Олександр Лавринович: «Окремі шановані люди хочуть дискредитувати саму ідею адміністративної реформи»

Міністр юстиції говорив, не особливо добираючи слів. Інколи взагалі забував, що перед ним лежить диктофон. На Лавриновича не схоже.

Він так віддано будував владну вертикаль для свого президента, що адмінреформа мала не тільки забити останній цвях у цю конструкцію царських повноважень та привілеїв, а й дати до рук самодержцеві новий модернізований державний апарат. Яким (за бажання, звісно), мов чарівною паличкою, можна було б творити які-завгодно реформаторські дива.

А проте не склалося… Армія чиновників відверто саботує реформу. Укази й команди президента розчиняються в повітрі, мета коригується, терміни переносяться, невідкладні закони губляться в надрах Кабміну…

Отже, коли треба попрацювати на країну, то вертикаль виходить із-під контролю? Причому не тільки її архітектора - міністра юстиції, а й господаря - президента? А невже Олександр Лавринович, який у грудні ділився з DT.UA планами, очікував чогось іншого?

- Олександре Володимировичу, ви навмисне всіх заплутали стосовно термінів та етапів адмінреформи? На її старті заявили, що державній машині вистачить двох місяців, аби на національному рівні ввійти в нову колію - у лютому тобто. Однак Микола Янович «блискуче завершив перший етап» у квітні. Ви ж у травні оголосили про початок другого - регіонального етапу, який мав завершитися восени. Але на останньому засіданні Кабміну - зараз же осінь, правда? - ви знову цілком серйозно доповіли про початок… другого етапу. Якась «дахолітаюча» у вас реформа виходить …

- Ми з вами готуємося говорити на таку делікатну тему, яка стосується всіх чиновників та політиків, котрі беруть участь у державному управлінні. Чи повідомлю я щось нове, коли скажу, що багато хто з цих людей не хоче, аби реформа відбулася? Насправді процес має багато складових. Підготовчий - розробка моделі реформи та алгоритму дій - був найлегшим. Хоча потребував значних часових, інтелектуальних та організаційних ресурсів. Торік у листопаді вже було зрозуміло, де ми стартуємо, куди маємо врешті-решт добратися і які етапи пройти. Було розроблено графік, а також чіткі концептуальні рішення щодо нормативних актів (президента, Кабміну, ВР), які мали закріпити реформу законодавчо. І якщо ви думаєте, що дев’ятого грудня комусь на думку спала ідея, а десятого президент видав указ, - то глибоко помиляєтеся.

- І все-таки - хто продукує цю реформу? Лавринович, Акі­мова, Льовочкін, Дани­люк? Багато експертів наполягають на розмитості центру прийняття рішень як ключовій причині організаційного провалу реформи.

- Організаційний провал реформи - це нездійснене прагнення деяких політиків, чиновників і журналістів. А по суті, коли йдеться про реформування машини державного управління, центром може бути тільки президент.

- Але президент не може щодня приймати факси про перебіг реформи і в режимі он-лайн його контролювати. А тільки такий підхід міг забезпечити реформі успіх та чітке дотримання термінів і планів.

- Для цього було створено Комітет економічних реформ і його виконавчий орган - Коор­динаційний центр економічних реформ.

- Крім указу президента про ліквідацію міністерств і створення нової структури цент­ральної виконавчої влади, є якийсь конкретний документ, у якому було б чітко викладено стратегію й тактику реформи загалом? З термінами і прізвищами відповідальних. Де його можна почитати?

- Ніде. Я можу вам показати його тільки здалеку.

- ???

- Я був би самогубцем і не дуже бажав би успіху реформі, якби дав вам можливість його опублікувати. Якби його хтось бачив, то ми б не мали й того, що встигли зробити за цей рік. Люди просто отримали б можливість працювати на випередження. Ми ж, долаючи опір, переносячи терміни, корегуючи плани, все-таки здійснили прорив. На сьогодні, щонайменше, зроблено серйозний крок до оптимізації роботи Кабміну як колегіального органу. Із 36 членів уряду залишилося 17. Більш ніж на 50% скорочено обслуговуючий апарат Кабміну.

- І адміністрації президента?

- Ми говоримо про систему виконавчої влади. Адміністрація ж президента - це інституційно інше. Тим більше це взагалі не моя компетенція, там окремо люди працюють… Дозволю собі продовжити: 111 органів центральної виконавчої влади реорганізовано на 74. Причому із 69 контрольних органів залишилося 11. А це щось та означає для бізнесу. Крім того, до реформи в нас були такі дивні структури, як органи урядового управління. Вони створювалися по лінії міністерств, але ними прямо керував Кабмін. Усього 46 із територіальними підрозділами та десятками тисяч працівників. Тепер їх немає взагалі - ліквідували. І це теж цілком реальний результат.

- Скільки всього скорочено чиновників?

- Апарати центральних органів влади скорочено більш ніж на 17%. Було 26 тис. 354 особи, стало - 21 тис. 173. Що стосується територіальних органів виконавчої влади, то остаточних рішень ще не прийнято, але їх уже розглядали на засіданні Кабміну. Найближчим часом ключові рішення буде прийнято. Їх чітке виконання і завершить другий етап реформи. Наразі триває процес узгодження позицій щодо проекту, запропонованого робочою групою. Ось буквально сьогодні була нарада у прем’єра з питань реформування санепідстанції.

- 53 (!) тисячі ротів контролерів і відчайдушна битва за життя та стабільні гонорари?

- Найцікавіше, що ця армія не належить держслужбі. І не підпадає під дію закону про боротьбу з корупцією. Тільки під дію трудового законодавства, яке захищає працівників бюджетних установ. Ми довго думали, як приборкати апетити цих працівників. Є пропозиція, щоб серед цієї служби з’явилися держслужбовці - 2,5 тис.

- Яких можна буде, на випадок чого, притягнути?

- Так. І такий підхід буде використано в усіх структурах, де є контрольні функції, але немає реальної відповідальності та важелів контролю за ними. Таким чином, з’явиться 8 тис. нових держслужбовців. А 53 тисячі контролерів санепідстанції буде скорочено на 40%.

- Я знаю, що були пропозиції обрізати цю службу (і не тільки її) ще радикальніше.

- Так, звісно, спочатку і в мене була пропозиція скоротити їх на 53 тисячі… Але поверніться, будь ласка, на самий початок нашої розмови. У підсумку, буде в середньому скорочено 24% працівників територіальних органів. Зі 157 тис. 142 осіб залишиться 134 тис. 389. Цифри не зі стелі. Експерти групи, яку я очолюю, докладно вивчали всі посадові інструкції, дивилися на їх співвідношення з нормативними актами вищого рівня. Було й живе спілкування з людьми - у Він­ниць­кій, Харківській та Львівсь­кій областях. До речі, багато чиновників визнають, що десятиліттями виконують абсолютно нікому не потрібну роботу. Вихо­дячи з цього, було змодельовано кожен територіальний орган влади в оптимальній чисельності та структурі. Визначено й ті, котрі мають бути взагалі ліквідовані.

- А конкретніше?

- Всю конкретику можна буде прочитати в указах президента і постановах уряду.

- Не факт, що нинішній список збіжиться з підсумковим прем’єрським чи президентським. Узагалі-то, є тенденція відверто саботувати реформи. І не рядовим чиновником. Той завжди тремтить за своє місце й робить те, що йому каже начальник.

- У цій ієрархії справді виконуються всі накази й розпорядження. За винятком наказу про самогубство.

- Проте реформу ініційовано, указ видано, зони відповідальності визначено - а ми тут із вами вже годину міркуємо над тим, як Кабмін рік ліквідовує міністерства, пише положення та закони погоджує… Може, вже варто конкретні прізвища називати?

- Ви почали ставити запитання, які роблять неможливим продовження нашої дискусії.

- Гаразд, будемо розпочинати дискусію з Миколою Яновичем…

- Хочу вам сказати, що на якому б етапі нині не перебувала адмінреформа і що б там не було з термінами та прізвищами, головне - зроблено. Крім того, що ми почали створювати чітку форму нового державного апарату, визначеного кількістю та структурою органів влади на рівнях центр (1-й етап реформи) - регіон (2-й етап) - місто (3-й етап), ми вибудували й чітку логіку системи державного управління. Тепер в одному держоргані немає функцій, котрі б супере­чили одна одній. Тепер один орган не може вирішувати, що робити, як робити, а потім себе ще контролювати й преміювати. Є міністерства (визначають політику), служби (надають державні послуги), інспекції (здійснюють нагляд і контроль за дотриманням законодавства), агентст­ва (управляють державною власністю) і регулятори.

Щодо останніх скажу, що тривалий час гостро стояло питання про регулювання ринків. На сьогодні цю реформу проведено і закріплено на рівні закону про монополії та регулятори. Усі п’ять регуляторів (НКРЕ, комісія з ЖКГ, комісія з ринку зв’язку) виведені за межі виконавчої влади й незалежні. І навіть якщо на особистісному рівні залишилися якісь зв’язки та контакти, логіка дій, прописаних нормативно, усе поставить на свої місця. Якщо орган народжується і починає працювати, не потребуючи якихось погоджень і розпоряджень, він дуже швидко входить в автономний режим.

У результаті всього цього зроблено один із ключових кроків, котрий дозволяє перестати удобрювати ґрунт, на якому проростає корупція. Бо тепер ні начальник інспекції, ні начальник служби чи агентства не має можливості щось там придумати у власних інтересах і реалізувати.

- Олександре Володимировичу, я так не хочу вас розчаровувати, але боюся з логікою у вас проблеми. Причому у найцікавішому місці. Аргу­мен­тую: відкриваю нещодавно сайт Головдерж­служби і з подивом виявляю, що тепер це - АГЕНТСТВО. Яке - увага (!) - формує політику, контролює, інспектує, кадри підбирає, ну і, звичайно, власністю розпоряджається. Та ще й тією, що належить Головдержслужбі, від якої вже й згадки не лишилося. І це в Положенні, яке майже рік розробляли! Я чогось не зрозуміла чи реформу все ж таки в різних місцях роб­лять? Уже й не кажу про всім відому в Головдерж­службі інформацію про те, що новий очільник цього диво-агентст­ва пан Толкованов у 2009 ро­ці мав судимість за розголошення державної таємниці! Ви знали про це? Що ж це за нова якість державного управління така?

- Пан Толкованов справді особа специфічна. Наведений вами приклад показує виняток з правил. Оскільки робоча група, яку я очолюю, пропонувала інші варіанти реформування цього важливого напряму. Насправді і це призначення, і новий статус держслужби, яка раптом стала агентством, дійсно пройшли повз мене. Хоча мене важко чимось здивувати, але я, чесно кажучи, був у шоці від того, що сталося. Навіть на якийсь час вийшов зі свого звичного стану рівноваги. Хоча від самого початку розумів, що легкого і злагодженого руху реформи не буде. Занадто багато нюансів, граней, інтересів, сфер впливу… Але це найбільше відхилення, яке взагалі можна було собі уявити.

- У тому самому місці, де новий за структурою держапарат управління мав би наповнитися чиновниками, обмеженими правилами нової якості, здатними реалізовувати завдання та здійснювати реформи. А держслужба мала б контролювати цей процес. Де вже тепер конт­ролювати… Залишилося тільки очолити… Хто ж так підставив президента, який раз у раз обурюється - чому не йдуть реформи?!

- Ви самі зараз відповіли на запитання, чому досі не ухвалено закону про держслужбу. Ще у квітні цей закон був позначений президентом як невідкладний. Був ухвалений у першому читанні. Вже листопад…

- З поділом політичних та адміністративних посад на держслужбі теж осічка вийшла? Відмовилися від держсекретаря і запровадили посаду заступника міністра - керівника апарату. Призначає президент за поданням міністра. Ніяких згадок про те, що зберігач інституціональної пам’яті не йде разом з міністром, у законі про ЦОВВ немає. Кадрові чистки forever?

- Тут усе не так драматично. Нормативно все правильно виписано. У 2003-му в указі президента були «заклинання» з приводу незмінюваності держсекретарів. Зараз конкретні норми. Міністр, його перший заступник і ще один заступник міністра - політичні фігури, які йдуть разом з міністром. А заступник - керівник апарату - це держслужбовець. Його можна звільнити тільки за серйозні порушення. На нього поширюється закон про держслужбу. Тобто при зміні міністра його ніхто не зможе звільнити. Немає такої норми в законі.

- Якщо він сам не захоче «піти»?

- Але ж у нас немає рабства.

- Сама ментальність… До речі, а хто виписував «заклинання» про те, що керівників структурних підрозділів міністерства призначає міністр, а їхніх заступників - керівник апарату? Кому й навіщо знадобилися ці труффальдіно?..

- Парламенту. Це депутатська норма. Дуже сильно переживали за повноваження міністра.

- Закон про конфлікт інтере­сів коли будемо ухвалювати?

- Ніколи. Усе необхідне з цього приводу вже прописано в законі про протидію корупції.

- Тому пан Хорошковський у нас і досі при генеральських погонах і телеканалах?

- Я цього не коментую.

- Ще один критерій, що характеризує якість роботи державного апарату, - це адміністративні послуги, які надають населенню державні органи. Невдовзі президент подасть у ВР законопроект про адмінпослуги. Аспектів два - визначити, що таке адмінпослуга взагалі, і перенаправити гроші з кишень держпідприємств і держорганів, які активно трамбували автопарки й виплачували мільйонні роялті компаніям, котрі роками їх «комп’ю­теризували» (йдеться про 40 (!) млрд. грн.) - у державний бюд­жет.

- У сфері адмінпослуг дійсно був жах, який полягав у тому, що вони надавалися взагалі не органами влади. А державними та приватними підприємствами, метою створення яких, як і будь-яких інших, було отримання прибутку. Про який бюджет узагалі могло йтися?.. Це були узаконені зловживання. Приміром, паралельно з державним центром земельного кадастру існувало підприємство з такою самою назвою. І всі гроші залишалися там. Справді мільярди. Це має бути заборонено й каратися. Адмін­послуги повинні надавати тільки органи влади. В окремих випадках - бюджетні організації або спеціальні комісії. Гроші - усі в бюджет. Ми це підтримуємо.

Єдине - сьогодні бюджет розділено на загальний і спеціальний фонди. Треба чітко визначитися, чи потрібен спецфонд. Річ у тім, що є такі державні функції, безперервність виконання яких має бути гарантована. Тому колись і прив’язали гроші за послуги до забезпечення виконання цих самих послуг.

Досить довго йшло узгодження всіх моментів, які стосуються цього закону. Непростий шлях було пройдено в Кабміні. Проект уже направлено у комітет економічних реформ. І я визнаю правильним будь-яке рішення щодо цього.

- Це правда, що Мін’юст на адмінпослугах заробляє від 2 до 6 млрд.?

- 271 млн. грн. за рік.

- Адмінреформа насправді тісно переплітається ще й з реформою місцевого самоврядування та адміністративно-територіального упорядкування. Обласні держадміністрації: які там плануються зміни, крім скорочень? Чи буде вирішено проблему дисбалансу влади, коли виконкомом керує призначений президентом губернатор, а не рада? Про Київ узагалі мовчу…

- Дійсно наступний крок - оптимізація структури й кількості місцевих адміністрацій. Етап буде дуже важким. Що стосується місцевого самоврядування, то, на моє переконання, з виконанням Європейської хартії в нас усе гаразд. Усі виконкоми в селах і містах - незалежні. Виняток - Київ і Севастополь. Але подібна ситуація є і в інших країнах. Що таке місцеве самоврядування на обласному рівні - ніколи не розумів. Область - це рівень спільних інтересів територіальних громад. У раді для цього збираються депутати. При цьому існування в неї власного виконавчого органу справді було передбачено проектом Хартії регіонального самоврядування. Який, однак, так і не ухвалила РЄ, виходячи з позиції кількох країн. Номер один у списку - Велико­британія. Тому тут треба акуратно.

- Тоді в чому, на вашу думку, труднощі цього етапу?

- Ви інтуїтивно й правильно вказали на адмінтерреформу. Це найбільша проблема. Оче­видно, що реалізація цього кроку вимагатиме чимало часу, тут потрібна суспільна дискусія. Як­що указ про реформу держ­уп­равління міг бути несподіваним і категоричним, то тут зачіпаються інтереси кожної людини і території. Потрібна підтримка.

- Уже є конкретний проект? Що ж обговорювати з людьми? Проект мінрегіонбуду формату 2009 р., який готували експерти Ткачук і Ганущак, враховано?

- Усі створені проекти ми використовуємо. І зведений варіант уже є. Можливо, він не ідеальний і не остаточний. Обгово­рення його відкоригує. Але старт цьому процесу можна давати тільки тоді, коли буде закінчено роботу з реформування виконавчої влади.

- Радикально ламатимемо кордони областей і районів? Близнюк колись погрожував віддати Донецьку область під пілот. Не взяли?

- Я не хочу поки що нічого казати з цього приводу.

- Скільки коштів витратили на адмінреформу? Пам’ята­єть­ся, Азаров писав лист у ЄС, і 70 мільйонів на адмінреформу пообіцяли.

- На реформі тільки заощадили - понад мільярд. Ніяких зовнішніх траншів та істотних внутрішніх уливань не було. Тільки на зарплату працівникам Центру координації економічних реформ.

- Давайте підіб’ємо підсумки. Які сьогодні бачите основні ризики на шляху просування адмінреформи?

- Група з інституціонального забезпечення реформ, яку я очолюю, докладає максимальних зусиль. Але надто багато факторів впливу…

Реформа потрібна як повітря. Ми зберегли систему управління Союзу. Але змінилася країна, філософія управління. У нас уже немає адміністративно-командної економіки і системи суспільних відносин. До речі, той-таки приклад із санепідемстанцією. Звідки взявся цей монстр? Двадцяті роки, тиф, чума, глобальна мобілізація… Рік у рік система обростала новими функціями, у тому числі й контролю над власністю. Немає ні тифу, ні власності, а вона живе. І це не єдиний приклад. Щоб змінити ситуацію, треба змінити спосіб мислення дуже багатьох людей. Але сьогодні керівник служби, відстоюючи свої позиції, сказав: «І куди підуть мої люди? На тисячу гривень у лікарню?!». Ви розумієте, про що я кажу?..

- Розумію. Про бонуси. Однак із приводу адміністративно-командної системи - не зовсім: хіба у нас сьогодні не така?

- Ви можете іронізувати, шукати інтригу… Але сьогоднішня модель державного управління повинна відповідати тому, як працює економіка і як функціонують громадянські інститути. Раніше була система зі стовідсотковою держвласністю, освоєнням коштів, слово «прибуток» не згадувалося… Сьогодні навіть президентові з його вертикаллю не треба командувати, що де добувати, виробляти і куди везти вантажі… Потрібно створювати мотивацію для виробництва, для розвитку економіки. Відчуваєте різницю? Вже немає однієї партії - є багато структур і організацій, які впливають на настрій громадськості. І в цій сфері треба шукати баланс.

- Золоті слова, Олександре Володимировичу! Тим часом президент у нас сьогодні де-факто - глава виконавчої влади. Призначає, знімає, страчує, милує… І ви, і адмінреформа допомогли йому добудувати цю вертикаль необмеженої влади. Без стримувань і противаг. Але якісно вона виявилася не наповненою. Не слухається вертикаль. Ви не боїтеся, що президент втрачає свій останній шанс і рейтинг?

- Я не боюся і так не думаю. У мене просто є певні передчуття, що окремі шановані люди хочуть дискредитувати саму ідею цієї реформи. І якщо їм це вдасться, якщо почнеться реставрація, то говорити про ефективну державу Україна на якийсь серйозний проміжок часу буде неможливо.