НЕУРЯДОВІ АНАЛІТИЧНІ ЦЕНТРИ: ПРОПОНУВАННЯ НА ТЛІ ВІДКЛАДЕНОГО ПОПИТУ

Наприкінці листопада 2003 р. Центр Разумкова провів «круглий стіл» «Неурядові аналітичні центри в Україні: пропонування й попит». В основу дискусії лягли аналітична доповідь, результати експертного й загальнонаціонального опитувань, інтерв’ю державних діячів, політиків, журналістів, іноземних донорів.

Діалог за «круглим столом» мав професійний характер і стосувався проблем і перспектив розвитку дослідницьких структур третього сектора, їхньої ролі в суспільно-політичних процесах.

Проте з усього спектра піднятих проблем засоби масової інформації зосередили увагу на одній — наявності зовнішнього фінансування неурядових аналітичних центрів, а точніше на так званому грантожерстві. Картина вийшла неповною, більше того — явно перекрученою.

А ось змістовна частина дискусії — чим є ці структури, яка соціальна значимість їхньої діяльності, як складаються їхні відносини з владою — залишилися «за кадром».

Саме з цими, на наш погляд, цікавими результатами досліджень Центру Разумкова ми й хочемо познайомити сьогодні читачів «ДТ».

Узагальнений образ неурядового аналітичного центру
в українському інтер’єрі

Дефініції «неурядовий аналітичний центр» в українському законодавстві немає. Не фігурує таке словосполучення й у суворих формах статистичної звітності щодо об’єднань громадян. Тобто де-юре — інтелектуальне ядро третього сектора — нерозпізнаний артефакт, а ось де-факто — цілком конкретне явище, яке має дедалі більший вплив на суспільно-політичні процеси в країні.

За останні роки мережа неурядових аналітичних структур розширилася — за даними спеціалізованих ресурсних центрів, в Україні сьогодні нараховується до 100 таких організацій. Тим часом активно діючих — не більше половини.

Що таке середній український неурядовий аналітичний центр? Зібрані «фотографії» 22 відомих українських структур експерти Центру Разумкова спробували об’єднати в єдиний узагальнений образ. У результаті вийшло ось що.

Аналітичний центр в Україні — це самостійна незалежна структура з невеличким (до десяти чоловік) штатом. 60% його співробітників володіють іноземними мовами. За потреби експертний потенціал збільшується вдвічі, що забезпечує якість і мобільність досліджень.

Як правило, центр зосереджений на дослідженнях у трьох-чотирьох сферах (переважно економіка, внутрішня й зовнішня політика, соціальна сфера). Аналітична продукція адресується, головним чином, підготовленій аудиторії, а публічна діяльність має на меті вплив на громадську думку. Експерти центру виходять у національний медіа-простір до 10 разів на місяць. Центр має власний веб-сайт, друковане періодичне видання (тираж до 1300 прим.). Видаються книжки, брошури (близько 1000 прим.), орієнтовані на фахівців й органи державної влади. Видавничій діяльності надається першочергове значення, оскільки вона забезпечує незалежний від держави інформаційний канал.

Проте така присутність в інформаційному просторі в українських реаліях — аж ніяк не індикатор спроможності впливати на ситуацію в країні, позаяк медіа-активність центру часто має номінальний характер. Оскільки ядро аналітики — новаторські ідеї, критичні оцінки дій влади, альтернативні пропозиції — продукт «делікатний» і нерідко потрапляє під цензурний прес.

Центр контактує з колегами з інших подібних структур. Найактивніше — у рамках публічних заходів («круглі столи», конференції тощо). Таким шляхом формується «аналітичний пул», точніше, експертна група, стабільність якої підкріплюється практикою спільних проектів і видань.

Представник центру, як правило, входить у якийсь дорадчий орган при держструктурі. Втім, це аж ніяк не запорука ефективного співробітництва з владою та не апріорі ефективний механізм реалізації нових ідей. Адже українська бюрократична практика з безнадійною сталістю підтверджує загальновідомий постулат: аби вбити ідею в зародку, створіть комітет для її розробки.

«Інтелектуальний міст» між владою
та суспільством

Аналітичні центри перебувають у стадії становлення. Та головне, що вони існують, діють і стали одним із суб’єктів суспільно-політичного процесу в Україні.

Центри акумулювали значний інтелектуальний потенціал, нагромадили досвід співробітництва з дослідницькими організаціями інших країн. Практика свідчить: ці структури, на відміну від державних дослідницьких установ, мобільніші, спроможні залучати для розробок додатковий експертний штат і відповідно пропонувати державі професійно підготовлену аналітичну продукцію, нові рішення, механізми й технології їх реалізації.

Є всі підстави стверджувати, що суспільна потреба в неурядових аналітичних центрах існує. Більше того, ті центри, що мають кредит громадянської довіри (про це мова нижче) можуть служити своєрідним «інтелектуальним мостом» над прірвою між владою та суспільством.

По-перше, неурядові дослідницькі структури виступають генераторами нових ідей для влади, пропонуючи аналітичну продукцію, новаційні рішення, механізми їх реалізації, використовуючи при цьому для їх розробок позабюджетні (!) кошти. Тобто держава має змогу залучити додатковий інтелектуальний ресурс, не витрачаючи при цьому ні копійки.

З участю представників аналітичних центрів готувалися (і готуються) найважливіші стратегічні документи (Концепція національної безпеки України, Стратегія забезпечення економічної безпеки України, Енергетична стратегія України на період до 2030 р., Стратегія введення демократичного цивільного контролю над оборонною сферою України, Концепція державної регіональної політики тощо). Неурядові експерти беруть участь у розробці й експертизі законопроектів, у підготовці галузевих і державних програм, щорічних послань Президента України Верховній Раді.

У парламентську практику ввійшло активне залучення експертів аналітичних центрів до проведення днів уряду, до участі в парламентських слуханнях із різних проблем (європейської інтеграції, українсько-російського співробітництва, відносин Україна—НАТО, енергетичної стратегії України, законодавства в сфері інтелектуальної власності, забезпечення свободи слова й інформаційної безпеки тощо).

Представники аналітичних центрів беруть участь у групах із розробки важливих державних рішень і документів (робочі групи з підготовки проекту Податкового кодексу України, з питань вступу України в СОТ, урядова комісія з розробки проекту Концепції національної інформаційної політики).

Неурядові аналітики входять у громадські експертні ради при органах влади (консультативна рада неурядових організацій при МЗС, громадська колегія при Державному комітеті з питань регуляторної політики й підприємництва, експертні ради при парламентських комітетах).

По-друге, «мозкові» центри — не тільки посередники між інтелектуальним середовищем і держапаратом, а й інструмент громадянського контролю, ініціатор публічного обговорення найгостріших внутрішніх і зовнішніх проблем, що стоять перед країною. Саме вони вперше винесли на публічне обговорення проблеми тіньової економіки, реформи у військовій сфері, використання владою адмінресурсу під час виборчих кампаній.

Аналітичні центри проводять публічні дискусії з обговорення передвиборних програм партій і блоків, організують екзит-поли, проводять регулярні соціологічні опитування, визначаючи настрої та сподівання суспільства.

Цілком очевидно, що роль неурядових аналітичних центрів зростає саме нині, у період глибинних внутрішніх трансформацій, коли влада, відчуваючи дефіцит нових ідей і рішень, об’єктивно потребує інтелектуального підживлення, а суспільство — ефективного інструмента контролю над її діями.

Фактом, що підтверджує соціальну значимість і затребуваність діяльності аналітичних центрів, є ставлення до них громадян України. За результатами соціологічного опитування, проведеного Центром Разумкова в жовтні 2003 р., більшість респондентів (54,6%) вважають діяльність цих організацій корисною і скоріше корисною для суспільства. Протилежної думки дотримується приблизно кожен п’ятий респондент (21,5%), вагалися з відповіддю — 23,9% опитаних. Зазначимо, що така оцінка дорогого коштує, особливо на тлі загального падіння довіри до нинішніх інституцій влади.

Прибічники розвитку неурядових аналітичних центрів аргументують свою позицію передусім тим, що їхня діяльність дозволяє: проводити незалежні дослідження, на результати яких державні органи не можуть впливати (67,7%); досліджувати одну й ту саму проблему з різних позицій (49,5%); створити конкуренцію між дослідницькими установами, що підвищує якість досліджень (45,5%).

У свою чергу, найбільша частина громадян України схильна довіряти дослідженням саме неурядових аналітичних центрів (27%), а не державних дослідницьких інституцій (23,6%) і навчальних закладів (16%). Вагалися з відповіддю 33,4% опитаних.

Іншими словами, у суспільстві є розуміння необхідності існування недержавних аналітичних структур і значний кредит довіри до їхніх досліджень.

Проте коефіцієнт корисної дії незалежних аналітичних центрів був би незрівнянно вищим, якби нинішня українська влада: а) сприяла розвитку цих структур; б) продуктивно використовувала їхні розробки. Стан справ на цих напрямах досить красномовно ілюструють результати експертного опитування, проведеного Центром Разумкова в жовтні 2003 р. (було опитано 110 експертів — представників органів державної влади, наукових установ, громадських організацій, ЗМІ). На думку експертів, найбільш активно продукцію вітчизняних неурядових аналітичних центрів використовують: політичні партії, дослідні й навчальні заклади, зарубіжні урядові й неурядові структури, громадські організації. Вони ж відзначені експертами в числі тих, хто найактивніше сприяє розвитку аналітичних центрів. Як видно, органи влади не належать до групи активних споживачів аналітики третього сектора, і, за експертними оцінками, дуже слабо допомагають розвитку аналітичних центрів. Як то кажуть, немає пророка в своїй батьківщині, і вже тим паче в третьому секторі.

Співробітництво з владою: ефектність
чи ефективність?

Більшість опитаних експертів (59%) вважають головною проблемою, що гальмує розвиток аналітичних центрів, незацікавленість влади в співробітництві з ними. Парадокс, але державні інституції, що працюють у режимі «сьогодні на вчора», захлинаються в безмежному документообігу та страждають від браку професійних кадрів, часто сприймають запропоновану інтелектуальну продукцію третього сектора як виклик, як настирливе втручання у святая святих — процес здійснення державної політики.

Дещо змінило ситуацію (але не якісно) бурхливе створення за останні роки різноманітних консультативно-дорадчих структур при органах влади. Тим часом деякі з них не мають нормативного статусу (приміром, консультативні ради при комітетах Верховної Ради), що ускладнює їхню діяльність. Інші або залишилися тільки на папері (комісія сприяння демократизації та розвитку громадянського суспільства), або фактично згорнули свою діяльність (громадська рада експертів із внутрішньополітичних питань при Президенті України).

Результативність співробітництва влади й неурядових аналітичних центрів у рамках цих структур досить низька через відсутність чотирьох речей: стратегічного планування, стабільності в роботі, зворотного зв’язку й фінансового забезпечення. Причому те, як чиновники, котрі очолюють ці структури, прислухаються до пропозицій неурядових аналітиків, ілюструється крилатою фразою британського прем’єра Вінстона Черчілля: «Усе, чого я хотів — це згоди з моїми бажаннями після конструктивної дискусії».

Так чи інакше, закрадається підозра, що дорадчі органи радше виконують функцію відомчих PR-проектів (для зовнішнього та внутрішнього користування) із демонстрування громадянської активності й готовності влади до діалогу зі спільнотою, ніж служать продуктивними механізмами співробітництва.

Такі підозри аж ніяк не безпідставні й щодо недавньої новації влади — проекту постанови Кабінету міністрів «Про забезпечення участі громадян у процесі формування й реалізації державної політики центральними й місцевими органами виконавчої влади». Як сказав би класик, «архісвоєчасний проект!»... особливо напередодні виборчої кампанії.

Рівень інтересу структур влади до третього сектора загалом і до неурядових аналітичних центрів зокрема досить проілюструвати одним прикладом. З 1999 р. Верховна Рада не раз розглядала новий законопроект про громадські організації. Останню версію документа (законопроект «Про непідприємницькі організації»), підготовлено за участю представників аналітичних центрів, благополучно припадає пилюкою в парламентських стінах ось уже майже півтора року...

Сьогодні в загальному балансі чинників, що впливають на розвиток неурядових аналітичних центрів, більше мінусів ніж плюсів. І, очевидно, найбільший мінус у тому, що влада, яка використовує непрозорі технології ухвалення рішень, прагне уникнути контролю з боку суспільства, м’яко кажучи, не вельми зацікавлена в розвитку цих структур і не ретранслює по виконавчій вертикалі стабільного попиту на аналітичну продукцію третього сектора. Влада поки що не готова до сприйняття альтернативних ідей. Тим паче, критики на свою адресу... Колись Френсіс Бекон зазначив: «Хто не вдається до нових засобів, нехай чекає нових хвороб...»

Фінансовий дисбаланс або внутрішні причини національного «грантожерства»

Справді, вітчизняні аналітичні структури третього сектора, будучи, по суті, важливою складовою інтелектуальної конкурентоспроможності України в світі, сьогодні, за малим винятком, знаходять підтримку радше зовнішню, ніж усередині країни. У структурі річного бюджету неурядового аналітичного центру 58% припадає на іноземні гранти, 26% — надходження з українських джерел, 14% — доходи від реалізації власної продукції і 2% — бюджетне фінансування.

Головні причини такого фінансового дисбалансу внутрішні: несприятливі політико-правові, економічні умови, у яких діють неурядові аналітичні центри в Україні.

По-перше. В умовах низької ефективності ринкових механізмів, персоніфікованості управління основними економічними процесами успішність бізнесу визначається радше доступом до вищих ешелонів влади, ніж реалізацією аналітичних розробок неурядових структур. З іншого боку, у нас немає як національних традицій меценатства, так й ефективних економічних стимулів для їх формування. Національному бізнесу благодійні пожертвування в третій сектор просто невигідні.

По-друге. Важкодоступна й ускладнена для неурядових структур система держзамовлень на тендерній основі. У свою чергу, закони виписано так, що саме для державних органів процедура замовлення досліджень структурам третього сектора є складною та заплутаною. При цьому не позбавлені підстав озвучені на згаданому «круглому столі» побоювання представників аналітичних центрів стосовно того, що в нинішніх умовах «підсаджування на бюджетну голку» призводить до втрати незалежності, оскільки з приходом бюджетних коштів в аналітичному центрі з’являється «зовнішній» експерт у формі Державної податкової адміністрації з правом вирішального голосу.

По-третє. Чинне законодавство, що регламентує діяльність аналітичних центрів, робить дуже проблематичним наповнення їхніх бюджетів за рахунок реалізації власної продукції. Іншими словами, факт виходу аналітичного центру на ринок із власною продукцією автоматично переводить його в статус прибуткового з усіма наслідками, що з цього випливають.

Таким чином, «зовнішній фінансовий флюс» — результат дії скоріше внутрішніх чинників. Подолання такого перекосу, з огляду на тенденції розвитку нинішньої ситуації в країні, видається вельми проблематичним.

Та хоч як там було б, у міру наближення (приєднання) країни до ЄС і НАТО зовнішнє фінансування третього сектора скорочуватиметься. Східноєвропейські країни це вже проходили, і їхній досвід свідчить, що скорочення зовнішніх надходжень не позначилося критично на діяльності неурядових аналітичних центрів. Очевидно, нам теж варто готуватися до переорієнтування в перспективі дослідницьких структур третього сектора на внутрішні джерела.

Майбутнє аналітичних структур третього сектора: можливі варіанти

При оцінці динаміки розвитку неурядових аналітичних центрів голоси експертів розділилися майже порівну: 49,1% опитаних вважають, що аналітичні структури прогресують, 48,2% респондентів упевнені, що вони перебувають у стагнації. (Оцінку «регрес» не поставив ніхто.) Такий дуалізм у визначеннях цілком зрозумілий з огляду на непередбачуваність розвитку політичної ситуації в Україні.

Здається очевидним, що в самому загальному вигляді майбутнє неурядових аналітичних центрів визначатиметься можливими варіантами розвитку країни, які, загалом-то, зводяться або до консервування нинішнього стану, що загрожує посиленням авторитарних тенденцій, або до якісного прориву на основі європейських цінностей.

У першому випадку спостерігатиметься стагнація аналітичних структур, їхня суспільна незатребуваність й ізоляція, своєрідне капсулювання в уже зайнятій ніші. Центри працюватимуть для досить вузького кола замовників, не маючи помітного впливу ні на владу, ні на громадську думку.

В другому випадку забезпечуватиметься прогресивна динаміка розвитку неурядових аналітичних структур, створення ефективних механізмів їх співробітництва з владою та суспільством. Центри стануть активним учасником суспільно-політичних процесів.

Шлях, який обере Україна, залежатиме і від цивілізованості дій нинішньої влади, і від спроможності опозиції запропонувати й відстояти альтернативні варіанти розвитку, і від громадянської активності політичної еліти, зокрема, не в останню чергу, представників «інтелектуального ядра» цього третього сектора.

Учасники згаданого «круглого столу» чимало дискутували про те, що є пріоритетом — «рекомендаційна аналітика» чи активна участь у політичних процесах у країні з метою впливу на майбутні події, які визначать нашу долю. Очевидно, що за нинішніх українських умов це взаємодоповнювані речі. Оскільки ще два з гаком століття тому Клод Гельвецій відзначив: «Мудрість панує в порадах, а доля — в подіях»...