Рада національної безпеки і оборони: спогади про майбутнє

Понад одинадцять років тому, а саме — у 1999-му, автори цього матеріалу оприлюднили статтю з проблем стратегічного управління у сфері національної безпеки і оборони України. Вона завершувалася словами «далі буде». Потому сталися події, котрі не сприяли науковим студіям, а далі закипіли політичні вихори «України без Кучми», помаранчевої революції і п’яти років каденції Віктора Ющенка. За ці роки звернення до проблем стратегії видавалося недоречним як для авторів, так і, за великим рахунком, для країни загалом.

Початок нового часу завжди сприяє роздумам про майбутнє. Особливо коли на це майбутнє ще можна вплинути, бо політична колія ще тільки будується. Хотілося б вірити, що можна скорегувати цей шлях у напрямі реалізації національних інтересів України. Нині саме час виконати давню обіцянку і презентувати читачеві певні думки про роль та місце Ради національної безпеки і оборони (РНБО) у системі державного управління та про можливості досягнення консенсусу політичних сил у сучасній Україні. Ці думки жодним чином не претендують на статус рецептів, а є роздумами, що спираються на різноманітний практичний досвід і доступні авторам теоретичні розвідки.

Слушну нагоду для цього створив і новий президент України Віктор Янукович, який у своєму посланні до українського народу від 3 червня визначив завдання повернути РНБО роль головного центру підготовки та супроводження державних рішень у сфері національної безпеки. Переконані, що така постановка завдання надзвичайно доречна й актуальна, проте ця мета — амбіційна і складна. Її успішна реалізація передбачає насамперед чітке усвідомлення того, чим же є Рада національної безпеки і оборони України як інститут державної влади і яка її модель сьогодні може бути затребувана.

Стислий історичний екскурс. Неважко виокремити два основних джерела генези цього інституту. По-перше, це різноманітні консультативно-дорадчі та координаційні ради при монархові, що існували в усіх європейських монархіях. Навіть нині у Великій Британії та деяких її колишніх домініонах, зокрема у Канаді, діють таємні ради при королеві. Впливовість і роль цих рад істотно залежали від особистості монарха та загальної політичної ситуації. Близьке за смислом місце у державах ленінського типу посідало політбюро ЦК правлячої партії або його аналог.

По-друге, це великий генеральний штаб прусського зразка. Його створення у Пруссії в середині XIX ст. мало інституційно забезпечити тезу К.Клаузевиця «війна є продовження політики іншими засобами». Але вже до середини XX ст. істотно трансформувався баланс складових національної безпеки, підвищивши актуальність невоєнних засобів захисту національних інтересів. Усвідомленню цього сприяли концепції тотальної війни, сформовані у тоталітарних Німеччині та Радянському Союзі, в останньому ще з часів Громадянської війни постійно функціонувала Революційна воєнна рада (РВР).

Створенню аналога у демократичних країнах, насамперед у США, сприяла холодна війна, яка, не набуваючи форм збройного конфлікту, вимагала напруження державних сил. У 1947 році Г.Трумен ініціював радикальну реформу системи національної безпеки, одним із напрямів якої стало утворення Ради національної безпеки (РНБ) як колегіального органу при президентові, з участю провідних політичних діячів, а також керівників міністерства оборони, центральної розвідки тощо. Спочатку цю структуру було утворено з метою залагодження конфлікту між керівництвом армії, флоту та авіації. Але запропоноване вирішення тактичного завдання виявилося напрочуд вдалим.

Основним завданням РНБ США нині є допомога президентові у формуванні державної політики національної безпеки та забезпеченні координації зусиль державних органів у цій сфері. Рада національної безпеки у США пройшла складний шлях, але й тепер залишається одним із найважливіших і найвпливовіших органів адміністрації президента.

Органи, подібні до РНБ США, функціонують у Франції, Росії, Туреччині, інших провідних країнах. Вони діють у більшості держав Центральної та Східної Європи, зокрема у Білорусі, Польщі, Угорщині, Росії та багатьох інших країнах.

У політичній системі держав їхні завдання та функції навряд чи можуть бути уніфіковані. Значення і функції РНБ у різних державах — різні і пов’язані як з особливостями політичних систем, так і з ситуацією у сфері національної безпеки, масштабом та небезпечністю викликів і загроз національним інтересам. Обсяг повноважень і впливовість можуть, за певної політичної ситуації, перетворювати Раду на ключовий державний орган. Це притаманне насамперед державам, які стоять перед складними і загрозливими викликами у багатьох сферах суспільного життя й мають потужні армію та спецслужби, що здійснюють безпосередній вплив на управління країною (Туреччина, Пакистан тощо). Зокрема у Туреччині до липня 2003 року Рада національної безпеки була чи не найважливішим державним органом, і лише демократичні реформи, пов’язані з прагненням вступити до ЄС, привели до конституційних змін, які обмежили впливовість РНБ у мирний час.

За іншої моделі, що властива насамперед малим європейським країнам, перед якими не стоять складні безпекові виклики, РНБ розглядається як надзвичайний орган, що за нормальних умов наче «спить» (Угорщина, інші невеликі європейські держави). Також відомі випадки, коли Рада діє у режимі адміністративно-бюрократичного органу, частини адміністрації глави держави, що ближчий за своїми функціями і завданнями до виконавчого апарату. В таких умовах РНБ нерідко використовують у ролі своєрідного «сховища колишніх високопосадовців». Приклади реалізації зазначеної моделі можна знайти в деяких країнах СНД.

Порівняльний аналіз доводить, що конкретні функції і місце РНБ у системі державної влади загалом визначаються трьома основними чинниками — викликами, які стоять перед суспільством і державою, баченням воєнної та адміністративної організації держави в питанні поєднання зусиль на відповідь цим викликам, а також відповідним рівнем прагматичного діалогу між політичним керівництвом держави та військовими і урядовою бюрократією. Звичайно, не можна не враховувати впливу національних традицій, а також особистісних якостей керівництва цієї інституції.

У цьому контексті майже в усіх країнах світу РНБ виконує такі основні завдання. По-перше, виступає механізмом стратегічного прогнозування і планування, по-друге, відіграє роль «погоджувального майданчика» між урядовими бюрократами, військовими і правоохоронцями, з одного боку, та главою держави і політичними колами загалом — з іншого. По-третє, є органом надзвичайного управління, інституцією, що має забезпечити належний рівень керованості державою в надзвичайних або особливих умовах. Крім того, на основі виконання цих базових функцій РНБ може вирішувати й інші важливі державні завдання. У широкому сенсі, йдеться про забезпечення функціонування «політичної кухні» — підготовку узгоджених відповідальних державних рішень із забезпечення національних інтересів.

Не можна не відзначити й таку функцію РНБ, як координація діяльності, узгодження інтересів та налагодження взаємних контактів керівництва армії, спецслужб, правоохоронних органів, вищих щаблів бюрократії загалом. І, що надзвичайно важливо для демократичного політичного режиму, — це відбувається за посередництва і в умовах контролю цивільних діячів, політичного керівництва держави. Загалом, РНБ — найважливіша ланка у системі демократичного цивільного контролю за діяльністю органів сектору безпеки.

І останнє, але не за важливістю. РНБ у президентських і парламентсько-президентських системах може використовуватися як один із провідних важелів впливу глави держави на функціонування державної влади, а отже і на суспільне життя в країні загалом. Слід нагадати, що Рада національної безпеки і оборони України — єдиний державний орган під головуванням президента України, існування та статус якого закріплені Конституцією. Проте зазначена можливість є двосічною, а її необережне використання може мати істотні негативні наслідки, що неспростовно довів досвід останніх років.

Протягом 19 років незалежності Україна перепробувала всі можливі моделі функціонування РНБ. Із 1992 по 1994 рік, за каденції Леоніда Кравчука, Рада була близька до стану сплячого органу, на діяльність якого можна було особливо не зважати. Вагу її секретаря годі було порівнювати із впливовістю міністра оборони, внутрішніх чи закордонних справ або голови СБУ, — прізвища яких відомі не лише експертам і досі.

З 1994 по 2005 рік, «в епоху Кучми», Рада національної безпеки і оборони України як єдиний конституційний орган під головуванням президента України відігравала чільну роль у формуванні та реалізації державної політики. Рада і її апарат великою мірою забезпечували розв’язання політичним керівництвом України проблем кримського сепаратизму, Чорноморського флоту, формулювання та реалізацію зовнішньої і безпекової політики, у тому числі на російському, європейському й євроатлантичному напрямах, вирішення проблем економічної безпеки (електронні розрахунки, залізничний транспорт енергетика тощо). Саме в це десятиріччя РНБО України стала дієвим інтелектуальним центром державної влади, ефективним штабом сектору безпеки.

Водночас саме тоді розпочалося не завжди виправдане розширення компетенції Ради, набуття нею неконституційних функцій «другого уряду». На цій основі РНБОУ почала використовуватися як провідний президентський майданчик у протистоянні з Кабінетом міністрів, очолюваним тоді Віктором Ющенком. Загальна нестабільність політичної ситуації двотисячних років також не сприяла ефективності державних органів, і РНБОУ зокрема.

У часи президентської каденції Віктора Ющенка змінилося п’ять секретарів і один виконуючий обов’язки. Кожен із них був значною політичною особистістю, проте далеко не кожен розумівся на предметній галузі національної безпеки. Майбутні проблеми унаочнилися вже під час перших півроку головування в Раді В.Ющенка, коли секретарем РНБОУ був Петро Порошенко. Цей яскравий, енергійний і, безумовно, розумний діяч мав надзвичайно високі політичні амбіції і занадто різнобічні інтереси, отже далеко не публічна роль шеф-кухаря політичної кухні апріорі не могла його задовольнити. До того ж Віктор Ющенко, відчувши у 2000 — 2001 роках на собі можливості РНБОУ, почав використовувати Раду для противаги прагненням тодішнього прем’єр-міністра України Юлії Тимошенко. Розв’язкою цього секретарства став вересневий 2005 року скандал, що закінчився відставкою прем’єр-міністра, державного секретаря і секретаря РНБОУ.

Цей епізод був наочним підтвердженням ідеї, що в Україні посада секретаря Ради національної безпеки і оборони — швидше вінець професійної кар’єри у секторі безпеки, ніж сходинка до політичних висот прем’єр-міністра чи президента. Водночас для тих, хто мав очі і вуха, ще зрозумілішими стали хибність і принципова порочність уявлень про РНБОУ як про другий, альтернативний уряд. Наступні секретарі, а серед них були і досвідчений бюрократ Анатолій Кінах, і ефективний менеджер Віталій Гайдук, і легендарний Іван Плющ, і перша жінка на цій посаді Раїса Богатирьова, навряд чи додали чогось кардинально нового до функціонування системи РНБОУ, що склалася на той час.

Про зазначені проблемні тенденції свідчить навіть статистика роботи Ради. Наприклад, у 2005—2009 роках цей орган прийняв понад 100 рішень, тобто майже утричі більше, ніж за період 1991—2004 рр. (37). Навряд чи варто оцінювати внесок цих рішень у забезпечення національної безпеки, навіть з огляду на стан їх виконання, який тільки у 2008 році неодноразово визнавався незадовільним.

Діяльність Ради характеризувалася високою плинністю кадрів. Лише керівний склад на рівні перших заступників секретаря РНБОУ у 2005 — 2009 роках оновлювався 23 рази (у 1991—2004 рр. — 24). Структура апарату РНБОУ змінювалася сім разів (у 1991—2004 рр. — тричі).

Попередні висновки зводяться до такого.

1. Відновлення потенціалу РНБО України потребує істотного перегляду підходів до функціонування самої Ради. Слід остаточно відмовитися від розгляду на засіданнях РНБОУ десятків питань, що унеможливлює їх справді глибоке опрацювання. Засідання Ради мають знову перетворитися на важливу подію, як це було за часів Леоніда Кучми. Водночас діяльність Ради має бути чітко сконцентрована на вирішенні кількох провідних, найважливіших безпекових проблем. При цьому життєво важливо чітко розмежувати сфери відповідальності з Кабінетом міністрів та адміністрацією президента України.

2. У цьому контексті принциповим є вирішення проблем ресурсного (фінансового) забезпечення рішень, які приймаються РНБОУ. Йдеться насамперед про детальне опрацювання проектів з участю представників уряду і міністерства фінансів зокрема.

Це особливо актуально з огляду на те, що найближчим часом фахівцям належить узгодити механізми реалізації загальних соціально-економічних реформ (Програма «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава») із реформуванням сектору безпеки і оборони у своїх загальних орієнтирах, таких як сучасні загрози і виклики, здатність України адекватно реагувати на них, наявні для цього ресурсні можливості (демографічні, інтелектуальні, фінансові, матеріально-технічні тощо).

3. Останні роки чітко засвідчили, що ефективність апарату РНБОУ не можна підвищити, тільки збільшуючи його чисельність. Погляд на Раду як на своєрідне сховище, «відстійник» колишніх високопосадовців, як і на школу для підготовки молодих кадрів, не сприяє її ефективності. Варто зауважити, що структура апарату — річ важлива, але не вирішальна. Головне — її наповнення фахівцями із високими інтелектуальними, організаційними, професійними та людськими якостями.

Не секрет, що проблеми міжвідомчої координації були і залишаються слабким місцем української державної машини. Дуже важливим напрямом є забезпечення координації органів сектору безпеки, вироблення їхньої спільної позиції, пошук взаємоприйнятних підходів до вирішення спільних проблем. І тут не заформалізовані робочі групи з участю компетентних представників органів виконавчої влади можуть зробити набагато більше, ніж усі формальні міжвідомчі комісії. При цьому роль працівників апарату — не роздавання вказівок, а неформальне лідерство в роботі. Не в усьому використано можливості міжвідомчих комісій, які існують при РНБОУ: саме вони мають істотний потенціал для підвищення ефективності діяльності Ради.

Слід усвідомити — проблема не в повноваженнях, а в їх ефективному використанні. Головне, щоб не перемогла точка зору на Раду як на певний аналог безпекового Кабміну і майданчик для PR, а не тонкий інтелектуальний механізм вироблення і реалізації пріоритетів політики національної безпеки. Інакше це призведе до остаточної руйнації і так не надто здорової системи управління у сфері національної безпеки.

Переконані, що нове керівництво України має необхідну політичну волю і чітке бачення для вирішення завдання відновлення ролі РНБОУ, що дозволить подолати можливі перепони на цьому складному шляху.

(Далі буде.)