Не такий страшний біпатрид, як його малюють?

Ну ось, у Києві й дозріли.

В уряді працюють над "цікавою ідеєю" - наданням українцям права подвійного громадянства. Її реалізація означатиме відмову від політики у сфері громадянства, яку провадить Україна з моменту незалежности: майже три десятиліття поспіль українська держава була проти появи у власних громадян паспорта іншої держави.

Серед очікуваних новацій - не лише толерантне ставлення держави до українців-біпатридів, які проживають в Україні та поза її межами, а й максимальне наближення статусу закордонного українця до повноцінного українського громадянства. І коли Володимир Зеленський обіцяв надати етнічним українцям можливість "стати частково громадянами України", то, можна припустити, йшлося саме про це "підтягування" власників статусу закордонного українця.

Нагадаємо, що, відповідно до ст. 1 Закону "Про закордонних українців" це громадянин іншої держави (або особа без громадянства), який має українське етнічне походження або є походженням з України. На сьогодні особи з таким статусом мають незначні преференції щодо оформлення в'їзду до України й постійного проживання в нашій країні, а також щодо вступу до українських ВНЗ.

"Такий зміст статусу закордонного українця є цікавим для українців, які проживають у країнах на схід від України, де і рівень життя, і якість освіти можуть бути нижчими, ніж у нашій країні. Проте тих, хто проживає в державах на захід від нас, він мало цікавить", - зазначає заступник голови МЗС України Василь Боднар. За його словами, до Закону "Про закордонних українців" планують внести зміни, які дадуть їм змогу жити й працювати в Україні, максимально користуючись такими самими правами, що й українські громадяни. За винятком хіба що виборчих.

За інформацією DT.UA, нині опрацьовується питання щодо внесення змін не лише до Закону "Про закордонних українців", а й до Закону "Про громадянство України", які дозволять розв'язати питання другого паспорта. Як це все виглядатиме на практиці - наразі незрозуміло. Концепцію ще тільки розробляють в органах виконавчої влади.

У будь-якому разі, під час обговорення не можна буде обійти увагою права та обов'язки біпатридів перед двома, а то й трьома країнами. Зокрема й у питаннях оподаткування, служби в армії, обіймання посад в органах державної влади, консульського захисту тощо. Адже, як зазначила в розмові з DT.UA очільниця правління "Студії сучасного права" Ольга Поєдинок, "кожна держава має право вимагати, щоб її громадянин виконував свої зобов'язання перед нею".

Легалізувати біпатридів? Навіщо?

Згідно з даними експерта з питань трудової міграції та грошових переказів Андрія Гайдуцького, уже більш як 80 країн світу лояльно ставляться до подвійного громадянства. Серед них - США, Бельгія, Латвія, Польща, Франція та ін.

Але противники зазначеного інституту в Україні впевнені: таке толерантне ставлення до біпатризму можуть дозволити собі розвинені держави, для яких немає реальної загрози втратити незалежність. Питання громадянства пов'язане з державним суверенітетом, а в Україні подвійне громадянство стимулює сепаратизм і дає підстави для втручання у внутрішні справи нашої країни агресивно або хижацьки налаштованим сусідам.

Противники біпатризму наводять як приклад російсько-українську війну, яку росіяни виправдовують необхідністю "захищати права російськомовного населення", а також роздавання Москвою російських паспортів жителям ОРДЛО. Згадують дії Будапешта, який активно множить кількість угорських громадян в одному з найбідніших українських регіонів - Закарпатті. Говорять про Бухарест, який роздає румунське громадянство в Бессарабії і на Буковині.

Ці та подібні аргументи донедавна формували позицію Києва, який декларував жорстке неприйняття інституту подвійного громадянства і направляв гнівні ноти протесту до зовнішньополітичних відомств Росії, Угорщини, Румунії. Але, обурюючись, Київ не міг нічого вдіяти: українці продовжували отримувати друге громадянство, а сусідні країни його надавали. Сьогодні другий, або й третій паспорт мають сотні тисяч українських громадян.

При цьому в українському суспільстві немає однозначного ставлення до того, чи має українська держава надати своїм громадянам право подвійного громадянства. Як свідчать дані соцопитування КМІС, проведеного на замовлення DT.UA у квітні цього року серед жителів Західної України й оприлюдненого у спецпроєкті "Геть від Києва?", категорично проти біпатризму виступають лише жителі Галичини. Це 67,5% опитаних галичан, водночас 24,8% є прихильниками другого паспорта.

А ось на Буковині й Закарпатті - регіонах, де чимало жителів є власниками другого паспорта з економічних мотивів, - ставлення зовсім інше. У Чернівецькій області кількість категоричних і з застереженнями прихильників (43,5%) і противників (45,5%) біпатризму є приблизно однаковою. А в Закарпатській області домінують (беззастережно або із застереженнями) прихильники подвійного громадянства - 65%, водночас противників - 26%.

Також розділилися й відповіді на запитання "Чи призведе дозвіл на подвійне громадянство, на вашу думку, до зростання сепаратистських настроїв і розколу України?": на Галичині так вважають загалом 53,6% опитаних (не погоджуються з цією думкою категорично або із застереженнями 30,6%); на Буковині цю думку загалом поділяють 45% (не погоджуються 44%), а на Закарпатті загрозу в біпатризмі вбачають загалом 15,5%, водночас 62,5% так не вважають.

Імовірно, такий розкид думок був би по всій Україні.

То чи маємо сьогодні боятися подвійного громадянства?

Прихильники лібералізації політики в питанні біпатризму зазначають: нинішня ситуація в Україні відрізняється від тієї, що була в дев'яності, і Київ повинен відійти від архаїчної моделі.

По-перше, лібералізація візового режиму України з Євросоюзом зробила для багатьох українських громадян, які мають бажання поїхати на заробітки до економічно розвиненіших європейських країн, не настільки актуальним отримання паспорта Угорщини, Румунії чи Болгарії. "Безвіз послабив для українців соціяльно-економічну мотивацію в рішенні отримати паспорт країни - члена ЄС", - вважає Василь Боднар.

По-друге, незважаючи на масове отримання жителями Закарпаття паспорта Угорщини - а в області, що налічує 1,2 млн жителів, його мають більш як 100 тис. осіб - у регіоні не зафіксовано зростання сепаратизму. Більшість отримує угорський паспорт лише заради того, щоб мати пропуск до Європи і влаштуватися на легальну роботу.

По-третє, окупація Росією Криму, де подвійне громадянство було переважно у військовослужбовців Чорноморського флоту, продемонструвала: відсутність значної кількости біпатридів не є ні перешкодою для втручання у внутрішні справи, ні вагомим чинником для збереження територіяльної цілісности держави. "Крим певною мірою зламав стереотипи щодо безпечности принципу єдиного громадянства", - визнав Василь Боднар.

Із приходом на Банкову Зе!команди українська влада почала кардинально змінювати ставлення до другого паспорта українців. Ми не знаємо, яку роль у цьому відіграв чинник Ігоря Коломойського, котрий відкрито визнає, що, крім українського, також має ізраїльське та кіпрське громадянства. І не виключаємо, що основним мотивом Володимира Зеленського могло стати прагнення мати підтримку української діяспори. Але з перших днів перебування на президентській посаді Зеленський почав послідовно обстоювати ліберальний підхід до політики подвійного громадянства.

У своїй інавгураційній промові він пообіцяв "усім українцям на планеті", "готовим будувати сильну й успішну Україну", українське громадянство. У липні Зеленський доручив МЗС розробити механізм надання українського громадянства як другого для етнічних українців "з дружніх до нас країн, які прагнуть приєднатися до розвитку своєї історичної батьківщини", а також іноземцям, чиї права і свободи порушено вдома.

У серпні Зеленський підписав указ, яким спростив отримання громадянства України громадянам Росії, які зазнають політичних переслідувань, та іноземцям - учасникам антитерористичної операції в Донбасі. Документ звільняє ці категорії громадян від необхідности зобов'язатися припинити іноземне громадянство при звернення з проханням надати українське.

А під час жовтневого пресмарафону президент заявив, що вже "придумано конструкцію", як надати етнічним українцям можливість "стати частково громадянами України".

У коментарі DT.UA віцепрем'єр з питань європейської та євроатлантичної інтеграції Дмитро Кулеба (наголошуючи, що висловлює думку особисту, а не всього уряду) аргументує необхідність надати українцям право подвійного громадянства такими причинами.

По-перше, це дасть змогу Україні ефективніше використовувати потенціял українців з діяспори, які прагнуть допомогти батьківщині своїх предків. "І якщо в майбутньому в українському уряді з'являться нові представники діяспори з громадянством Канади чи США, але готові працювати на нашу країну, українська держава повинна мати вже готову модель співпраці з ними, а не вигадувати всілякі схеми", - вважає він.

По-друге, лібералізація політики у сфері громадянства дасть змогу втримати в українському просторі мільйони українців, які виїхали за межі України й отримали громадянство іншої країни, але все ж таки бажають зберегти зв'язок із власною батьківщиною. "Ми не повинні відторгати цих людей. Ми і так багатьох втратили", - зазначає віцепрем'єр.

По-третє, толерантне ставлення держави до другого громадянства дасть змогу вирішити питання наявности в десятків тисяч українців угорських і румунських паспортів, які багато хто отримував лише заради того, щоб спокійно переміщатися Євросоюзом. За великим рахунком, це має зняти одну з гострих проблем у відносинах України з сусідніми державами.

Водночас Д.Кулеба категорично відкидає можливість визнання Україною російського громадянства як другого: "Право подвійного громадянства не має за жодних обставин застосовуватися щодо країни-агресора". (На нашу думку, тут може стати в пригоді досвід Латвії.)

Така позиція Києва є спробою адекватно відповісти на реалії не лише в Україні, а й у світі. Звісно, з поправкою на війну, яку веде Росія проти нашої держави. Адже отримання другого або третього паспорта стає загальносвітовою тенденцією.

Бути в тренді

"Подвійне громадянство - це об'єктивна реальність сучасного світу", - зазначила Ольга Поєдинок. "Увесь світ рухається в цьому напрямі. Та й, швидше за все, таке поняття як "громадянство" залишиться в минулому. Більше важитиме не громадянство, а резидентство - де ви перебуваєте, де працюєте ви й ваш бізнес, де ви платите податки. Весь світ потроху починає "полювання" на іммігрантів саме з економічною метою", - своєю чергою, впевнений Андрій Гайдуцький.

Українськими реаліями стали і масова трудова міграція, і масове набуття українцями громадянства Італії, Німеччини, Польщі та інших країн. Згідно з даними А.Гайдуцького, у 2017 році понад 100 тис. українців стали громадянами інших держав. Із них громадянство РФ отримали 85 тис. осіб, країн ЄС - 19 тис., США - 7 тис. При цьому у Сполучених Штатах українці у 2017 році отримали майже 11% усіх громадянств, виданих для вихідців із Європи, й 1% - серед іммігрантів із усього світу.

А в Євросоюзі українці поступово піднімаються в рейтингу країн-донорів нових громадян ЄС. Згідно з даними Євростату, якщо у 2012 році Україна була на 12-му місці в цьому рейтингу, то у 2017-му - вже на 9-му, притому що у 2016-му була навіть на 6-му місці. У 2017 році найбільше громадянств українцям видали Німеччина (18%), Італія (14%), Румунія (13%), Польща (12%). У 13 з 28 країн - членів ЄС українці вже входять у топ-5 за кількістю осіб, які отримали громадянство держав Євросоюзу.

На рішення українця отримати громадянство іншої країни впливає низка чинників. По-перше, сімейний - возз'єднання з громадянином іншої країни. По-друге, фінансовий - бажання отримати безкоштовні медичні послуги, освіту, інші соціально-економічні вигоди, які належать громадянинові цієї країни. По-третє, бюрократичний, - роботодавці мотивують своїх працівників-експатів отримати громадянство, щоб уникнути проблем з імміграційними службами й трудовими квотами. По-четверте, інвестиційний, - держава в обмін на інвестиції дарує громадянство. По-п'яте, грантовий, - особливо обдаровані іммігранти подаються на громадянство, щоб отримати урядові гранти та стипендії.

Проте, отримуючи паспорт інших країн, українці зазвичай залишають собі й український: у 2017 році громадянства України позбулися лише 5,2 тис. осіб. "Українці воліють зберегти національне громадянство, оскільки понад 70–80% громадян України за кордоном бажають повернутися на батьківщину, досягши похилого віку, накопичивши вдосталь заощаджень, відкривши бізнес в Україні тощо. Друге громадянство - це вимушений крок для українця на його поточному етапі життєвого циклу", - стверджує Андрій Гайдуцький.

Експерт упевнений, що іммігрантів і діаспору потрібно мотивувати повертатися. Адже це двигуни зростання попиту і припливу інвестицій, а отже зростання ВВП в найближчому майбутньому. Для влади України лібералізація політики стосовно подвійного громадянства та спрощення його отримання вихідцями з України - велика можливість залучити в країну чималі інтелектуальні та фінансові ресурси.

Та, щоб це стало можливим, необхідно змінити законодавство.

Біпатриди в законі

Хоча донедавна українська держава й декларувала своє неприйняття біпатризму, проте специфіка нашого законодавства така, що в ньому немає положень, які прямо забороняють другий паспорт. Власне, українці можуть мати необмежену кількість паспортів.

"Обов'язок відмовлятися від другого громадянства для тих осіб, у яких українське громадянство є першим, не передбачений. Як, утім, і обов'язок виходити з громадянства України в разі набуття іноземного. Ба більше, українці навіть не зобов'язані повідомляти про це органи державної влади України", - звертає увагу Ольга Поєдинок на особливості українських законів.

Нагадаємо, що у ст. 4 Конституції України закріплено принцип єдиного громадянства. Це означає, по-перше, що не можна отримати громадянство адміністративно-територіальної одиниці України. Наприклад, Донецької, Луганської або Закарпатської областей. По-друге, що громадянин України, котрий має одночасно ще й друге, третє чи навіть четверте громадянства, для української держави є лише громадянином нашої країни. Це положення, до речі, підтверджене й у ст. 2 Закону "Про громадянство України".

Підставою ж для втрати громадянства України, як випливає зі ст. 19 цього закону, є насамперед добровільне набуття повнолітнім громадянином України іноземного громадянства. Але, стверджує О.Поєдинок, "така втрата українського громадянства не відбувається автоматично".

На практиці ж це положення ст. 19 застосовується вкрай рідко: справа часто обмежується адміністративним штрафом, якщо під час перетину державного кордону України біпатрид скористається не українським, а іноземним паспортом. Притому рішення про припинення громадянства України приймається лише указом глави держави.

Хоч як дивно, але українське законодавство навіть дозволяє подвійне громадянство за певних обставин. Зокрема, якщо дитина за народженням одночасно набуде громадянства України і громадянства іншої держави чи держав. Або громадянин України автоматично набуде іншого громадянства в результаті шлюбу з іноземцем.

Крім того, серед біпатридів сьогодні - й ті громадяни України, які внаслідок окупації Криму "автоматично" стали російськими громадянами. Згідно зі ст. 5 Закону "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України", наша країна не визнає примусового автоматичного отримання ними російського громадянства. "І, отже, таке набуття не може вважатися добровільним та бути потенційною підставою для втрати громадянства України", - вважає О.Поєдинок.

Українське законодавство також дозволяє натуралізованим громадянам України зберігати свої іноземні громадянства безстроково або впродовж певного часу. Зокрема, доки не настане встановлений українським законом граничний термін для надання доказів про припинення іноземних громадянств, власні іноземні громадянства впродовж двох років можуть зберігати натуралізовані громадяни. (Наприклад, як це було у випадку з Уляною Супрун та Наталією Яресько.)

Але, хоча громадянин із литовським або американським паспортом і може бути міністром (політичною фігурою), тим часом люди з подвійним громадянством не можуть обіймати посади на держслужбі, працювати суддями, обіймати низку виборних посад. Зокрема, це прямо забороняється Законами "Про державну службу" (ст. 19 і ст. 84), "Про судоустрій і статус суддів" (ст. 121), "Про місцеві державні адміністрації" (ст. 9), "Про місцеве самоврядування в Україні" (ст. 79-1).

Тому Ольга Поєдинок і констатує: "В Україні немає єдиного підходу до того, як наявність іноземного громадянства може вплинути на можливість особи здійснювати владні повноваження. Усе залежить від конкретної посади й нормативно-правового акта, що регулює правовий статус відповідного публічного службовця".

В результаті, на одних посадах біпатрид може перебувати, доки не втратить українське громадянство, а на інших - до виявлення іноземного громадянства. А інколи зв'язок між біпатризмом та можливістю обіймати певні посади просто неочевидний.

Прагнення української влади лібералізувати українське законодавство у сфері подвійного громадянства означає необхідність внесення поправок до українських законів. І насамперед - вилучення зі ст. 19 Закону "Про громадянство" пункту, який передбачає, що набуття повнолітнім громадянином України іноземного громадянства є підставою для втрати українського громадянства.

А ось Конституцію України цього разу змінювати, найімовірніше, не будуть. На думку більшості юристів, ст. 4 Основного Закону, що передбачає принцип єдиного громадянства, не суперечить праву громадян мати другий паспорт.

Одне з ключових питань - оподаткування біпатридів. Судячи з коментарю В.Зеленського під час прес-марафону, в Києві готуються розробити законопроєкт, згідно з яким особи з подвійним громадянством платитимуть податки в Україні. "Для нас важливо так усе врегулювати, щоб їхнє підприємство було в Україні, і тоді юридично оформлене підприємство тут платитиме податки", - сказав глава держави.

Однак є ще й проблема військового збору. Для країни, яка воює, - питання не лише практичне, а й морально-етичне. Скільки тих, хто, працюючи за межами нашої країни й сумуючи за "ненькою-Україною", платить Батьківщині військовий збір? Одиниці...

Безперечно, в умовах російсько-української війни не повинно бути ситуації, коли людина одночасно має російське й українське громадянства. Та чи не суперечитиме заборона громадянам України мати російський паспорт міжнародним зобов'язанням України і Конституції нашої країни, ст. 24 якої прямо забороняє дискримінацію за національною, мовною та іншими ознаками? І як бути з указом президента, який звільнив політично переслідуваних громадян Росії від необхідності зобов'язуватися припинити іноземне громадянство, звертаючись по отримання українського громадянства?

І, звісно ж, необхідно врегулювати питання обіймання державних посад особами з подвійним громадянством. Очевидно, що багато українців зраділи б дозволу держави мати другий паспорт. Але безпека країни, яка воює, потребує й особливої лояльності людей, котрі обіймають державні посади і мають справу з секретними документами.

Тут можуть бути використані різні варіанти, раніше випробувані у світовій практиці. По-перше, можна прописати в українському законодавстві, що, обійнявши посаду в органах державної влади, українець повинен вийти з другого громадянства.

По-друге, можна підписувати з іншими державами угоди, в яких було б прописано певні обмеження для осіб із подвійним громадянством. Наприклад, обіймати посади в органах влади або служити в поліції. Можливо, у випадку з Угорщиною (а Київ особливо хвилює роздавання угорських паспортів на Закарпатті) це було б непоганим виходом із непростої ситуації. Якщо, звісно, в Будапешті захочуть піти на таку угоду.

Є ще десятки питань, на які українській владі необхідно дати відповіді. Сподіваємося, що досвід європейських країн (зокрема й балтійських) допоможе знайти їх. Та головне - треба перестати боятися біпатридів і вбачати в них виключно загрозу для національної безпеки.