П'ять років окупації Криму: у пошуках політики невизнання

Аналіз ситуації свідчить: РФ вчинила проти України акт агресії, й не один. Якщо порівняти дії росіян з елементами визначення агресії, закріпленими у статті 3 Резолюції 3314 (XXIX) Генеральної Асамблеї ООН "Визначення агресії" від 14 грудня 1974 року, то побачимо: з семи пунктів Росія не порушила лише єдиного - використання території України для вчинення акту агресії проти третьої держави. Проте, з огляду на активну мілітаризацію Росією Кримського півострова та прилеглих акваторій Чорного й Азовського морів, хто заприсягнеться сьогодні, що такий сценарій - нереалістичний?

Спроба анексії Криму - перша з часів Другої світової війни на теренах Європи - стала по-справжньому грубим і серйозним порушенням міжнародного права. Сучасне міжнародне право ґрунтується на низці фундаментальних принципів, одним із яких є заборона застосування сили або погрози силою. Ця норма однаково обов'язкова для всіх, відхилення від неї не допускається, а її порушення - зачіпає інтереси всього міжнародного співтовариства. Напавши на Україну і загарбавши Крим, Росія не тільки вчинила те, що, в принципі, вчиняти заборонено, - силою забрала частину території іншої держави, а й спрямувала свої дії проти інших. Насправді у 2014 році вона напала на кожну державу світу й відібрала в кожної з них свій умовний Крим.

Росію піддали остракізму, а її неправомірні вчинки - колективному невизнанню. 27 березня 2014 року Генеральна асамблея ООН у резолюції 68/262 "Територіальна цілісність України" не тільки підкреслила нелегітимність т.з. "загальнокримського референдуму", а й закликала держави, міжнародні організації та спеціалізовані установи не визнавати будь-якої зміни статусу Автономної Республіки Крим та міста Севастополь і утримуватися від будь-яких дій чи кроків, що можуть тлумачитись як таке визнання.

Безпрецедентна підтримка резолюції (100 голосів "за") і подальший розвиток (наступні резолюції ГА ООН, низка рішень на рівні ЄС, Ради Європи, ОБСЄ, НАТО) коштували чимало виправданих зусиль українським дипломатам. Міжнародне співтовариство відреагувало на російську агресію у дусі "доктрини Стімсона" і "Декларації Веллеса" - насильницьке набуття території не може бути виправдане й визнане.

Передбачається, що Україна має визначитись і зорієнтувати, які дії щодо окупованого Криму є прийнятними, а які - неприпустимими; на що Україна може погодитись із гуманітарних, правозахисних чи інших міркувань, а що - вважатиме порушенням свого суверенітету за будь-яких обставин.

Мантра про "невизнання анексії Криму" міцно увійшла до лексикону багатьох українських політиків, які широко використовували її при нагоді і без неї, проте, на жаль, так і залишилася загальним місцем у їхніх промовах. Інша річ - санкції: українські, американські, ЄСівські. Кожна хвиля обмежень подається не тільки як визначне досягнення, а й як вияв політики невизнання.

Певною мірою, це так, але не зовсім. Невизнання і санкції - взаємопов'язані явища, проте не тотожні. Невизнання може не призвести до запровадження санкцій, а санкції не потребують невизнання як передумови. Це в українському випадку невизнання і санкції стали концентричними колами зі спільним центром у вигляді російської агресії й анексії Криму. При цьому чомусь санкційне концентричне коло постійно розширюється і зміцнюється, а інше - коло невизнання, значно перспективніше за своїм потенціалом - залишається в зародковому стані.

Чому важливо розвивати політику невизнання? Якщо санкції запроваджуються і діють, та ще й частково перетинаються з політикою невизнання, який сенс докладати зусиль до її змістового наповнення?

Відповідь на поставлене запитання дати складно, але можливо. Перш за все, тому, що невизнання і санкції мають різну природу. Хоча невизнання часто характеризують як політику, його першоджерелом усе-таки є міжнародно-правові норми- як звичаєвого, так і конвенційного характеру. Насправді невизнання - обов'язок держав та інших суб'єктів міжнародного права, що випливає з міжнародного звичаю, сконцентрованого в давньоримській максимі ex injuria jus non oritur - "порушення не може породжувати право". На конвенційному рівні, обов'язок невизнання - логічне продовження принципу незастосування сили та погрози силою, закріпленого в пункті 4 статті 2 Статуту ООН та розтлумаченого у Декларації про принципи міжнародного права 1970 року, Визначенні агресії 1974 року, Проекті статей про відповідальність держав за міжнародно-протиправні діяння 2001 року.

Своєю чергою, обмежувальні заходи, контрзаходи, санкції зазвичай не мають обов'язкового характеру. Їх застосовують держави, групи держав, міжнародні організації у відповідь на порушення міжнародного права самостійно і на власний розсуд. При цьому останні можуть керуватися внутрішніми актами, національними інтересами. Принцип один - ухвалення такого рішення є прерогативою, якою можуть скористатись, а можуть від неї й утриматись.

Будь-який переговірник скаже, що різниця суттєва. Адже в одному випадку від членів міжнародного співтовариства вимагається виконати свій обов'язок, встановлений нормами міжнародного права, і якщо вони відмовляться, то самі перетворяться на порушників. В іншому - потерпіла сторона звертається до своїх міжнародних партнерів із проханням вдатися до санкцій та контрзаходів проти порушника, усвідомлюючи, що запровадження або незапровадження цих заходів цілком і повністю залежить від їхньої доброї волі. У другому випадку позиція вразливіша - вона апелює до системи принципів і цінностей, які сповідують та чи інша держава, те чи інше суспільство. У нинішній політичній кон'юнктурі, під шаленим тиском право- і ліворадикального популізму в багатьох країнах відбувається ерозія цієї системи. Не виключено, що, непідкріплена усвідомленням своїх міжнародно-правових зобов'язань, добра воля партнерів може легко розчинитись у національних, а подекуди - відверто націоналістичних інтересах, і тоді шальки терезів хитнуться у бік відмови від санкцій на користь business as usual. Не тому, що так правильно чи морально, а тому, що вигідно.

До того ж політика невизнання - інструмент універсальний. Україна може вимагати її дотримання в будь-якої держави чи міжнародної організації. Ефективність цього інструмента безпосередньо залежить від готовності України його використовувати і майстерності, з якою вона це робитиме. Натомість контрзаходи і санкції - це зброя сильних. Сильних із військово-політичної, економічної, морально-духовної точок зору. Невелика за розміром держава з хиткою політичною системою, незначним економічним потенціалом, несформованими принципами й цінностями навряд чи зможе собі дозволити запровадити санкції проти ядерного монстра, одного з постійних членів Радбезу ООН. Не зможе цього зробити і середньої руки міжнародна організація: Росія - член більшості з них, її дипломати займають ключові позиції в секретаріатах, внески до бюджету становлять важливу матеріально-фінансову базу їх існування. Усе це значно звужує коло партнерів, готових до санкційного тиску, принаймні до формального запровадження санкційного режиму.

Визначати, яким буде зміст обмежувальних заходів, контрзаходів, санкцій, їх тривалість, географічну зону застосування мають суб'єкти, які їх запроваджують. Безумовно, Україна може висловити свої міркування або побажання з цього приводу, проте остаточне рішення залишається за ними. У результаті, українцям часто доводиться задовольнятись отриманим. У цьому немає поразки чи зради, - так працює інструмент. Механізм невизнання працює інакше, - саме Україна є тією основною дійовою особою, яка відіграє вирішальну роль у визначенні його змісту. Розвиваючи політику невизнання, ми можемо власноруч керувати процесом, спрямовувати міжнародне співтовариство в потрібному нам напрямі, звісно, не виходячи за межі міжнародного права та здорового глузду.

Отже, паралельний розвиток і наповнення конкретикою політики невизнання має свої переваги: не визнавати анексію та її наслідки є обов'язком держав і міжнародних організацій, що ґрунтується на міжнародному праві; цей обов'язок поширюється на всіх суб'єктів і не залежить від їхньої доброї волі чи готовності допомогти; нарешті, Україна сама, певною мірою, може керувати процесом.

Однак, щоб скористатися цими перевагами, необхідно виконати нарешті домашнє завдання, яке порошиться на нашому робочому столі з березня 2014 року, а саме: підготувати перелік діянь (дій та випадків бездіяльності), що розглядатимуться Україною як порушення політики невизнання, неминуче призводитимуть до дипломатичного протесту і застосування всіх наявних у її розпорядженні політико-правових засобів, включно з адміністративним та кримінальним переслідуванням винних, запровадженням економічних санкцій, претензійно-позовною діяльністю як на національному рівні, так і на рівні міжнародних юрисдикційних органів. Цей перелік у вигляді своєрідної "Білої книги" варто довести до відома наших міжнародних партнерів, системно й послідовно відстежувати випадки його порушення, вживати заходів, адаптувати його зміст до розвитку ситуації. Так ми станемо більш прозорими і зрозумілими, візьмемо ініціативу у власні руки. Цей перелік має лягти на стіл кожного українського чиновника, який, ухвалюючи важливі політичні чи економічні рішення, мусить пересвідчитися, що Україна сама не порушує те, чого вимагає від інших.

На жаль, міжнародне право у цій сфері не містить чітких вказівок або рамок. На сьогодні немає універсального міжнародного договору, який би визначив, що таке колективне невизнання чи політика невизнання і з чого вони мають складатися. У відсутності такого каталогу є свій позитив: інструмент зберігає гнучкість і легко пристосовується до різних політико-правових ситуацій, у тому числі й до української. Джерелом натхнення у цьому випадку має слугувати міжнародна практика, яка сформувалась за майже 90 років усвідомленого застосування інституту невизнання як відповіді на серйозні порушення міжнародного права. Ця практика еволюціонувала від Декларації Стімсона 1932 року до ґрунтовних консультативних висновків Міжнародного суду ООН щодо присутності Південної Африки в Намібії та будівництва стіни на окупованій палестинській території. Аналіз цих та багатьох інших ситуацій, пов'язаних із Північним Кіпром, Придністров'ям, Абхазією та Південною Осетією, Нагірним Карабахом, може стати цінним дороговказом на шляху розробки власної консолідованої політики невизнання.

Важливим елементом є також напрацювання наших міжнародних партнерів, зокрема Європейського Союзу. На сайті Європейської служби зовнішніх справ уже зараз можна знайти розгорнутий довідково-інформаційний матеріал щодо політики ЄС невизнання анексії Криму і Севастополя, Пам'ятку ЄС щодо особливостей підприємницької та інвестиційної діяльності у Криму/Севастополі, Керівні принципи щодо невизнання деяких категорій російських паспортів тощо. Водночас не слід забувати, що зазначені документи - погляд на ситуацію збоку. Розробляючи їх, інститути ЄС насамперед прагнули дотриматися принципів юридичної визначеності і безпеки, запобігти будь-яким діям з оскарження своїх рішень у Люксембурзькому суді. Політика невизнання ЄС може лише доповнити дії України, але не підміняти їх собою.

Ніхто достеменно не знає, коли завершиться окупація. Радянська окупація балтійських держав тривала п'ятдесят років, негласна окупація росіянами Придністров'я триває більше двох десятиліть, грузинські регіони Абхазії та Південної Осетії окуповані "російськими миротворцями" уже більше десяти років.

Зрозуміло одне: російська окупація Криму - це надовго. Щоб "надовго" не перетворилось у "назавжди", Україна має протиставити російському агресору послідовну, системну й консолідовану політику невизнання, розраховану на далекосяжну перспективу. Саме політику, а не фрагментарні й розпорошені, хоч інколи ефективні дії. Судові та арбітражні провадження - важливий трек, але обмежений юрисдикцією органів, які розглядають позови. Контрзаходи і санкції - дійовий важіль, але залежить від доброї волі партнерів. Дипломатичний протест - незамінний інструмент дипломатії, але без конкретних дій залишається порожнім звуком. Жоден із них не в змозі радикально змінити ситуацію. Лише їх поєднання з проактивною політикою невизнання здатне якщо не зупинити, то уповільнити час, який працює сьогодні проти України.

Погляди, висловлені у цій статті, відображають виключно точку зору автора і не можуть тлумачитись як офіційна позиція Міністерства закордонних справ України.