Пряма демократія і закони Ньютона

Ухвалення Верховною Радою України закону «Про народовладдя через всеукраїнський референдум» викликало бурю емоцій та діаметрально протилежні оцінки політиків. Президент усіляко вітав виконання парламентом першого пункту його передвиборної програми. Один зі спікерів «Голосу», Сергій Рахманін, навпаки, розкритикував закон, оприлюднивши на ZN.UA статтю під промовистою назвою «Ядерна кнопка в руках кнопкодава». Оскільки про новий закон наговорено й написано вже багато, чи не кожне його положення знайшло своїх адептів і критиків, я дозволю собі трохи абстрагуватися від конкретного тексту і поставити питання прямої демократії у ширшому міжнародному та філософському контексті. Врешті-решт, український досвід користування цими інструментами мінімальний, а тому варто повчитись у тих, хто застосовує їх набагато частіше.

Почнемо з кількох цифр і фактів. Демократія як така виникла у грецьких полісах саме як пряма демократія, а не представницька. Попри доволі складну структуру управління стародавніми Афінами (класичний і найбільш досліджений кейс), основні рішення в цій політії ухвалювали збори усіх громадян — еклезія. Навіть попри те, що громадянами були близько 10% мешканців Афін, демократія народилася саме як влада демосу — народу, а не його представників. Причому це була не красива декларація, а щоденна реальність. Доленосні рішення в античних Афінах ухвалювало не кілько сотень представників у парламенті, а 6–15 тисяч громадян, що збиралися на пагорбі Пнікс.

Утім, залишимо осторонь справи давно минулих днів, казки старовини глухої і перенесемось у нові часи. Останні сорок років можна сміливо назвати ерою прямої демократії:

• станом на 2018 рік, 113 зі 117 держав, які вважаються демократичними, за класифікацію Державного департаменту США, мали право на законодавчу ініціативу чи референдум;
• від 1980 року приблизно 81% країн провели бодай один національний референдум; у Європі цей відсоток найвищий серед усіх континентів і сягає 95,5%;

• більше половини всіх референдумів, зафіксованих в історичних джерелах, мали місце впродовж останніх 30 років;
• якщо впродовж 1950–1979 років відбулося 362 референдуми, то у 1980–2009 — понад 900;
• серед різних регіонів світу Європа — абсолютний лідер із застосування інструментів прямої демократії: станом на травень 2018 року, 1059 національних референдумів відбулося саме в Європі, 191 — в Африці, 189 — в Азії, 181 — у Новому світі і 115 — в Океанії.

Серед демократичних країн держави, які не практикують референдумів, радше виняток, аніж правило. Це — Японія, Ізраїль, Індія, Індонезія, Бельгія (останній референдум відбувся 1950 року), Німеччина та США. Але й цей короткий список має особливості. Конституції Японії та Німеччини передбачають можливість проведення національного референдуму (ст. 146 Конституції ФРН і ст. 96 Конституції Японії). Крім того, варто наголосити, що Німеччина і США — федерації, в яких відповідно землі та штати активно практикують пряму демократію.

Наприклад, німецька земля Баден-Вюртемберг зобов’язана своїм створенням саме референдуму, який відбувся 1951 року і на якому жителі Південного Бадена, Вюртемберг-Бадена та Вюртемберг-Гогенцоллерна висловилися за об’єднання трьох земель в одну.

Вже після возз’єднання німецьких земель баварці, зібравши понад 927 тисяч підписів, ініціювали скасування Сенату — верхньої палати баварського парламенту. Попри те, що у референдумі взяли участь лише 39,9% населення цієї землі, понад 60% з них висловилися за однопалатний парламент. У перший день другого тисячоліття конституційна реформа, яку народ Баварії здійснив в обхід легіслатури, набула чинності і Сенат припинив своє існування.

У США, де штати мають дуже широкі повноваження — від визначення швидкісного режиму на дорогах до запровадження та скасування смертної кари, — ситуація з прямою демократією ще цікавіша. Недарма штат/state у перекладі з англійської означає «держава», а українці в діаспорі традиційно перекладали USA як ЗДА — З’єднані Держави Америки. Тому, коли ми говоримо, що США ніколи не практикували пряму демократію, — це правда, але часткова. Вони ніколи не практикували її на рівні федерації. На рівні ж штатів США поділені на дві майже рівні групи: східні і південні штати здебільшого не практикують пряму демократію, а західні, північні та федеральний округ Колумбія — навпаки. На сьогодні:

• 21 штат і федеральний округ Колумбія практикують народну ініціативу — право громадян ініціювати законопроєкти і затверджувати їх на референдумі в обхід легіслатури;
• 18 штатів наділяють громадян правом ініціювати конституційні поправки та затверджувати їх на референдумі без згоди легіслатури;
• 23 штати та федеральний округ Колумбія наділяють громадян правом вимагати проведення т. зв. аброгативного референдуму («народне вето») щодо законопроєктів, які ухвалив парламент.

До того ж 39 штатів і округ Колумбія практикують дострокове відкликання посадовців. Три з них дозволяють відкликати будь-яких посадовців. Дев’ятнадцять — тільки посадовців штату. Решта — посадовців з окремих посад. Врешті-решт, лише 12 штатів передбачають, що вимога відкликати посадовця має бути обґрунтованою. У решті — достатньо бажання та волі виборців.

Чому я волію докладніше зупинитися на прямій демократії в окремих штатах? Саме тому, що їхню компетенцію (а не компетенцію США як федерації) напевно більш виправдано порівнювати з компетенцією України. Лише кілька прикладів: саме штати встановлюють більшість кримінальних покарань, включно зі смертною карою; регулюють обіг зброї, алкоголю та психотропних речовин; встановлюють і скасовують більшість податків, зокрема податок на продаж (аналог нашого ПДВ, що додається до ціни будь-якого товару); ліцензують медичних працівників та адвокатів; легалізують чи криміналізують евтаназію; регулюють правила виборів як до органів штатів, так і до федеральних органів, зокрема визначають межі виборчих округів; саме штатам підпорядковані більшість підрозділів поліції та всі підрозділи національної гвардії. Як бачимо, в окремих випадках, як, наприклад, застосування смертної кари, суверенітет окремих штатів навіть ширший за суверенітет України чи окремих держав ЄС, що обмежені багатьма міжнародними договорами.

Українців напевно здивує той обшир питань, відповідь на які громадяни окремих штатів давали в обхід своїх законодавчих органів. Їх можна поділити на кілька великих груп. Наводжу їх нижче з конкретними прикладами:

1. Конституційні та політичні реформи: надання виборчого права жінкам (Аризона, 1912), реформа професійної державної служби (Вашингтон, 1960), обов’язкове розкриття фінансової інформації політиками та держслужбовцями і обов’язкова реєстрація лобістів (Колорадо, 1972), запровадження голосування поштою (Ореґон, 1998), зменшення кількості депутатів і палат парламенту, а також обмеження їхніх зарплат (Аризона, Північна Дакота і Небраска під час Великої депресії), обмеження кількості каденцій на виборних посадах (21 штат впродовж 1990–2000).

2. Соціальні реформи: заборона, скасування заборони та регулювання продажу алкоголю (30 ініціатив упродовж 1904–1942 років), запровадження державної опіки над залишеними дітьми (Ореґон, 1912), програми допомоги самотнім матерям, ветеранам та їхнім удовам, сліпим, хворим на туберкульоз та старшим людям (Огайо, Оклахома, Північна Дакота, Айдахо, Невада, Массачусетс), евтаназія (Ореґон, 1994; Вашингтон, 2008), медичне вживання марихуани (Аризона та Каліфорнія, 1996; Аляска та Ореґон, 1998; Мен, 1999; Невада, 1998/2000; Колорадо, 2000; Монтана, 2004).

3. Економічні реформи: права найманих працівників, обмеження тривалості робочого дня та робочого тижня, встановлення відповідальності працедавця за шкоду, заподіяну працівникові на роботі, обмеження права на страйк, обмеження компенсації найманим працівникам, дозвіл працювати на підприємстві, не будучи членом профспілки, встановлення мінімальної зарплати (10 штатів в період 1988–2006), регулювання грального бізнесу (12 штатів у період між 1980 та 2004 роками), регулювання вартості страхування автомобілів (Каліфорнія, 1988)

4. Екологічні реформи: регулювання вилову риби в річках Ореґону, заборона на зведення гребель (Каліфорнія, 1924) чи регулювання їх висоти (Вашингтон, 1960), захист природи океанського узбережжя (Каліфорнія, 1972), програма поліпшення якості питної води, захист тварин (заборона собачих перегонів та півнячих боїв).

5. Податки: зазвичай обмеження, зниження або скасування податків, але також запровадження нових податків: податок на паливо, запроваджений у 1920-х в Міссурі та Північній Дакоті, податок на нерухомість (Арканзас) та податок на прибуток (Вашингтон), оподаткування тютюнових виробів (дев’ять ініціатив у 1988–2006 роках).

6. Кримінальне право: скасування (Ореґон, 1914 та Аризона, 1916) і поновлення (Аризона, 1918 та Орегон, 1920) смертної кари, регулювання кримінального процесу.

7. Освіта: встановлення і збільшення фінансування публічних шкіл (Каліфорнія 1988 року: 40% бюджету штату мають витрачатися на публічні школи та коледжі).

Тріумф (чи, якщо завгодно, «розгул») прямої демократії у США припав на 1990–2010 роки, коли щороку на суд виборців виносилося близько 400 законодавчих ініціатив, із яких не менше третини ставали законодавчими актами.

Цікаво, що серед усіх штатів незаперечним лідером за кількістю законодавчих ініціатив, ухвалених без участі легіслатури, є Каліфорнія — технологічний центр сучасного світу, в якому проживають і роблять бізнес Ілон Маск, Марк Цукерберг, Ларрі Пейдж та Сергій Брін. Причому саме в Каліфорнії пряма демократія має чи не най радикальнішу форму: згідно з каліфорнійською конституцією (розділ 10 статті 2), конгрес штату не може самостійно скасувати чи змінити закон, ухвалений на референдумі за народною ініціативою, хіба що сам закон передбачає таку можливість. Тим часом каліфорнійці мають право не тільки ініціювати й ухвалювати закони в обхід конгресу, а й змінювати конституцію штату на референдумі. Цікаво, що по підтримку своїх законопроєктів до народу Каліфорнії часто звертаються виборні високопосадовці, як, наприклад, губернатор або законодавці, які не бачать перспектив ухвалення своєї ініціативи в конгресі штату.

Дуже повчальна для України історія народження і розквіту прямої демократії в країні, батьки-засновники якої були переконаними елітаристами і тому вмонтували у федеральну конституцію чимало запобіжників від ексцесів популізму, до якого схильний непросвічений та емоційний плебс. До кінця ХІХ ст. пряму демократію практикували у США тільки на місцевому рівні або для ратифікації конституцій окремих штатів та поправок до них, а також для затвердження столиць окремих штатів. Радикальні зміни в суспільні настрої внесла доба «Позолоченого століття», яка характеризувалась експонентним зростанням економіки США, що породило неймовірну концентрацію капіталу в руках небагатьох і феномен «баронів-розбійників», котрих би ми сьогодні назвали «олігархами».

Ось якими словами описує «Позолочене століття» американський історик Хел Бріджес: «Бізнес-лідери Сполучених Штатів у період приблизно від 1865-го по 1900 рік були жадібними шахраями, які звично дурили та грабували інвесторів і споживачів, корумпували урядовців, безжально воювали один з одним і загалом діяли як справжні хижаки». Тому не дивно, що у століття, коли Америка вперше стала справді великою, некорумпований політик без скелетів у шафі був радше винятком, аніж правилом. І саме тоді, коли рокфелери, вандербільти, моргани та карнегі купували політиків гуртом і вроздріб, американці почали шукати системну відповідь на вкрай корумповану політику, що сприяла казковому збагаченню одних і неймовірному зубожінню інших.

Такою відповіддю стали пряма демократія й антитрастове законодавство, яке ініціював Теодор Рузвельт. Першою 1898 року народну ініціативу закріпила у своєму основному законі Південна Дакота. Через 20 років таких штатів стало 20. Тільки впродовж 1912 року п’ять штатів конституційно закріпили право громадян на законодавчу ініціативу. Причини сплеску й розквіту прямої демократії у США на початку ХХ ст. до болю схожі на сучасну Україну: 1) визначальний вплив олігархії («барони-розбійники») на представницьку владу; 2) зростання економічної та соціальної нерівності; 3) відчуженість народу від ухвалення політичних рішень; 4) як наслідок — втрата довіри до представницької демократії.

Як бачимо, розквіт інструментів прямої демократії в Сполучених Штатах у перші десятиліття ХХ ст. та друга хвиля народовладдя у 1990-х і 2000-х роках, навіть у своїх найбільш радикальних формах, не занапастили цих штатів, не призвели до параду суверенітетів і появи диктаторів-популістів на чолі Каліфорнії чи Ореґону. Навпаки, вони сприяли ре-приватизації держави та приборканню корупції серед політиків і політичних партій.

Тому, коли вітчизняні фахівці пишуть про загрозу референдумів як інструменту узурпації влади харизматичним диктатором, вони праві і неправі водночас. З одного боку, це правда, що Гітлер у 1934 році скористався цим інструментом, аби сконцентрувати у своїх руках владу після смерті другого й останнього президента Веймарської республіки Пауля фон Гінденбурга. Справді, плебісцити любили Муссоліні та Франко. Їх полюбляє Лукашенко.

З іншого боку, не менш відомий диктатор ХХ ст. Августо Піночет втратив владу в результаті референдуму 1988 року, драматургія якого майстерно розкрита в чудовому чилійському фільмі No. Завершення ганебного апартеїду в Південній Африці теж пов’язане з результатами референдуму 1992 року, на якому білі південноафриканці переважною більшістю підтвердили мандат президента Фредеріка де Клерка на продовження переговорів із лідером Африканського національного конгресу Нельсоном Манделою щодо умов завершення ери расової дискримінації в країні. Врешті-решт демократизація постфранкістської Іспанії стала можливою в результаті більш ніж переконливого волевиявлення іспанців на референдумі 1976 року, на якому вони підтримали «Акт про політичну реформу». І, якщо пам’ять про гітлерівські референдуми спонукає Німеччину дмухати на холодне й уникати плебісцитів, Італія — пропри наявність в анамнезі народовладдя у стилі Муссоліні — є лідером серед країн ЄС (і другою в Європі після Швейцарії) з практики винесення важливих питань на суд народу.

Тому дискусія про загрозу, яку таять у собі плебісцити, нагадує суперечку про небезпеку різака. Чи можна ним порізатись або вбити людину? Безумовно! Чи є це підставою для заборони використання ножів? Напевно ні. Як учив мене професор Девід Вільямс, коли ти думаєш про конституційний дизайн, намагаєшся сконструювати ефективну систему державного управління, завжди пам’ятай про стримування і противаги. Він не був оригінальним — лише повторював одного з батьків-засновників США та головного архітектора конституції Сполучених Штатів Джеймса Медісона, який стверджував, що «люди не є янголами», а отже в конституції слід передбачати стримування і противаги для будь-кого, хто наділений владними повноваженнями, включно з народом як таким.

Саме в абсолютизації інструментів прямої демократії, яку оспівував у своїх роботах «коронований юрист Третього райху» Карл Шмітт, а не в них самих криється справжня небезпека. Натомість, коли в конституційному дизайні держави передбачені стримування та противаги для прямого народного волевиявлення, нічого страшного в ньому немає. Ба більше, народні ініціативи, референдуми та відкликання з посад можновладців є добрими ліками для політій, що слабують на хронічну корупцію, і суспільств, якими замість національної еліти править компрадорська буржуазія.

Недавній каліфорнійський приклад чудово ілюструє, як стримування та противаги працюють за умов доброго конституційного дизайну. 7 березня 2000 року каліфорнійці доволі переконливо (61% проти 39) підтримали на референдумі т. зв. «Пропозицію 22» — народний законопроєкт, який визначав, що шлюб є союзом чоловіка та жінки. Оскільки в Каліфорнії, як я вже згадував вище, громадяни можуть ухвалювати закони в обхід легіслатури, цей законодавчий акт не просто набув чинності без будь-якої промульгації посадовцями, а й не міг бути скасований конгресом штату без винесення питання на новий референдум. Опоненти такого розуміння шлюбу оскаржили закон у судах штату. Очікувано справа сягнула Верховного суду Каліфорнії, який у травні 2008 року чотирма голосами троти трьох визнав закон неконституційним.

Адепти традиційних цінностей не змирилися з програшем у суді та зібрали удосталь підписів, аби ініціювати внесення відповідних змін до конституції Каліфорнії, які згодом отримали назву «Пропозиція 8» і були винесені на референдум 4 листопада 2008 року. Консерватори виграли цей референдум із рахунком 52,3% проти 47,7, після чого шлюб на конституційному рівні був закріплений як союз чоловіка та жінки. Своєю чергою прибічники одностатевих шлюбів теж перейшли в контратаку, оскарживши відповідність цього положення Конституції США вже у федеральних судах. У січні 2010 року окружний суд Північного округу Каліфорнії постановив, що «Пропозиція 8» суперечить ХІV поправці до Конституції США, а саме — рівному захисту на підставі закону.

Влада штату відмовилася оскаржувати рішення окружного суду в апеляційній інстанції, натомість це зробили ініціатори поправки. У лютому 2012 року Дев’ятий апеляційний суд залишив у силі рішення суду першої інстанції. Врешті-решт справа сягнула Верховного суду США, який у червні 2013 року відмовився переглядати її з процедурних підстав, оскільки влада штату не оскаржувала ані рішення суду першої інстанції, ані рішення апеляційного суду.

Крапку в суперечці щодо права одностатевих пар укладати шлюб на федеральному рівні Верховний суд США поставив ще через два роки: у червні 2015 року він ухвалив своє історичне рішення у справі Obergefell v. Hodges, визнавши, що Конституція США гарантує право на шлюб також одностатевим парам. Того ж року поправку до конституції Каліфорнії, внесену «Пропозицією 8», було формально скасовано. Між початком цієї саги та її завершенням минуло 15 років. Тобто більше, ніж існував Третій райх.

І це дає наочну відповідь, як нейтралізувати основний ґандж прямої демократії — брак обговорення. Так, закони за народною ініціативою не проходять перше, друге і третє читання, в них не можна вносити поправок на стадії їх розгляду. На них не пишуть висновків юридичні й експертні підрозділи апаратів легіслатур. Вони ставлять громадян перед чорно-білою дилемою: так чи ні, а отже передбачають участь народу лише у ратифікації (чи не ратифікації) законодавчого акта, а не законотворчості як такій. Але, за наявності ефективної системи стримувань та противаг, яку ми бачимо на прикладі каліфорнійського кейсу, ці ризики анігілюються.

На хвилі популізму можна ухвалити на референдумі непродумане й небезпечне рішення. Але хвилі популізму короткочасні. На них не можна серфити десятиліттями. Якщо у 2016 році Брекзит здавався очевидним аргументом проти прямого народовладдя, то п’ять років потому все виглядає не так однозначно. Після переконливої перемоги 2019 року консерваторів Бориса Джонсона, які йшли на вибори з обіцянкою завершити вихід Об’єднаного Королівства з Європейського Союзу, ми можемо говорити про усвідомлене і зважене рішення британців залишити ЄС. П’ять років дискусій та обговорень, аргументів pro і contra, розрахунків і підрахунків було більш ніж достатньо, аби піддані Її Величності могли зробити добре обміркований вибір. І якщо ми наразі порівняємо темпи вакцинації проти COVID-19 в UK та ЄС, то вибір британців нам більше не здаватиметься таким уже непродуманим у недалекоглядним.

І насамкінець. Вудро Вільсон, єдиний президент-науковець в історії США, ще в бутність ректором Принстонського університету написав книжку «Конституційне урядування у Сполучених Штатах». В ній він помітив, що в основі Конституції Сполучених Штатів лежать перекладені мовою права закони Ньютона: «Конституційна архітектура США ґрунтується на теорії політичної динаміки, яка підсвідомо повторює ньютонівську теорію Всесвіту… Кожне сонце, кожна планета, кожне вільне тіло в космосі, світ як такий тримаються на своєму місці та рухаються своїм курсом через тяжіння тіл, які обертаються в однаковому порядку й точністю навколо себе. Ними керують тонка рівновага і баланс сил, які надають усій системі Всесвіту симетрії й ідеально регулюють її… Батьки-засновники мали на меті збалансувати виконавчу, законодавчу та судову владу, аби вони містили низку стримувань і противаг одна для одної. Ньютон напевно радо визнав би, що такий дизайн [батькам-засновникам] підказала механіка небесних тіл».

Жаль, що в Україні вкрай рідко читають Ісаака Ньютона, Вудро Вільсона та батьків-засновників США. Бо якби читали, то розуміли б, що референдум — це не панацея від усіх бід, але й не ядерна кнопка в руках потенційного диктатора. Натомість це важливе, але тільки одне з коліщаток складного механізму конституційної демократії. Яке може належним чином працювати лише у взаємодії з іншими коліщатками, що їх правильний конституційний дизайн поєднує в ефективну державну конструкцію. І тільки в контексті цієї конституційної конструкції можна і варто обговорювати її окремі елементи.

На жаль, конституційний дизайн в України насправді критично розбалансований. Система стримувань і противаг, фактично, не працює. І саме тому нам раз на десять років доводиться виходити на майдани. Тому нам на часі говорити не про референдум, а про нову конституцію. Але це вже предмет іншої серйозної розмови…

Більше статей Геннадія Друзенка читайте за посиланням.