Місцеві вибори. Кому віддамо владу?

Передвиборна кампанія набирає обертів. З огляду на місце проживання доводиться спостерігати це заворожливе дійство в Ірпені. Отже, доповідаю: сміття вже вивезли, якісь горщики з квітами на узбіччях виставили, усміхнені білборди пана Бондаря — нинішнього мера, який більше живе за кордоном, — розвісили, від митрополита всієї України високе й привселюдне благословення дістали. «Піпл хаває».

На жаль, не тільки в містечку під Києвом. Скрізь. Один і той самий кандидатсько-джентль­менський набір, розрахований на 30 відсотків українців, які регулярно вживають локшину. Соціологами доведено. Політтехнологами перевірено. І, знаєте, без двох турів цих 30 відсотків багатьом вистачає. Ну, можливо, для закріплення позицій особливо наполегливі претенденти ще Каменських із Потапом покличуть чи мікроавтобус, завантажений «гречкою», спрямують відомим маршрутом. Від імені або чинного мера, готового «попрацювати на благо міста» другий термін, або його опонента, який обіцяє побудувати нову, справедливу, сильну... — ну, яку там іще? — Україну.

Чесно кажучи, за такого розкладу власні ж заклики, звернені до правлячої партії викона­ти свою передвиборну програму, провести реформу місцевого самоврядування і віддати вла­ду на місця, якось дивно починають звучати... Кому віддати? Білборду? Горщику з квітами?

Нерозбірливість голосуючого співвітчизника пригнічує. Якщо вже, вибачте, у себе під носом не можемо (чи не хочемо) відрізнити правду від брехні, порядного від пройдисвіта, пофарбовану трубу від нової, де вже там розібратися з гідним кандидатом у президенти чи народні депутати.

Не менше зачіпає і лицемірство держави, яка за двадцять років незалежності не схотіла навіть пошукати відповіді на запитання: як, якими законами та механізмами зробити владу на місцях ефективною? Не політично лояльною, чим нині активно займається Банкова, яка підім’яла під себе кандидатів, а ефективною. Де і які маяки розставити, щоб знизити ризики потрапляння на відповідальні посади некомпетентних і корисливих людей?

Насправді відповіді на ці запитання сотні великих та маленьких чиновників і політиків сто разів отримали в дорогих закордонних відрядженнях для запозичення європейського досвіду. Чому досі не запозичили? О-о-о… Але навряд чи через двадцять років незалежності це питання до них. Швидше, до нас. Які дисципліновано ці відрядження оплачують.

От із нас і почнемо. Взагалі-то людство вже не першу сотню років переймається запитанням, через які причини і мотиви ви­борець робить вибір на користь того чи іншого кандидата або партії. У цьому напрямку активно копають психологи, соціологи, політтехнологи, журналісти... Так, соціологи КМІС у листопаді 2009 року провели цікаве дослідження для американського Агентства міжнародного розвитку. Напередодні президентських виборів фахівці поцікавилися у виборця, які чинники найбільше впливають на їхній вибір. Респондент міг вибрати кілька можливих варіантів. І що ви думаєте? Лідером у цьому хіт-параді довіри стала харизма — 53% опитаних. Далі йдуть — попереднє місце роботи (52%), програма (38%), моральні риси (37%) тощо. При цьому важливо не забувати про відомі висновки психологів, які давно зазначили, що тих людей, котрі нам просто подобаються, ми з радістю наділяємо всіма мислимими і немислимими позитивними рисами. А якщо нам іще в цьому допоможуть?

У цьому зв’язку напрошується ще один досить яскравий приклад. Днями зайшла на сайт одного відомого в столиці соціально-інжинірингового агентства «Гайдай.Ком». На першій сторінці досягнень та успішних проектів — ГАК (2006 рік). Так, так, той самий Громадянський актив Києва на чолі з Олександром Пабатом, який усі роки свого депутатства в Київраді підкріплює свою вміло організовану харизму цинічними і безпринципними голосуваннями на користь руйнування Києва.

До чого веду? Безумовно, проти психології не попреш. І банального «подобається — не подобається» не скасуєш. Проте коригування в бік розумного можливі. За наявності громадянської самосвідомості. Як на Заході. Про приклади писано-переписано. Але — увага! — навіть за наявності сильного інституту громадянського суспільства, при існуванні системи його виховання, починаючи (у багатьох країнах) з першого класу школи, у цивілізованих країнах на великий інтелект виборця не надто сподіваються. Хоч би як недемократично це звучало б.

Поки наука робить відкриття, піарники заробляють, а громадянське суспільство зріє, завжди є необхідність запобігати певним ризикам появи та діяльності на відповідальних посадах випадкових людей. Щоб зберегти власну державу і рівень обслуговування нею платників податків на всіх рівнях. Ви відчуваєте різницю у формулюваннях? Отже, до людей цієї бережливої державної професії, знову-таки в цивілізованих країнах, відносяться (тільки не смійтеся) депутати, члени сейму, конгрес­мени… У цілому всі ті, хто пише закони, затверджує правила і контролює їх виконання. Адже чим більше ризиків обрання некомпетентної людини, у нашому випадку мером, тим більше має бути інструментів впливу на цю людину з боку ради чи дер­жави. У них це називається демократією. Тепер згадайте київського мера. Чотири посади в одній особі! І жодного інструмента контролю.

Але йдемо далі. Навряд чи варто опускатися до дрібних подробиць, проте в контексті подій, що відбуваються, і окресленої проблеми зауважимо, що у світі в результаті тривалого історичного розвитку склалися три системи місцевого самоврядування: англосаксонська, континентальна і змішана. Якщо зовсім коротко, то в першому випадку система самоврядування будувалася знизу. Вплив держави при цьому мінімальний. На варті законності дій місцевої влади в цій історії стоїть суд. Суворий, але справедливий. Так склалося в Канаді, Америці, країнах Латинської Америки і деяких державах Європи.

У другому випадку система вибудувана зверху вниз. І місцеве самоврядування, крім суду, контролює «око государеве». Тобто представник центральної державної влади. Десь він називається префектом, десь головою адміністрації тощо. Суть у тому, що ця посадова особа може призупинити будь-який незаконний, на її погляд, акт органу місцевого самоврядування. З подальшим зверненням до суду, звісно. Така система прижилася в європейських країнах — Німеччині, Франції, Італії... У деяких країнах діє змішана система. Але важливо, що в усіх випадках влада справді в руках у народу. Тому що виконавчі органи підпорядковані виключно радам. Тепер увага: у нас виконкоми підпорядковані радам тільки на рівні міст. У Києві ж — гібрид усемогутній. На рівні областей вершать виконавчу владу призначені президентом губернатори. Рада ж виступає в ролі безплатного додатка, точніше, витратного і не повноважного. Загалом, чехарда повна. Але якщо підійти впритул до фігури мера міста, про яку нам ідеться, і придивитися до нібито всеосяжної тамтешньої демо­кратії, то стає погано від уседозволеності та безкарності, яка панує під цією гучною вивіскою.

Оскільки, якщо в тих-таки зарубіжних країнах діє схема «сильний мер» (прямі вибори, керує виконкомом, але не має ніякого стосунку до ради) або «слабкий мер» (обирається радою, ним керує і не має жодного стосунку до виконкому), то в нас закріпилася практика всесильного мера. Який обирається народом, керує виконкомом і... правильно! — головує в раді. Додайте сюди рівень корупції, наш «найсправедливіший суд у світі», політичну зацікавленість центральної влади в кишенькових градоначальниках, і вам стане абсолютно зрозуміло, чому мер Ірпеня Бондар балотується на другий термін і має нахабство впарювати людям свій примітивний джентльменсько-кандидатський набір.

Отже, із всесильними українськими мерами зрозуміло. До «сильних» європейських, коли населення відразу вибирає менеджера-голову виконкому, цілком підзвітного раді, повернемося нижче. А от на схемі «слабкий мер», у центрі якої стоїть так званий ситі-менеджер, зупинимося зараз.

Довідка: «Перший ситі-менеджер з’явився у США. Країна була охоплена реформаторським ражем, і 1908 року міська рада Стаунтона, містечка в штаті Віргінія, найняла першого ситі-менеджера у світовій історії. Почин підхопили інші міста США і Канади, і в 1914 р. cиті-менеджери сформували власну асоціацію (International City Manager’s Association, ICMA). З допомогою ICMA ситі-менеджери з різних країн світу — а цей інститут прижився в Австралії, Нідерлан­дах, Великобританії, Новій Зеландії, Гондурасі, Чилі і Бразилії — дізнаються про нові вакансії і підвищують кваліфікацію. За даними ICMA, в містах, якими управляють ситі-менеджери, живе понад 92 млн. американців.

Фігура професійного топ-менеджера на чолі міської адміністрації знадобилася реформаторам-прогресистам для того, щоб покінчити з усевладдям «політичних машин», які заправляли справами американських міст у другій половині XIX — на початку XX ст. На відміну від обраного мера, пов’язаного зобов’язаннями перед групами, які підтримали його на виборах, ситі-менеджер міг керуватися виключно інтересами справи. До речі, і сьогодні одна з умов членства в ICMA — утримуватися від будь-яких форм політичної діяльності, які могли б підірвати довіру до менеджера».

Таким чином, на сьогодні в країнах, де використовується ця система, мер, обраний або в результаті прямого голосування, або призначений радою, очолює раду і виконує виключно політичні та представницькі функції. Мер також подає на розгляд ради кандидатуру ситі-менеджера. Котрий і тримає у своїх руках усю виконавчу владу в місті. Таким чином, ситі-менеджер — призначається, він професійний, аполітичний і його можна замінити. У США, які важко звинуватити в недемократичності, 90 відсотків поселень використовують систему ситі-менеджерства. В містах із населенням понад 100 тисяч 144 території з 247 управляються ситі-менеджерами. Серед них Вашингтон, Даллас, Оклахома, багато міст можна перелічити. Ця схема дуже поширена не тільки в Америці, так живуть Великобританія, Німеччина, Голландія та інші країни.

Вихід знайдено? І в Росії теж так подумали. Ще в 2003 році. Та що в Росії, у нас 1996 року цей інститут був внесений у проект закону про місцеве самоврядування. Щоправда, успішно викинутий парламентаріями. А от у сусідів прижився (третина міст сьогодні використовує систему ситі-менеджерів). Проте є один нюанс: до комісії, яка утверджує ситі-менеджера в російському місті, входить п’ять осіб, трьох з яких призначає губернатор. А чию політику проводить губернатор? Правильно... Розумні люди мені кажуть: «Ви тільки про це не пишіть. Уявляєте, що буде після рішення КСУ і скасування політреформи?! Янукович так зміцнить свою вертикаль, що мало не здаватиметься. До кожного містечка дійде». Я б, може, і не писала. Та тільки перед очима фігура Олександра Павловича Попова з’явилася. Натуральний ситі-менеджер. Щоправда, поки що поза законом, як заступник наділений повноваженнями голови виконкому. Але зміни до закону про столицю внесено. Потрібні статті, які передбачають розподіл повноважень мера і глави КМДА там з’явилися. Чому ні? Мер головує в Київраді. За формою все майже, як у Європі. А по суті ще суворіше, ніж у Росії. Оскільки виконком, яким командує Попов, підпорядковується не Київраді, а президенту. От цікаво, креатори Банкової самі додумалися чи теж у закордонне відрядження з’їздили?

Але в такому разі, справді, Бог із ними, із цими ситі-менеджерами... Адже схема «сильний мер» діє в багатьох країнах. Причому досить успішно. Та знову ж таки є кілька умов для того, щоб нашого всесильного і безконт­рольного мера перетворити на просто сильного. Серед них:

— вибори мерів у два тури;

— обмеження на головування в радах;

— жорстко нормовані правила діяльності (прозорий закон про закупівлі, генеральний план, оподаткування нерухомості, виходячи з потреб міста);

— контроль з боку держави (правоохоронні органи, прокуратура, суд);

— процедура відкликання.

Якщо цих умов буде дотримано, то в України, з одного боку, з’явиться шанс виростити в жорстких умовах наступу авторитаризму конкурентів влади. За великим рахунком, місцеве самоврядування може залишитися єдиним конкурентним полем у країні. І відмовлятися від прямих виборів у такій ситуації справді не можна. З іншого — ми отримаємо можливість обмежити доступ у місцеву владу випадкових, корисливих і некомпетентних людей. І вони самі туди не підуть, тому що не зможуть «відмити бабки».

Проте сигналів про те, що влада на це піде, — немає. Зате є інші сигнали. На два тури — табу. Пакет антикорупційних законів — у стіл. Київ — у кишеню. При цьому відповідальний у ПР за результати виборів Андрій Петрович Клюєв продовжує свою селекцію кандидатів мерів, відсилаючи «геть з пляжу» тих, хто не готовий служити президенту і Партії регіонів. Виборчі комісії формують її політичні сателіти. За дисципліною мерів стежать підконтрольні президенту силовики. Бюджет формує залежний від президента уряд. Президент продовжує розповідати про реформи.
Він дедалі менше схожий на Бальцеровича. І дедалі більше — на Шарля Перро. Щоправда, з кийком у руках. А «піпл усе хаває, і хаває»... Облюбовуючи підхожу харизму.