Реформа, через яку не переступити

Проектуючи знаменитий дарвінівський ланцюжок «миші—бджоли—конюшина» на закономірності побудови держави, можна, мабуть, без особливого ризику помилитися, стверджуючи, що головною ланкою тут є громади й регіони. Наскільки міцним є цей фундамент держави і як залежить від цього стан його «стін» і «даху»? Про це наша розмова з міністром регіонального розвитку та будівництва України Василем КУЙБІДОЮ.

— Василю Степановичу, останнім часом з’являються статті про неефективність української регіональної політики, зростання диспропорцій між регіонами. Це фактично є звинуваченням міністерства у його неспроможності змінити ситуацію. Чи не так?

— Давайте подивимося на реальну ситуацію у сфері регіонального розвитку та регіональної політики, зважаючи на реальний стан справ.

По-перше, в Україні протягом практично 17 років незалежності не було центрального органу виконавчої влади, пріоритетом діяльності якого були б регіональна політика та регіональний розвиток. У структурі Мініс­терства економіки був та й досі є департамент регіонального розвитку, але його функції досить обмежені. Саме ж Міністерство економіки є дуже великою структурою, яка опікується безліччю різних проблем — від макроекономіки до транскордонного співробітництва.

По-друге, протягом багатьох років ніхто серйозно не оцінював зростання диспропорцій між регіонами як загрозу безпеці дер­жави. Вважалося, що головне — аби загальна тенденція макро­економічних показників була позитивною. Навіть після запровадження поняття депресивності регіону, не було запропоновано адекватних інструментів, які б дали змогу поступово її позбавитися. Нарощування дотування таких регіонів породило нову проблему — небажання працювати над їх економічним розвитком. Навіщо розвивати промисловість у себе, якщо тобі дадуть дотацію? Причому така дотація надходитиме день у день, незалежно від діяльності місцевої влади.

По-третє, брак інституційної пам’яті в центральних органах виконавчої влади та в облдержадміністраціях, зміна урядів та голів ОДА майже щороку не дає нікому з них змоги реалізовувати стратегічні програми та проекти. Адже в цій ситуації кожен прагне продемонструвати свою управлінську здатність на короткій дистанції, а це передусім популістські кроки, які дають видимий позитивний ефект лише в короткотерміновій перспективі.

Ось декілька цифр. Якщо 2001 року різниця в обсягах валового регіонального продукту на душу населення між найбагатшим і найбіднішим регіоном становила п’ять разів, то уже в 2005-му — шість. У ці ж роки різниця за цим показником між середнім по країні рівнем і найбіднішим регіоном зросла від 1,8 до більш як двох разів. А за таким показником, як рівень іноземних інвестицій, різниця за період 2004—2006 років зросла із 30 разів до понад 50!!

На цьому тлі, саме через потребу змінити ситуацію, в 2007 році було створене Міністерство регіонального розвитку і будівництва України, яке тільки тепер укомплектоване і почало системно працювати над розв’язанням проблем, що накопичились у дер­жаві в сфері регіональної політики, регіонального розвитку та місцевого самоврядування.

Ми запропонували новий погляд на державну регіональну політику, викладений у Концепції державної регіональної політики, підготовленій міністерством у дуже стислі терміни.

— Це, звичайно, цікаво, але давайте про Концепцію поговоримо далі. Сьогодні багато політиків та політологів стверджують: змінити ситуацію у регіональній політиці неможливо, не змінивши Конституцію. Як ви збираєтеся працювати, усвідомлюючи, що такі зміни навряд чи є близькою перспективою?

— На мою думку, узалежнення реалізації нагальних, конче потрібних суспільству реформ у сфері регіональної політики, адміністративно-територіального устрою виключно від змін Конституції є некоректним.

Діючи в рамках нинішнього Основного Закону, можна розв’язати багато проблем.

Наприклад, стосовно питання регіонального розвитку. Багато років держава виділяє регіонам субвенції на соціально-економічний розвиток, на газифікацію, на розвиток культури, збереження природного середовища тощо. Різні субвенції ідуть через різні міністерства, через різні порядки їх використання. Отож кошти розпорошуються по територіях і жодного відчутного ефекту не дають. Але ж можна координувати роботу міністерств, через які ідуть кошти в регіони, і намагатися концентрувати ресурси там, де від цього буде максимальний та довготривалий ефект.

Наше міністерство вже в нинішньому році з одного боку надало областям більше свободи у використанні субвенцій, а з другого — визначило правила, які запобігають розмиванню таких субвенцій по території області чи по роках. Це дасть змогу відчутно скоротити кількість недобудованих об’єктів і не породжувати «довгобуди» надалі. Вперше кошти субвенцій пішли і на планування територій, роз­робку генпланів. Ми розуміємо, що стратегічні інвестиції ідуть лише туди, де інвестор бачить перспективу розвитку і може оцінити ризики ще до початку інвестування.

Навіть коли ми говоримо про вдосконалення адміністративно-територіального устрою України, без якого неможлива побудова ефективної та відповідальної місцевої влади, то з більшістю справ і тут можна впоратися без зміни Конституції.

Візьмімо, наприклад, сільради. Сьогодні в Конституції та українських законах немає поняття такої адміністративно-територіальної одиниці, як сільрада. Але ж насправді вони існують. Фактично майже на 30 тисяч поселень (сіл, селищ, міст) ми маємо близько 12 тисяч рад. Тобто таких рад, чи як ми тепер кажемо територіальних громад, теоретично може бути як 30 тисяч, так і 12, так і дві тисячі — все залежить від доцільності та волі законодавця.

Райони, які сьогодні склалися, утворені ще указами Президії Верховної Ради УРСР переважно у 1959-му та 1963—1964 роках. Тобто зміна кількості районів, встановлення вимог щодо їх території або чисельності населення, визначення адміністративних центрів районів також не стримуються нормами Консти­туції України.

Єдине, що потребує внесення змін до Конституції, це зміни кількості чи назв областей, а також введення виконавчих органів рад на районному та обласному рівнях. Але для українських реформ це не така вже нагальна потреба. Адже після формування дієздатних громад на районному та обласному рівнях залишаться доволі обмежені повноваження, тому й тут конституційні зміни не мають визначальної ролі.

— Але виникає запитання: а де подінуться міста, селища та села, якщо у нас будуть лише громади, райони та області? Таке питання хвилює багатьох.

— Насправді такі хвилювання безпідставні. Адже ми говоримо про різні речі. Громади, райони та області — це адміністративно-територіальні одиниці, поняття із адміністративно-територіального устрою. Села, селища, міста — поселення, або населені пункти, а це — з категорії містобудування. Причому адміністративно-територіальні одини­ці можуть утворюватися та ліквідовуватися державою, тобто визначальним тут є воля державних органів, а поселення є результатом об’єктивного розселення людей, і держава ліквідувати поселення не може, хіба що у разі повного виселення людей з поселення.

Навпаки, повернення України до цивілізованого адміністративно-територіального устрою дозволить вирішити багато питань, які сьогодні вирішувати дуже складно. Наприклад, сьогодні міста, селища та села як адмінтеродиниці мають досить невелику територію для розвитку, оскільки їх межі визначаються межами забудови. Це знижує інвестиційну привабливість поселень, бо для бізнесу у поселеннях уже місця немає, а за межами поселення рішення щодо землі приймають інші органи. Крім того, автоматично вирішується питання реєстрації місця проживання для осіб, які побудували собі житло за межами населених пунктів, а отже, і питання їх обліку для проведення розрахунків бюджетного забезпечення громади, визначення потреби у закладах освіти, охорони здоров’я тощо.

Нагадаю, що до встановлення радянською владою нового адміністративно-територіального поділу у 20-х роках минулого сто­ліття (а на Буковині та Галичині — аж до 1940 року) існував традиційний для України і Європи трирівневий адміністративно-територіальний устрій: громада — (волость/община/комуна), район — (повіт/округ), область — (воєводство/губернія).

— Дякую за детальне пояснення. Справді, тут спадає на думку мудрість, що «той, хто хоче щось зробити, шукає для цього засоби, а той, хто не здатен робити — шукає причини». Але, повертаючись до регіональних диспропорцій, що ви могли б сказати про ще одну проблему — несправедливість розподілу податків між регіонами та громадами? У нас ще й досі часто говорять про потребу «формування бюджету знизу догори», а не так, як сьогодні «згори донизу»?

— Варто подивитися, хто висуває таке гасло. Той, хто представляє великі чи середні міста, і говорить, що у його розумінні «низ» — це саме міста, чи ж промислово розвинені області, для яких «низ» — це саме область.

А ситуація сьогодні така, що коли взяти сільські територіальні громади і вважати їх «низом», то понад 90% з них є дотаційними, а близько 70% — глибоко дотаційними. Навіть залишення цим громадам усіх 100% податків, що збираються у таких громадах, не вирішить питання оплати праці працівникам сільради.

Те ж саме стосується рівня областей. Наприклад, коли взяти податок на прибуток підприємств у перерахунку на одну особу по областях, ми отримаємо приблизно таку картину: у найбагатшому регіоні ця сума становить близько 4300 гривень на рік, у найбіднішому — 129. За такої диспропорції неможливе застосування жодних принципів «справед­ливого розщеплення» цього податку між регіоном та державою.

Завданням держави є створення умов, за яких у різних областях, районах, містах і селах громадяни України мали б близький за якістю та гарантований державою перелік публічних послуг, адже саме це є показником діяльності держави в інтересах кожного, а не окремих регіонів.

Водночас потрібен новий механізм бюджетного вирівнювання. Держава не повинна безкінечно займатися перерозподілом податкових ресурсів між одними й тими ж багатими та бідними регіонами. Ми маємо пришвидшеними темпами розвивати виробництво у бідних регіонах, аби зменшити рівень диспропорцій і поступово відійти від практики вилучення практично всіх податкових надходжень у тих, хто динамічно розвивається й ефективно працює, і передачею їх «бідним» регіонам.

Саме тому міністерство й напрацювало нові ефективні механізми, які б дали змогу стимулювати регіони та громади до залучення інвестицій та розвитку сво­го економічного потенціалу. Ми сподіваємося, що уряд підтримає наші пропозиції, і ми спрямуємо енергію мас у громадах і регіонах на розвиток, а не на вибивання додаткових дотацій.

І, зрештою, не існує у світі жодної держави, де б бюджет формувався «знизу доверху». Всюди діє однакове правило: за кожним рівнем управління (громада, район, область) закріплені свої податки або частина від деяких національних податків. Вирівнювання між бюджетами бідних і багатих громад та регіонів здійснюється державою.

На жаль, у нас надзвичайно великі диспропорції в податковій спроможності регіонів, тому поки що такі демократичні правила діють не повною мірою. Сприяє цьому також недосконалість адміністративно-територіального устрою та нерозмежованість повноважень між органами місцевого самоврядування та виконавчої влади.

Але і тут ми маємо рецепт, як досягти позитивного результату.

— Свого часу була ухвалена ціла низка документів, що стосуються теми регіонального розвитку, зокрема закони «Про державні цільові програми», «Про стимулювання розвитку регіонів», постановою уряду затверджено дер­жавну стратегію регіонального розвитку», але як ви самі це підтвердили, відчутного результату ми не побачили. Що принципово нового пропонує ваше міністерство?

— Причин тут декілька. Перше: на жаль, ці документи не у достатній мірі враховують позитивний досвід розв’язання проблем регіонального розвитку нових членів Євросоюзу, які мають подібні з Україною проблеми, але напрацювали добрий ін­струментарій для їх розв’язання. Друге: держава так і не знайшла сил та можливостей для фінансування програм боротьби з депре­сійністю регіонів. Третє: самі регіони не вірять у ці закони, і тому такий механізм, як угода між урядом та обласною радою з регіонального розвитку, у нас не став дійовим інструментом. За ці роки підписана лише одна угода!

Четверте: у нас так і не сформувалася взаємоув’язана система документів стратегічного характеру: стратегія розвитку України — стратегія розвитку регіону — стратегія розвитку громади на середньостроковий період.

П’яте, напевне, головне: не можна здійснити прорив у регіональній політиці, сприймаючи її виключно через призму економічного розвитку, залишивши поза увагою реформу адміністративно-територіального устрою, місцевого самоврядування, не створивши кадрового забезпечення реформ.

Саме тому сьогодні у міністерстві підготовлено не тільки Концепцію державної регіональної політики, але й концепції реформи адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування. Також завершено роботу над концепцією перепідготовки посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад. На розвиток цих концептуальних документів ми плануємо підготувати цілу низку законопроектів та проектів урядових рішень. Адже лише системність підходу може дати результат.

Що ж стосується новел, які містять ці документи, то це може бути темою окремої розмови, але я хочу сказати, що нам вдалося відійти від моделі, де підтримуються лише відстаючі. Ми пропонуємо новий підхід: преференції дістане той, хто здатний запропонувати реальні програми та проекти регіонального і місцевого розвитку, які дають зростання потенціалу області і зменшують її ротаційність і у цьому разі ресурс регіону зростатиме значно швидшими темпами. Хто не готовий до такої роботи, отримуватиме свій мінімум і уже не зможе скаржитися на свою бідність. Ми маємо позбутися споживацьких настроїв.

— Ми уже досить детально обговорили питання економіки, оподаткування бюджету. Але в Україні є ще й проблема міжрегіональних суперечностей або істотних відмінностей на соціокультурному рівні між регіонами. Що робити тут? Адже перманентні вибори щоразу дедалі більше загострюють ці проблеми.

— Ви правильно ставите запитання. Під час підготовки проекту Концепції державної регіональної політики ми саме і виходили з широкого розуміння поняття «регіональної політики», яке об’єднає не тільки економіку, але й освіту, інформаційну сферу, культуру, традиційні соціокультурні пріоритети українців у різних регіонах.

Одним із головних завдань, які має вирішити наша концепція, є зближення та інтеграція регіональних освітніх, інформаційних, культурних просторів у єдиний загальноукраїнський простір. Адже не є таємницею те, що в деяких українських регіонах уже відбулося формування своїх просторів, слабко пов’язаних з іншими регіонами, тобто загальноукраїнський простір так і не склався, а це дуже небезпечно для стабільності держави.

Ми пропонуємо цілу низку заходів, які б сприяли зближенню регіонів. Зокрема держава надаватиме підтримку насамперед тим проектам, які є важливими для кількох регіонів і на які виділятимуться кошти з різних регіонів; ми будуватимемо транспортні шляхи так, щоби більшість регіонів були зв’язані одне з одним хорошими дорогами; обміни школярами, студентами, дер­жавними службовцями між регіонами стануть повсякденною практикою.

Ми також пропонуємо запровадити в навчальних програмах для учнів старших класів практику поїздок по регіонах нашої країни. Внутрішньоукраїнський туризм повинен підтримуватися державою.

Держава має зробити те, що залишалося поза увагою протягом останнього десятка років, — стимулювати міжрегіональні людські стосунки, адже саме природне порозуміння між людьми є запорукою єдності держави та її сили.

— У нас досить часто змінюються голови ОДА. Здебільшого причинами звільнення формально є то зниження темпів економічного зростання в області, то подорожчання хліба, то невиплата зарплати, то ще якийсь показник. Невже за все це має відповідати голова ОДА? Чи можуть бути якісь реальні індикатори для оцінки діяльності голів ОДА?

— Ви зачепили дуже болюче для голів обласних державних адміністрацій питання. Справді, завжди серед понад 50 показників звітності по області можна знайти якийсь, що є гіршим, ніж у інших областях, і це може стати формальною підставою для звільнення. Ми переконані, така практика має бути змінена. По-перше, не за всі показники несе відповідальність голова ОДА. По-друге, мірилом оцінки його діяльності має стати якість життя в області, чи точніше — його динаміка. Ми вже трішки говорили, що нова державна регіональна політика повинна орієнтуватися на людину, тому найважливішим показником розвитку має стати індекс регіонального людського розвитку. Визначальними показниками діяльності влади в регіоні будуть не якісь цифри виробництв, котрі не залежать від голови ОДА, а загальний інвестиційний клімат у області, динаміка змін чисельності населення, якість освіти, рівень злочинності, дотримання законів органами місцевого самоврядування тощо.

Те ж саме стосуватиметься рейтингу областей. Визначальним не може бути лише валовий регіональний продукт на душу населення. Адже за цим показником, наприклад, Донецька та Луганська області — в першій п’ятірці, зате за показником індексу людського розвитку — наприкінці двадцятки. Натомість Тернопільська область, яка має найнижчий показник валового регіонального продукту, в лідерах поряд із Києвом та Київською областю із введення житла на десять тисяч населення. Оскільки все житло там будується за кошти громадян, можна зрозуміти, що саме у цій бідній області люди пов’язують своє майбутнє життя саме з цим регіоном, а не іншим.