Нові закони заради свободи пересування: прогрес дається важко

Новий антидискримінаційний закон, внесення змін до закону про захист персональних даних та запровадження біометричних паспортів законом про демографічний реєстр мали б стати завершальними акордами законодавчого забезпечення (тобто першої з двох фаз) Плану дій з візової лібералізації (ПДВЛ), метою якого є скасування віз для короткотермінових поїздок у Євросоюз. Попри песимістичні очікування, закони таки було прийнято, що дає змогу українській стороні прозвітувати про формальне виконання 1-ї фази ПДВЛ. Однак у фахових колах домінує думка, що Євросоюз і відзначить значний прогрес української сторони, все ж рекомендуватиме внести зміни та доповнення до деяких із зазначених, а також до низки інших нормативних актів.

Якість законопроектів, не «відшліфованих» у внутрішніх фахових парламентських та експертних дискусіях, а прийнятих під певні міжнародні зобов’язання, дуже рідко буває досконалою. Так трапилось і з низкою законів, що прийняті під виконання ПДВЛ - заради безвізового режиму з ЄС.

Зокрема, щойно підписаний президентом закон про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні хоч і визнано кроком уперед, але недостатнім. Експерти Ради Європи вже надіслали українській стороні свій висновок, який значною мірою збігається з раніше оприлюдненими оцінками українських правозахисників і недвозначно вказує на необхідність внесення змін та доповнень до щойно прийнятого закону. Зокрема мають бути прописані дієві механізми імплементації політики подолання дискримінації.

Значно кращими, з погляду якості, є ухвалені 2 жовтня зміни до закону про захист персональних даних, до роботи над яким залучались як європейські фахівці, так і вітчизняні незалежні експерти. Цей закон писався не «для галочки», хоча й цілком у руслі безвізового ПДВЛ, і відкриває шлях для реального поліпшення законодавчого поля щодо інституційного забезпечення захисту персональних даних.

Але найбільший резонанс викликав інший закон, ухвалений 2 жовтня: «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус». Він встановлює перелік, підстави видачі та технічні характеристики ідентифікаційних документів, зокрема тих, які дають право виїзду за кордон.

Отже, спочатку про позитивне: хоч і останньою з-поміж країн Європи, та все ж Україна отримала нормативні рамки, що дозволяють розпочати випуск ідентифікаційних документів нового покоління - з електронним носієм інформації. Останніми роками нездатність запровадити біометричні документи викликала повне нерозуміння партнерів, які чітко зазначили запровадження біометричних паспортів як першу передумову для запровадження Європейським Союзом безвізового режиму.

Біометричні документи давно перестали бути дорогою екзотикою і новинкою високих технологій, - нині не лише в країнах ЄС, а й в СНД біометричні паспорти видаються майже повсюди. Нинішнього року, зокрема, їх почали видавати у Вірменії та планують почати видавати в Азербайджані.

Технічні умови в країні були давно, а ось бажання і політична воля наштовхувалися на бажання одних заробити на нових паспортах більше й на бажання інших не дати першим заробляти монопольно. У результаті не було ні паспортів, ні заробітку. Не можна не брати до уваги і закономірної стурбованості правозахисників забезпеченням належного захисту персональних (біометричних) даних, а також наявність нечисленної, проте галасливої групи квазіправославних хоругвоносців, для яких біометричні документи, як раніше - ідентифікаційні коди, - це породження сатани.

Протягом кількох років тривала боротьба між двома концепціями реформи ідентифікаційних документів - «максималістською», зорієнтованою на заміну великої кількості зразків документів (ініціатором якої був депутат-регіонал Василь Грицак), і «мінімалістської», що передбачала біометризацію лише паспорта для виїзду за кордон (просувалася міністром юстиції Лавриновичем). Уряд загалом (принаймні до середини нинішнього року), а також більшість незалежних експертів схилялися до підтримки позиції Мін’юсту. В лютому до Верховної Ради було подано схвалений Кабміном законопроект «Про документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України». Однак навесні несподівано для багатьох урядовий законопроект навіть не був включений до порядку денного Ради, і його подальший розгляд заблокували.

Виявилося, що у внутрішньовладному протистоянні перемогла позиція Грицака, якому вдалося переконати ключових осіб. Його авторський законопроект «Про єдиний державний демографічний реєстр» було зареєстровано в Раді невдовзі після провалу урядового документа. Кажуть, що заради перемоги над конкурентами автору закону довелося відмовитися від багато чого, навіть від балотування до складу наступного парламенту, аби тільки його версію реформи ідентифікаційних документів було взято за основу. Ця версія передбачає реформу широкого кола документів - значно ширшого, ніж те, що вимагається Євросоюзом для запровадження безвізового режиму. Втім, порівняно з торішнім законом, заветованим президентом, принаймні не передбачається «біометризація» соціальних, зокрема пенсійних та інших, посвідчень, призначених для суто внутрішнього вжитку.

Найбільші зміни внаслідок запровадження закону торкнуться «внутрішнього» паспорта громадянина України. Віднині це буде не радянська книжка з вклеєною фотографією, а пластикова картка з електронним чіпом - приблизно така, яка використовується в країнах ЄС. Термін дії картки становитиме десять років, що відповідає європейській практиці і логічно, адже замінити фотографію в документі такого типу неможливо. Паспорти, як внутрішні, так і для виїзду за кордон, оформлятимуться з народження, а не з 16 років. Видача проїзних документів дитини припиняється. При цьому всі раніше видані документи є чинними до закінчення строку їх дії та не підлягають обов’язковій заміні.

У процесі підготовки до другого читання закон було значною мірою поліпшено завдяки ініціативі незалежних експертів та втручанню першого віце-прем’єра Валерія Хорошковського, що наполіг на включенні норм, без яких законопроект на першому читанні виглядав відверто сирим. Зокрема було впроваджено дефініції базових понять, яких проект не містив, а саме вперше введено в законодавче поле України поняття «біометричні дані», «біометричні параметри», «безконтактна інтегральна схема» (стаття 3), введено окремі статті щодо дипломатичного та службового паспортів: про них «забув» автор, подаючи проект до першого читання.

Також, відповідно до міжнародних норм, було скориговано перелік біометричних даних, які вносяться до електронного носія інформації: оцифроване зображення обличчя та підпис як основні біометричні дані та оцифровані відбитки пальців як додаткові (факультативні) біометричні дані.

Загалом, закон відповідає базовим стандартам ЄС щодо законодавчих рамок для випуску ідентифікаційних документів, зокрема для виїзду за кордон.

Тим часом чимало недоліків, на які вказували експерти, залишилися в законопроекті і можуть створити проблеми при впровадженні закону. Зокрема, зберігається термінологічна плутанина: замість нинішнього внутрішнього паспорта запроваджується пластикова картка, але вона зберігає стару назву - «паспорт громадянина України». Виходячи з міжнародної практики, паспортом називають документ, оформлений у вигляді книжки, призначений для виїзду за кордон, а внутрішній пластиковий ідентифікатор називають «посвідченням особи» (ID-карткою).

Проблему для громадян може становити відсутність у новому паспорті громадянина України відомостей про місце проживання. Оскільки велика кількість адміністративних та соціальних послуг прив’язана до місця проживання, громадянам доведеться регулярно звертатися до чиновників по довідки про місце проживання, оскільки в паспорті ця інформації не передбачена.

Деякі положення закону суперечать чинному в Україні законодавству про адміністративні послуги, адже передбачають (перехідними положеннями щодо змін до Бюджетного кодексу) можливість розширення переліку платних адміністративних послуг.

Незрозумілі природа й призначення такого документа, як «Картка мігранта» (Стаття 35), адже для іноземців та осіб без громадянства, що перебувають тривалий час на території України, передбачена «Посвідка на постійне проживання» (Стаття 31) та «Посвідка на тимчасове проживання» (Стаття 32), а для біженців - «Посвідчення біженця» та «Проїзний документ біженця» (Статті 33 та 34). Поняття «мігрант» узагалі не прописане у правовому полі України, отже не потребує документального посвідчення, а запровадження такого дивного документа, як «Картка мігранта» (з терміном дії всього один рік), видається лише проявом бажання виробників документів заробити більше грошей на іноземцях.

Крім того, незрозуміло, чому посвідки на тимчасове і на постійне проживання мають термін дії всього один рік. Це було б виправдано для посвідки на тимчасове проживання, тоді як посвідка на постійне проживання цілком могла б мати триваліший термін дії.

Отже, враховуючи високу імовірність підписання президентом закону у прийнятій редакції, варто негайно готувати зміни та доповнення, які б усунули незручності, котрі неминуче виникнуть як у громадян України, так і в іноземців у процесі впровадженні зазначеного закону.

Таким чином, можна констатувати певний прогрес в ухваленні законодавчих стандартів заради свободи пересування в Європі. Але чи знає права рука про те, що робить ліва? Наразі всі зусилля зацікавлених сторін можуть бути перекреслені, якщо Рада ухвалить у другому читанні, а президент підпише прийнятий за основу того ж 2 жовтня законопроект Унгуряна-Царькова-Григорович «про заборону пропаганди гомосексуалізму», який знищує на корені зусилля громадськості та прогресивної частини політикуму в царині забезпечення прав і гідності людини та подолання дискримінації. Навіть у суто авторитарних країнах на кшталт Білорусі чи Азербайджану немає таких дикунських законів. Ні про яке виконання безвізового «заліку» для країни, в якій зможуть посадити до в’язниці на три або п’ять років за відстоювання людських прав і без того упосліджених суспільством «нетрадиціоналів» або навіть за організацію виставки давньогрецьких ваз із типовими зображеннями «чоловічих стосунків», не може бути й мови.