Нові правила політичної гри: вже пізно, чи ще є шанс?

Безліч разів в українському публічному дискурсі порушувалось питання необхідності зміни політичних "правил гри". Це стосується і конституційних змін, і оптимізації регламентів роботи вищих органів державної влади, і унормування взаємодії влади з бізнесом та громадянським суспільством.

Осердя такого перевтілення - мінімізація політичної корупції, оптимізація державного управління, підвищення ефективності розпоряджання державним майном, розширення кола реальних вигодонабувачів від діяльності держави від умовних "100 найбагатших українців" до, щонайменше, більшої частини нашого суспільства. Зазвичай особливі надії, в цьому контексті, покладаються на вибори та прихід нових людей до влади. Проте, як свідчить українська політична практика, обличчя змінюються, а ось правила гри особливої трансформації не зазнають. І чим більше нові політики втягуються в тенета старої системи, тим примарнішими стають шанси на розірвання "порочного кола". І це попри те, що рецепти є, зокрема йдеться про переформатування української традиційно кулуарної політики на публічну європейського типу, яка передбачає підготовку державних рішень у діалозі між владою та громадянським суспільством із залученням експертно-аналітичного знання.

Оцінка поточного стану справ

Щоб не бути голослівними, спробуймо оцінити, як добре працює політична система України, тобто наскільки ефективно вона виконує свої функції.

По-перше, однією з фундаментальних функцій політичної системи є цілепокладання, тобто визначення цілей, пріоритетів, завдань, напрямів, шляхів розвитку суспільства й держави, які закріплюються у довгостроковій стратегії(ях) національного розвитку і кристалізуються в чіткому політичному курсі. Такий політичний курс виступає своєрідним дороговказом як для бюрократів-виконавців, так і для суспільства. Тобто він дає відповідь на запитання суспільства, що і з якою метою робить влада, а також виступає керівництвом до дії для державного апарату.

Показовим, у цьому контексті, є досвід Китаю, адже успіх китайської політики "реформ і відкритості", яка вивела КНР у коло світових лідерів і продовжує зміцнювати її позиції, значною мірою обумовлений умінням мислити стратегічно. Наприклад, "Прогноз-2050", де чітко формульовано й з урахуванням можливих викликів прораховано стратегію економічного розвитку Китаю, перетворення його економіки на індустріально-інформаційну.

А що ж Україна? В нашій державі прийнято низку стратегій, проте здебільшого вони мають декларативний характер. Політичне керівництво здійснюється переважно в ручному режимі як реакція на стимули зовнішнього середовища. Бачення розвитку держави зазвичай обмежується дуже коротким часовим горизонтом.

Таким чином, функцій цілепокладання українська політична система, фактично, не реалізує.

По-друге, важливою функцією, похідною від першої, є мобілізація суспільства, концентрація його соціального капіталу на реалізації ухваленої стратегії чи програм. Реалізація більшості стратегій в Україні, взагалі, не має комунікаційної складової, майже не проводиться діалог із суспільством та зацікавленими сторонами, і, як наслідок, дуже низька мобілізація мас на досягнення пріоритетів розвитку. Та й, узагалі, якщо більшість стратегій мають декларативний характер і відірвані від реальної політичної практики, то й організація діяльності суспільства на виконання поставлених завдань відбувається в такому ж самому дусі.

По-третє, оскільки ресурси держави завжди обмежені, а апетити різних груп - майже безмежні, важливою функцією політичної системи є оптимальний розподіл і перерозподіл матеріальних та нематеріальних ресурсів серед усіх членів суспільства. Зазвичай розподіл і перерозподіл у нашій країні здійснюються під потреби вузькогрупових суб'єктів (частіше - фінансово-промислових груп). Тобто саме завдання ефективного розподілу й перерозподілу ресурсів перед політичною системою України не стоїть, традиційно влада і сформований навколо неї клас вигодонабувачів розпоряджаються національним багатством на власну користь. Зокрема це відбувається шляхом кулуарних домовленостей і закритого процесу прийняття політичних рішень, які, оминаючи суспільну дискусію, спускаються "вниз" до виконання у вигляді готових імперативних рішень.

По-четверте, політична система покликана узгоджувати і впорядковувати як інтереси і потреби соціальних верств населення, так і інтереси держави та суспільних груп. На жаль, попри майже тридцятилітню історію незалежної України, адекватного діалогу влади й суспільства в нас не склалося. Громадські обговорення та слухання зазвичай відбуваються для легітимації вже прийнятого рішення і проводяться здебільшого для галочки. Діалогу зі стейкхолдерами теж майже немає, процес прийняття чутливих для бізнесу рішень більше скидається на аукціон, головна вигода від якого йде в кишені "тимчасових тримачів державних акцій".

По-п'яте, політична система регулює суспільно-політичні відносини, тобто впорядковує й регламентує політичну поведінку та політичні відносини, затверджує такі способи поведінки й діяльності індивідів, груп, організацій, форм їхніх взаємин, які б забезпечували дотримання спільних інтересів і стійкість суспільних відносин. Фактично, йдеться про формування прийнятного суспільного порядку, вироблення еталонних стереотипів прийнятної й розумної поведінки. Проте в Україні дуже часто влада сама стає джерелом грубого порушення та ігнорування будь-яких норм і законів.

Перелічувати функції політичної системи й оцінювати їх реалізацію в Україні можна досить довго, проте навряд чи це істотно змінить описану вище ситуацію. Наразі ж можна зробити висновок, що сама політична система нашої держави породжує хаос, створює умови для браку демократичних процедур, сприяє зміцненню кланово-олігархічного та неофеодального характеру українського суспільства, підвищує зовнішню залежність нашої держави. Особливо гостро відчувається брак стратегічного мислення та нерозуміння місця нашої держави у світовій архітектурі бодай через 5–10 років.

Безумовно, нова влада в Україні запустила і процес конституційних змін, і активне обговорення реформи парламенту, і новий підхід до взаємодії в системі координат центр-регіон, проте поки що все це виглядає більше точковими змінами без цілісної концепції перебудови, а точніше - побудови нової логіки роботи політичної системи.

Пріоритети для влади на шляху побудови нових правил гри

Наразі Україна потребує не декларативних, а повноцінних інституцій громадянського суспільства, які б включалися в процес вироблення публічних рішень та політик на початкових етапах, пропонували альтернативи розв'язання суспільних проблем, контролювали процес впровадження рішень і оцінювали їх ефективність із погляду досягнення суспільного гаразду. Тут варто пам'ятати, що від рівня розвитку громадянського суспільства прямо залежить рівень демократичності держави. Проте процес становлення й еволюції інститутів громадянського суспільства та характер їх співпраці з владою обумовлюються політико-правовими, економічними та іншими умовами, які безпосередньо формуються самими державними органами.

Слід зазначити, що в нашій державі назагал сформовано нормативно-правову базу, яка регламентує взаємодію органів публічної влади та інститутів громадянського суспільства у процесі формування й реалізації публічної політики. Проте практичний зріз співпраці публічної влади та громадськості у формуванні й реалізації публічної політики має низьку ефективність. Тут даються взнаки непрозорість роботи органів публічної влади, чимала забюрократизованість співпраці з ними (що потребує значних зусиль і часу з боку недержавних інституцій), обопільна недовіра та часто відкрита ворожість із боку публічних управлінців на різних рівнях владної ієрархії, відсутність дійового механізму зворотного зв'язку після консультацій. Непоодинокі випадки, коли висловлена громадськістю думка в межах інституціоналізованих форм співпраці з органами публічної влади ігнорується. Дуже часто консультаційно-дорадчі ради при органах публічної влади використовуються в інтересах конкретних чиновників та політиків й не реалізовують свого прямого призначення.

Таким чином, органи публічної влади в нашій державі не сприймають інституції громадянського суспільства рівнозначними партнерами у формуванні та впровадженні публічної політики. Проте й саме громадянське суспільство в Україні недостатньо сильне, структуроване й інституційно розвинене.

Важливим зрізом взаємодії державних і недержавних акторів, оптимальність якої багато в чому і обумовлює ефективність управління, є співпраця влади та бізнесу. Бізнес в Україні має значний перетворювальний потенціал, оскільки активно впливає як на соціально-економічні, так і на політичні процеси в державі. Якісні реформи й результативна публічна політика неможливі без налагодження ефективної взаємодії влади та бізнесу. Попри очевидність цієї ситуації, в нашій державі досі не сформовано дійової інституційної системи уможливлення такої взаємодії. Головними перешкодами на її шляху є:

• низький рівень діалогу між представниками влади та бізнес-середовищем щодо пріоритетів розвитку держави в різних сферах суспільного життя. Така взаємодія зазвичай відбувається ситуативно і, як правило, під впливом зовнішніх чинників;
• відсутність рівноправності у взаємодії влади та бізнесу. Влада зазвичай виступає з домінуючої позиції, протискуючи виключно своє бачення відповідного питання;
• превалювання неформальних, персоніфікованих зв'язків між представниками публічної влади та бізнесменами, в основі яких лежить пошук корупційної ренти за просування інтересів конкретних бізнес-структур;
• низька довіра суспільства до великого бізнесу через намагання олігархів використовувати політичну діяльність заради отримання преференцій для власних бізнес-структур. Незадовільний рівень соціальної відповідальності українського бізнесу;
• всеосяжна політична корупція, яка створює власні правила політичної гри й тим самим витісняє принципи публічної політики на периферію політичного процесу.

Загалом же, успіх країни залежить від злагодженої роботи влади, бізнесу та громадянського суспільства. Тим більше що бізнес зацікавлений в інституціоналізації взаємовідносин із владою, оскільки це дасть йому можливість отримати легальний інструмент просування корпоративних інтересів. Влада, своєю чергою, зможе отримати дійові засоби впорядкування економічних процесів, можливість для забезпечення сталого економічного зростання та підвищення ефективності розв'язання соціальних проблем, здобути гнучкість у боротьбі з глобальними викликами й загрозами. А громадянське суспільство у цьому трикутнику зможе контролювати й раціоналізувати дії влади та наближати паритет між приватним концентрованим інтересом і суспільним гараздом.

Дорожня карта перетворення кулуарної політики на публічну

Наразі в Україні діють як старі, так і нові актори, котрі прагнуть реалізувати свої інтереси; змінюються державні й недержавні інституції, відповідно зазнають змін і механізми, шляхи, інструменти та засоби вироблення публічної політики. Децентралізаційні зміни актуалізують питання вироблення політики на місцевому та регіональному рівнях. Роль громад у якісних змінах українського суспільства зростає. Все це актуалізує питання впровадження в Україні багаторівневого врядування з вертикальними (синергія загальнонаціонального, регіонального та місцевого рівнів) та горизонтальними (співпраця з громадянським суспільством) вимірами. У цьому контексті, пріоритетними кроками мають стати:

• імплементація чітких, системних і ефективних стандартів та процедур участі інститутів громадянського суспільства в процесі розробки і впровадження публічної політики.
• покращення процедури подання й розгляду електронних петицій (чітке визначення порядку їх розгляду і закріплення механізму зворотного зв'язку органів публічної влади за результатами їх виконання), впровадження механізмів діджитал-консультацій, які б уможливлювали електронну участь громадянського суспільства в процесі реалізації та впровадження публічної політики.
• інформування громадськості про світові стандарти громадської участі у розробці та реалізації публічної політики. Паралельно з інформування громадськості, необхідно формувати відповідне розуміння та навички у представників публічної влади різного рівня, запроваджувати принципи публічної політики в роботі влади.
• легалізація на нормативно-правовому рівні лобізму в Україні. Осердям такого кроку має стати закріплення громадського впливу на публічно-управлінську сферу.
• створення умов для розвитку пов'язаних із бізнесом громадських об'єднань, які обстоюють його інтереси у взаємодії з владою та громадянським суспільством. Сприяння інтенсивному залученню їх до розробки й реалізації публічної політики, а також посилення їхньої експертно-аналітичної участі в цих процесах. Підготовка фахівців у сфері взаємодії бізнесу та держави.
• запровадження Government Relations як інструменту підвищення ефективності взаємодії влади, бізнесу та громадянського суспільства, які на базі взаємної довіри досягають взаємовигідного й суспільно корисного результату.

Таким чином, для вироблення якісно нових правил гри у трикутнику "влада-бізнес-громадськість" необхідно сформувати системну стратегію інституціоналізації участі всіх зацікавлених сторін у процесі вироблення публічних рішень. Головною метою цієї стратегії має стати побудова партнерських відносин між державним апаратом на всіх рівнях, громадськими інституціями та бізнес-структурами. Ця стратегія має сприяти впровадженню в Україні багаторівневої публічної політики.