Позбавлення громадянства: національні інтереси, підготовка до виборів і деякі наслідки "покарання" за два паспорти

Нині вимога до понять "патріотизм" чи то "націоналізм" через призму громадянства - тенденція, що стрімко поширюється країнами Європи.

Наприклад, на сьогодні бельгійське підданство отримують діти, які народилися в цій країні і в яких один з батьків є бельгійцем. Однак націоналістичні сили пропонують змінити закон про громадянство так, щоб діти, народжені в Бельгії, могли стати бельгійцями лише в тому разі, якщо ДВОЄ батьків мають бельгійські паспорти. Наразі це лише пропозиція, проте вона вже має певну підтримку бельгійських ліберальних сил.

У Данії Націоналістична партія вимагає припинити практику подвійного громадянства через поведінку Туреччини.

У Франції кандидат у президенти від Національного фронту Ле Пен також погрожує скасувати подвійне громадянство, щойно в неї з'явиться така можливість.

Звичайно, причиною таких вимог, переважно націоналістичних рухів, є проблеми з національною безпекою, що останнім часом загострилися. Та навіть попри наявність таких проблем, у згаданих країнах біпатридів не позбавляють громадянства "автоматично".

Популярні аргументи

В Україні пропозицію заборонити множинне громадянство, яка викликала обурення в українських біпатридів, висунули не націоналісти, а президент України, хоча зазначимо, що у ВРУ зареєстровано ще два ЗП зі схожою тематикою - від Народного фронту і Радикальної партії.

Основним аргументом політичних сил України на користь усунення випадків подвійного громадянства, є захист національних інтересів. Зокрема, йдеться про національну (не)безпеку, як-от військове вторгнення інших держав на територію України для захисту своїх громадян; покарання сепаратистів і терористів; (не)допуск до державної таємниці громадян інших держав (наприклад, депутатів і чиновників, які мають кілька паспортів, а отже, й юридичний зв'язок з іншими державами, що може становити загрозу для інтересів України на найвищому рівні).

Розглянемо кожен із цих випадків.

1. Усупереч поширеній думці й поведінці деяких держав, військове втручання в іншу державу відбувається не на основі Конституції держави-агресора, а на основі міжнародного права. Загальними підставами військового вторгнення в міжнародному праві можуть бути як рішення Ради Безпеки відповідно до ст. 42 Статуту ООН, так і використання державою права на самооборону відповідно до ст. 51 Статуту ООН. Згідно з деякими теоріями міжнародного права, самооборона передбачає також вторгнення на територію іншої держави для захисту своїх громадян, іноді незалежно від того, чи є вони одночасно громадянами країни перебування, чи не є. При цьому таке вторгнення в жодному разі не повинно посягати на територіальну цілісність і політичну незалежність держави - об'єкта вторгнення.

Загалом така практика не є поширеною в міжнародних відносинах, і держави порівняно рідко до неї вдаються, а якщо вдаються, то обмежуються короткочасним застосуванням сили - для евакуації своїх громадян. Якщо ж прив'язувати захист своїх громадян до права на самооборону, то вторгнення для самооборони здійснюється доти, доки Рада Безпеки ООН не ухвалить відповідного рішення щодо врегулювання даної ситуації (у найкоротші терміни).

Звичайно, найвищий орган ООН буде в поміч країні - об'єкту вторгнення, якщо агресор не є постійним членом або союзником постійного члена Ради Безпеки, оскільки в такому випадку він має право вето на рішення, які суперечать його інтересам.

Ядерні й військово амбітні держави, як-от Росія, здійснюють свої національні інтереси з реалістичним підходом до міжнародних відносин, тобто не на основі міжнародного права, а на основі сили або, якщо хочете, своєї Конституції, воєнної доктрини, зовнішньої політики тощо. Їхньою ключовою формою міжнародної взаємодії є конфлікт.

Для виправдання своєї агресії такі держави знайдуть стільки підстав, скільки буде потрібно. Завжди. Так, щодо загарбання Криму Росія використала протиправний історичний аргумент, а паспорти роздає для юридичного окозамилювання. До слова, одним з аргументів агресії Росії в Грузії був захист своїх громадян усупереч міжнародному праву. Та якби й не було цього аргументу, російські військові стратеги вигадали б інші - так само з порушенням міжнародного права. За це Росія несе певну відповідальність, звісно, не таку, як хотілося б, та все ж міжнародне співтовариство здійснює на неї тиск, аби навернути Росію на "міжнародно праведний шлях".

Крім того, українці часто висловлюють побоювання щодо агресії з боку Заходу. Йдеться про Румунію, Угорщину і Польщу. Тут слід було би детальніше проаналізувати, чи є ці країни державами з реалістичним підходом до міжнародних відносин. Хоча уряди деяких з них рухаються в цьому напрямку, коли опираються рішенням міжнародних інституцій, вони все ж таки є членами Європейського Союзу, не є постійними членами Ради Безпеки, не є безумовними союзниками Росії і не мають військової могутності, яка може бути запорукою їхнього успіху в разі вторгнення, а тому можуть вважатися "надійними". Поки що.

Попри це, варте уваги таке питання: "Що зміниться від того, що громадяни України складуть свої українські паспорти і далі залишаться сукупно проживати на територіях, які потенційно можуть стати об'єктом спору"? Чи зупинить припинення українського громадянства румунами, угорцями або поляками державу-агресора? Очевидно, що відсутність українського громадянства не буде перешкодою для військового втручання. А якщо очікується, що 200 000 осіб чи навіть половина з них здадуть паспорти країн Шенгенської зони, то це доволі сміливе романтичне припущення. Навряд чи можна сподіватися на масову відмову від іноземного громадянства.

Але якщо все ж таки жителі України вирішать відмовитися від українського громадянства, то якими будуть дії України у випадку потенційної агресії? Чи встигне вона видворити цих уже іноземних громадян іще до моменту військового втручання? Йдеться про силове видворення десятків, а то й сотень тисяч людей. Агресію це навряд чи зупинить, ба навіть пришвидшить. На цьому тлі ілюзією буде вважати, що позбавлення одного з громадянств позбавить потенційні держави-агресори мотивів військового втручання.

2. Іншим популярним аргументом на користь позбавлення громадянства є необхідність покарання за сепаратизм і тероризм. Таке прагнення, якщо й витримає тест статтею 25 Конституції, то, як наголошують деякі юристи, позбавлення біпатридів громадянства одночасно позбавить Україну можливості ефективно здійснювати правосуддя над цими "зрадниками" саме в українських судах.

3. І чи не найважливішим озвученим мотивом ухвалення цього Закону є (не)допуск до державної таємниці чиновників та інших осіб, які здійснюють законодавчу, виконавчу або судову владу. Множинне громадянство таких осіб несе пряму загрозу національній безпеці на найвищому рівні. На території іншої держави, громадянами якої вони є, ці особи зобов'язані надавати всю інформацію, яка потрібна для здійснення національних інтересів відповідної держави. Крім того, біпатриди, обрані до місцевих органів влади, є тими, хто, власне, й може створити небезпеку сепаратизму. Так виникає колізія, яка несе загрозу Україні.

Аргументи "ЗА" і позиція президента

Останній з трьох розглянутих аргументів послужив, на думку всіх ЗМІ, мотивом подання проекту Закону №6175 "Про внесення змін до Закону України "Про громадянство України" щодо реалізації права змінити громадянство", а приводом стали закордонні паспорти Романа Насірова. Тобто чиновники, які мають громадянство інших держав, повинні бути покарані. Але ситуація на даний момент виглядає таким чином, що законопроект, запропонований президентом, стосуватиметься всіх українців-біпатридів, а не лише чиновників.

То що ж криється за мотивами ухвалення такого різкого закону та ще й "невідкладно"?

Згідно з пояснювальною запискою до законопроекту, "перебування громадян України також і в громадянстві іноземної держави, зокрема тих, що перебувають на публічній службі, створює певні ризики для національної безпеки України". Це єдине речення в записці, на якому базується вся аргументація.

Звернімося до законодавства. Відповідно до ст. 25 Конституції ніхто не може бути позбавлений громадянства. Гарантом виконання цієї норми є президент України, а сама Конституція є на сайті president.gov.ua. Звичайно, тут виникає питання визначення поняття "позбавлення", адже в законопроекті йдеться про уточнення підстав "втрати" громадянства, а чи є така втрата позбавленням? Кандидат юридичних наук Ольга Поєдинок вважає, що навіть якщо є, то ст. 25 Конституції поширюється виключно на осіб, які мають громадянство лише України, а тому "втрата", запропонована президентом, не може вважатися такою, що обходить Конституцію і не є "позбавленням" у значенні ст. 25 Конституції.

На нашу думку, дане питання є спірним і, мабуть, буде предметом розгляду Конституційним судом України, якщо до того дійде.

З іншого боку, в українському законодавстві вже є норма про втрату громадянства у випадку добровільного набуття особою громадянства іншої держави. Проте в Законі про громадянство, як і в багатьох інших законах України, не передбачено механізму реалізації деяких його норм. Часто саме в цьому полягає часткова невиконуваність нормативно-правових актів України. Тому норма про заборону подвійного громадянства скільки існує, стільки і є невиконуваною.

З положень законопроекту президента впливає, що він такий механізм, власне, й пропонує. "Додаткові підстави для втрати громадянства" є цим механізмом. Так, він уточнює спосіб відшукування фактів порушення норми про подвійне громадянство, а саме: фактів використання громадянином України виборчого або іншого права, яке йому надає іноземна держава; виконання обов'язків, які на нього покладає іноземне громадянство; використання громадянином України паспорта іноземної держави під час виїзду з України і в'їзду в Україну або на території України, що зафіксовано прикордонниками.

Представники президента, які презентували цей проект, наголошують, що норма не змінюється, а лише вдосконалюється механізм її реалізації. При цьому підставою і мотивом вдосконалення є "покарання" чиновників. Але механізму виявлення інших паспортів саме в чиновників немає.

Чиновники і депутати, швидше за все, не використовують іноземних паспортів при в'їзді в Україну, а також навряд чи голосують в інших країнах, якщо там це право, а не обов'язок. Та й, зрештою, якщо обов'язок, то найчастіше покаранням за неголосування є штраф, який власники кількох паспортів точно спроможні сплатити.

Тож на кого спрямовані ці "додаткові підстави" і хто від них постраждає? Питання варте обговорення в українському суспільстві і серед діаспори, яка все ще має певний вплив на своїх обранців.

Аргументи "ПРОТИ" і позиція діаспори

Звернемо увагу на те, що далеко не всі представники діаспори проти зазначеного законопроекту. У цій статті ми не представляємо діаспорян, а лише наводимо деякі аргументи тих з них, хто виступає проти "покарання" або навіть за запровадження подвійного громадянства на території України.

Найвагомішим аргументом "за" збереження громадянства є ризик втратити матеріальний зв'язок з Україною, права і обов'язки щодо неї.

Загалом, втрата паспорта не вплине на патріотичні почуття, але додасть українцям за кордоном іще більшої фрустрації у плані самоідентифікації і можливості впливати на зміни в суспільстві, як-от через неможливість обирати, тобто брати участь у виборах, і неможливість вимагати від обраних осіб відповідальності. Відбудеться втрата владою частини свого джерела. Юридично, народ, тобто громадяни України, є носієм суверенітету і джерелом влади, а отже, нинішні українці-біпатриди не будуть частиною народу України в разі ухвалення і виконання цього закону.

Іншими словами, українцям кажуть: "Визначайтеся: ви далі з нами чи самі?" Багато хто залишиться в громадянстві іноземної держави через сімейні чи професійні обставини, а відтак сфокусується більше на власних інтересах, що має певне виправдано егоїстичне підґрунтя.

Окрім того, дії негромадянина України, а, скажімо, громадянина Бельгії або США, який лобіює інтереси України в деяких міжнародних організаціях, можуть бути підставою для додаткових запитань від країни його громадянства або самої організації.

Отже, поширений аргумент, що Україна втратить лобістів на міжнародній арені, - цілком слушний.

Неучасть у виборах-2019

Якщо законопроект - це не популістський хід, а прагматичний, і його таки буде ухвалено, то діаспора і жителі регіонів України, де масово проживають біпатриди, матимуть 6 місяців на те, щоб вирішити, чиї ж вони громадяни. А це важливо з погляду підготовки до виборів: потрібно ухвалити закон не занадто близько до виборів, щоб не розбурхати населення, але й не відкладати, аби встигнути все стабілізувати ще до початку передвиборної кампанії. А ще якщо раптом виникне загроза дострокових виборів, то краще його ухвалити "невідкладно".

В останніх дострокових виборах президента України участь діаспори побила всі рекорди. Взяли участь у виборах 72 817 осіб із 474 046 включених до списків. За президента Порошенка проголосували 45 379 осіб. Невідомо, скільки з них мають подвійне громадянство. Але частині з них доведеться змиритися з тим, що вони обрали того, хто позбавив їх можливості бути джерелом влади в Україні. Вибори - це таки рулетка.

До нових виборів залишилося рівно два роки. Якщо стежити за електоральними настроями жителів Західної України і діаспори, то можна припустити, що розчарування виборців і зміна рейтингів згідно з опитуваннями аналітичних центрів і фондів спонукатиме потенційних кандидатів у президенти використовувати весь свій вплив на зниження потенціалу суперників. Слід стежити за тим, хто присутній на перших трьох позиціях у цих рейтингах (станом на кінець 2016 року - це Порошенко, Тимошенко і Садовий), а також за тим, хто просуватиме, а хто блокуватиме цей законопроект.

Якщо частина діаспори з подвійним громадянством, яка прийшла б на вибори, мізерна, то серед жителів України йдеться принаймні про 200 000 осіб. Якщо вони не братимуть участі в голосуванні, то це відповідним чином вплине на результат виборів і на те, що певного кандидата буде позбавлено значної підтримки, оскільки історично склалося так, що кожен регіон має свого "улюбленця".

Додамо, що на прес-конференції, організованій мережею Global Ukrainians в агентстві УНІАН 20 березня, з вуст представників комітету ВРУ з питань прав людини звучали запевнення, що законопроект у такому вигляді, яким він є на сьогодні, ухвалений не буде.

Інші упущені моменти

Відповідно до даних Світового Конгресу Українців, українська діаспора налічує близько 20 млн осіб. Звісно, багато з них ніколи не мали українського паспорта, що не заважає їм вважати себе українцями і вболівати за Україну. І ось, у той час, як Польща й Угорщина докладають максимум зусиль, щоб відродити зв'язки зі своєю діаспорою і спростити шлях до отримання відповідно польського й угорського громадянства, в Україні питання про це навіть не стоїть. Навпаки, складається враження, що з частиною українців хочуть розпрощатися назавжди. Українській діаспорі з радістю дякують за гуманітарну допомогу, але ніхто, здається, навіть не замислюється над питанням збереження або навіть відродження українського громадянства для цих 20 млн осіб.

Ба більше, ніхто не переймається тим, щоб зробити набуття громадянства України привабливим. Так, близько 11 000 осіб прийняли українське громадяство 2016 року, що становить 0,24% від усього населення України. Що ж до країн Європейського Союзу, куди з 1998 року намагається інтегруватись Україна, то статистика така: 2015 року в Італії громадянства набули 178 000 осіб, у Великій Британії - 118 000, в Іспанії - 114 400, у Франції - 116 600 і в Німеччині - 110 000 осіб. Якщо ж брати цю статистику у співвідношенні до кількості жителів відповідної країни, то найменшу кількість заяв на громадянство було схвалено у Словаччині - 0,5%, і навіть це - більше, ніж в Україні. Не будемо вдаватися до статистики швидкості зростання населення в Україні, оскільки без окупованих частин її території важко коментувати його приріст чи зменшення. Проте згідно з банком даних, 2014 року на території України проживало 43 млн осіб, а 2015-го - вже 42,8 млн.

Отже, відкритим залишається питання переваг українського громадянства: що, крім почуття самовідданого патріотизму, отримають люди, які відмовляться від певних практичних благ? Чи робитиме Україна все від неї можливе, щоб набуття її громадянства стало привабливим? Чи створить певну альтернативу громадянству - правовий зв'язок "закордонних" українців з Україною? Чи гарантує Україна 200 тисячам біпатридів, які є жителями західних областей України, та іншим українцям зі схожим статусом, "особливі права", як-от невідчуження землі сільськогосподарського призначення чи участь у виборах хоча б до місцевих органів влади, безперешкодне працевлаштування й освіту тощо? Які інші сюрпризи можуть чекати на українців-біпатридів, що масово проживають у певних регіонах України? Це поза тим, що вони більше не належатимуть до національних меншин. Які взагалі настрої це викличе в таких українців? І як саме позбавлення громадянства врятує Україну від атак?

Нагадаємо, що людина має право вибору (і даний законопроект його не відбирає), але для цього має чітко розуміти, що вона втратить і що набуде.

Висновки

На нашу думку, необхідно переглянути Закон про громадянство таким чином, щоб не мести всіх українців однією мітлою, бо національним інтересам це може зашкодити більше, ніж допомогти. Вважаємо, що слід виробити диференційований підхід, адаптований саме до українських реалій. Наприклад, суддями, чиновниками і депутатами не можна стати в разі множинного громадянства, а в разі порушення цієї норми їх буде звільнено, а депутатів позбавлено депутатського мандата (такі норми, до слова, уже передбачено законодавством, і саме їм потрібно створити механізм реалізації). Водночас громадяни, які не обіймають таких посад і діяльність яких не несе загроз національній безпеці, могли б і надалі мати подвійне громадянство.

Також слід продумати механізм зв'язку діаспори з Україною, щоб люди, які попри друге громадянство працюють на користь України і взяли участь у минулих виборах, не почувалися покараними за це, особливо, коли після всього зробленого діаспорою, гучно лунають заклики позбавити закордонних українців-біпатридів права голосу. Такий зв'язок був би милий також тим українцям, які народилися за кордоном у сім'ях колишніх українських мігрантів-біженців і не мають українського громадянства, але здавна чимало допомагають Україні.

Загалом, радимо всім, на чиєму житті можуть позначитися зміни і хто хоче зрозуміти їхні наслідки для себе, читати не лише Закон про громадянство чи новий законопроект і всі наступні з цього питання, а й Конституцію, Закон про правовий статус іноземців, Закон про міжнародне приватне право і Закон про імміграцію, а також норми інших законодавчих актів, які регулюють відносини з іноземцями: земельний, трудовий та інші кодекси.