити, вважаючи, що крім дипломатів ніхто не тямить у європейській політиці. Євроатлантичних структур безпеки справді небагато, точніше їх дві — ОБСЄ і НАТО, причому в першу ми інтегровані давно. Отже, під обережним терміном «євроатлантичні структури безпеки» у Плані дій слід розуміти НАТО й тільки НАТО.

По-третє, нагадаємо, що ми живемо не в СРСР, а в Україні, надворі сьогодні не 1990-й, а 2003-й рік. Навіть без пропагандистської кампанії уряду й на тлі критики політики НАТО в період підготовки до Празького саміту, за результатами соціологічних опитувань Центру Разумкова, 27—32% населення проголосували б на референдумі за вступ України в Альянс уже сьогодні. Парламенту не слід побоюватися й виконавчої влади, ховаючись за обтічні формулювання: вступ у НАТО його нинішній склад, цілком імовірно, підтримав би конституційною більшістю.

І все-таки, написаний правильними словами План дій можна читати по-різному і вже точно — виконувати по-різному. За великим рахунком, ми не знайшли в ньому нічого нового: подібний перелік декларацій міститься в Конституції, чинних законах, президентських посланнях і указах, урядових постановах і програмах. І все це досі належним чином не виконувалося. Чи відбудеться після ухвалення Плану дій прорив у суспільному розвитку й у зовнішній політиці країни? Можливо, шанс є, але твердого оптимізму не відчувається.

На відміну від Плану дій, Цільовий план на 2003 рік — це обширніший документ, він містить 259 заходів, спрямованих, на думку його розробників, на досягнення вказаних у Плані дій цілей. Проте у цьому переліку можна знайти лише 51 захід, сформульований цілком точно (недекларативно) по суті і його виконання прив’язано до конкретного місяця поточного року, отже передбачаються конкретні практичні дії і можлива предметна перевірка виконання. Примітно, що практично всі ці конкретні дії належать до сфери компетенції Міністерства оборони, що робить честь представникам військового відомства і не робить честі представникам інших міністерств, котрі брали участь у розробці проекту плану під егідою МЗС.

Термінів виконання 88 заходів (34%!) не вказано взагалі, відповідні графи порожні. Виконання інших 65 заходів (25%) розмито в часі — «протягом року»; так раніше хитрі секретарі писали в планах партбюро, щоб не ускладнювати собі життя при перевірці старшими товаришами за партією. Ще 36 заходів (14%) планується виконати в четвертому кварталі, або «під кінець року». Таким чином, лише 27% Цільового плану підлягає перевірці на предмет виконання за термінами. А враховуючи, що багато з прив’язаних до часу подій — це записані в загальному вигляді фрази (типу «організація обміну інформацією», «оптимізація бази даних», «підготовка пропозицій», «інтеграція завдань»), або двосторонні зустрічі, семінари, конференції та симпозіуми, то рік виходить не вельми напруженим. Добродії Симоненко й Черномирдін можуть не тривожитися, рухаючись із такою швидкістю, у НАТО ми опинимося нескоро.

Звернемо увагу ще на одну важливу обставину. Індивідуальна програма партнерства Україна—НАТО на 2003 р., хоч як це дивно, готувалася українською стороною без урахування нових обставин, пов’язаних із затвердженням важливих документів — Плану дій і Цільового плану. Традиційно, як це відбувається протягом 8 років, із надісланого з Брюсселя списку різноманітних заходів у Києві вибрали найпривабливіші, нерідко за країною проведення, і програма в основному готова. Тож ІПП-2003 потрібно в темпі коригувати, тим паче що можливість такого коригування в ході виконання передбачено.

Та повернімося до Цільового плану. Його розробники виявили певне нерозуміння глибини внутрішньополітичних проблем суспільства, суті конституційної, адміністративної, пенсійної і аграрної реформ, як щодо змісту, так і щодо механізмів і термінів їх проведення. На їхню думку, приміром, мета «забезпечення балансу між трьома гілками влади — законодавчою, виконавчою та судовою — шляхом конституційної і адміністративної реформ і забезпечення їхньої ефективної взаємодії» дивовижно проста й охоплює лише три заходи: (1) «створення Конституційної комісії...» (другий квартал); (2) «початок роботи з підготовки відповідних змін Конституції, спрямованих на зміцнення місцевих органів влади та правосуддя, зокрема, прямі вибори губернаторів» (перший квартал); (3) «підготовка проекту Муніципального кодексу України». Експертам ясно, що коли Конституційна комісія почне працювати влітку, то президентські ініціативи буде поховано разом із політичною реформою. Про це публічно заявляв і спікер парламенту В.Литвин. А тепер по суті: чому реформу звужено до рівня місцевої влади, ми що, більше не плануємо перерозподілити повноваження в трикутнику «парламент—Президент—уряд», посиливши відповідальність парламенту й надавши більшу самостійність уряду, як багато хто обіцяв, зокрема, спікер, прем’єр і Президент? А як бути з іншим пунктом плану, про виборність губернаторів? Розробники хіба не знають, що Президент проти такого кроку, чи навпаки — вони знають більше, ніж випливає з публічної заяви Л.Кучми?

Адміністративну реформу в плані зведено переважно до зміни адміністративно-територіального устрою країни, що залишає за кадром 95% повного переліку її завдань. Зате пенсійну й аграрну реформи планується завершити протягом одного року. Можна позаздрити такому невгасимому оптимізму, але якось, пам’ятається, говорили, що після ухвалення Земельного кодексу буде потрібно понад 30 нових законів і близько 4—5 років, та й парламент протягом року не працював... Щось не складається.

Окремі цілі співробітництва загалом не передбачають ніяких дій нинішнього року. Їх в плані вказано, але жодного заходу для досягнення цілей немає. Серед семи таких «пустографок» опинились і дві цілі, на наш погляд, виняткової важливості: «Створення необхідних передумов для формування середнього класу» і «Гарантування економічних прав і свобод громадян у всіх формах...». Цілі не нові, вони не раз формулювалися в президентських указах і посланнях, і дуже сумно, що протягом року влада не планує практичних дій у цих важливих напрямах.

Виконання окремих важливих заходів неприпустимо затягнуте в часі. На наш погляд, — безпідставно, хоча, не виключено, не без наміру розробників. Приміром, «продовження роботи над проектом закону, що передбачає зняття обмежень на створення інформаційних агентств іноземними громадянами та юридичними особами», відповідно до плану, «повинно завершитися 2005 р.» Якщо врахувати, що «продовження роботи» не є ухваленим законом, то розв’язання цієї проблеми Україні не загрожуватиме ще довго.

Чомусь на другу половину року відкладено «залучення донорів до консультаційного процесу з метою перегляду законів і правил, необхідних для скерування донорської допомоги неурядовим організаціям, що працюють над зміцненням громадянського суспільства в Україні». Звертаємо увагу, йдеться лише про консультації: пропонуючи зустрітися через півроку й поговорити, влада не обіцяє враховувати побажання й не гарантує, що відповідні закони та правила буде переглянуто в потрібному для громадянського суспільства напрямі й у доступні для огляду терміни. А тим часом МЗС може продовжувати ініціювати розпорядження Кабміну, що заборонятимуть реєструвати в Україні проекти USAID, можна продовжувати затягувати реєстрацію інших західних фондів і проектів — адже багатьох при владі вже «дістало» громадянське суспільство з його неурядовим сектором і незалежними ЗМІ.

На наш погляд, без належних підстав відкладено на четвертий квартал ухвалення «Закону про державний контроль над міжнародними передачами військової техніки й товарів подвійного призначення», так само як і внесення відповідних змін в Адміністративний і Кримінальний кодекси, на тлі «кольчужного» скандалу в інтересах відновлення міжнародного іміджу України — ухвалити відповідні закони в першочерговому порядку.

Цільовий план містить безліч значеннєвих неузгодженостей, що відбивають повне нерозуміння розробниками як суті й глибини проблем, що стоять перед Україною, так і шляхів їх розв’язання. Аби такий жорсткий висновок не викликав у читачів сумнівів, наведемо кілька прикладів.

Мети «забезпечення свободи зборів» планується домогтися виконанням лише двох заходів — «організація колоквіуму з представниками неурядових організацій і громадянського суспільства...» (без указання терміну) і «проведення консультацій із відповідними міжнародними організаціями...» (терміни знов-таки не визначено). Та й край. Колоквіум і консультації безумовно важливі. Але в такий спосіб ми не ліквідуємо практику заборони місцевою владою проведення мітингів протесту, відмови в наданні приміщень для зустрічей із громадянами в період виборів, або практику ініціювання владою скарг місцевих жителів із метою притягнення до відповідальності організаторів акцій протесту.

Інший приклад: розробники плану вважають, що «проведення реформ оборонної економіки» зведеться нинішнього року до трьох подій — «організація семінару...», «проведення консультацій...» і «проведення засідання Спільної робочої групи Україна—НАТО» (термінів проведення перших двох заходів не вказано). З реформою ВПК, як і з громадянським суспільством, як бачимо, влада не поспішає.

Мету «проведення економічних і структурних реформ...» у плані зведено до єдиного заходу — «проведення аудиту державних активів і створення реєстру державних активів» (без указання терміну). Прямо скажемо, негусто.

Мету «обмеження різниці в реальних доходах між верствами населення з високими й низькими доходами і докладання зусиль для ліквідації бідності» розробники підкріпили лише одним заходом — «упровадження мінімальної погодинної заробітної плати...» (грудень). Є підстави думати, що таким єдиним кроком, безсумнівно, важливим, ми не ліквідуємо бідність і тим паче — нинішнє, непристойне для європейської країни, розшарування суспільства на невеличку групу дуже багатих і десятки мільйонів бідних. Можливо, ще щось можна зробити?

Мети «Затвердження України як ключового донора регіональної стабільності й безпеки, включаючи збільшення вкладу України в міжнародне співробітництво з урегулювання конфліктів і підтримки миру» запропоновано домогтися шляхом «передачі досвіду» України в частині миротворчості країнам ГУУАМ, Кавказу й Середньої Азії, «підтримки політичного діалогу між Україною і НАТО...», «проведення консультацій між Україною і НАТО...» («протягом року» або без указання терміну). Даруйте, але донором, а тим паче ключовим, та ще з претензією на вплив у регіоні так не стають. Будьмо скромнішими, особливо в оцінках своїх ресурсних можливостей. Якщо Україна неспроможна самостійно утримувати свій миротворчий підрозділ на рівні роти в Косові й «циганить» для цього гроші то в США, то в інших країн НАТО, на наш погляд, із деклараціями про «ключове донорство» краще зачекати.

Життєво важливої для країни мети «посилення енергетичної безпеки», на думку розробників плану, можна досягнути «забезпеченням належного фізичного захисту транзитних газопроводів» (без указання терміну). Крапка. Ані слова про безпеку енергоблоків АЕС і гребель на Дніпрі, про реформу вугільної галузі, диверсифікацію джерел енергоносіїв, про нафтопровід «Одеса—Броди», про кроки, спрямовані на зниження енергоємності ВВП до європейських стандартів, поновлювані джерела енергії тощо. Приклади такого типу можна множити. Але три висновки очевидні.

По-перше, так ставитися до розробки серйозних документів повинно бути соромно. Певне, відчуття сорому є і саме воно, а не страх за можливу публічну критику в разі невиконання окремих заходів — головна причина того, що Цільовий план досі не опубліковано. Засмучує інше: чиновникам соромно винести плоди своєї праці на суд загалу, але чомусь зовсім не соромно представляти такий сирий документ на саміті НАТО. Невже міжнародний імідж країни вже не турбує нікого при владі, чи й далі усе списуватимемо на опозицію?

По-друге, документи такої стратегічної важливості, для держави й суспільства загалом, не повинні готуватися вузьким колом держчиновників виконавчої влади, до того ж, як показав результат, не найбільш відповідальних і не найкраще підготовлених. Залучення до розробки Цільового плану народних депутатів, учених, незалежних експертів дозволило б зробити цей документ справді повноцінним, причому зробити це можна в стислий термін. Хочеться думати, що створений у січні Національний центр із питань євроатлантичної інтеграції на чолі з В.Горбуліним проведе докладну ревізію плану та внесе в нього необхідні корективи. А спільна робота на цьому етапі з парламентом, на який, судячи з плану, звалено левину частку навантаження за його виконання, дозволила б визначити реальні терміни ухвалення необхідних законів.

І третє: такі важливі документи не повинні зберігатися в міністерських сейфах, їхній зміст повинен бути відомий не лише натовцям, а передусім — українському суспільству. Оприлюднення Цільового плану, його широка пропаганда в ЗМІ сприяли б консолідації суспільства, гарантували б підтримку зусиль влади на стратегічно важливому напрямі.

НАТО — це передусім європейські демократичні цінності й тверді гарантії їх захисту. Після знайомства зі згаданими планами України можна стверджувати, що захист (винятково військовими засобами, від зовнішніх загроз) згодом ми гарантуємо, а ось із затвердженням власне цінностей і захистом їх від внутрішніх загроз (переважно з боку держави) правовими й іншими механізмами — справи набагато гірші. Це формальне прочитання документів.

Тим часом, здається, за багато років до нас уже прийшло розуміння того, якими цінностями живуть країни НАТО, чого вони хочуть від України та яку користь Україні приніс би вступ до Альянсу. У принципі, нам відомо і що потрібно робити, і чого робити не слід, щоб Україну розглядали як серйозного претендента на членство.

Затверджені плани на певний час можуть стати черговою іграшкою для наших дипломатів, за допомогою якої можна розважати зарубіжних партнерів, котрі справді розуміють, що відбувається в країні, і справді переживають за наше майбутнє. Ми можемо робити вигляд, що виконуємо свої плани, а партнери за НАТО будуть із посмішкою вислуховувати наші пустопорожні доповіді, багато хто — не вельми засмучуючись.

Проте ці самі плани, після їх доопрацювання, можуть стати справжнім локомотивом просування країни вперед — якщо не до структур, то до цінностей НАТО (і це набагато важливіше). Україна має можливість щороку принаймні шість разів активно нагадувати про себе в Брюсселі — дві зустрічі міністрів оборони, дві — міністрів закордонних справ і дві — послів при НАТО. Прогрес у просуванні вперед, якщо він буде, що напористо висвітлюється Україною, допоможе відновити втрачену довіру й тоді у співробітництва з Альянсом відкриється друге дихання.