Місцевий референдум в Україні: унормувати чи ігнорувати?

В Україні з 1991-го по 2012 р. було зафіксовано 178 ініціатив щодо проведення місцевих 3. Однак відсутність закріпленого механізму їх проведення унеможливлює таку форму здійснення влади народом у правовій державі.

Конституція України (ст. 38) гарантує кожному громадянинові право "брати участь у всеукраїнському та місцевих референдумах". Однак 2012 р. набирає чинності Закон України "Про всеукраїнський референдум", у якому зникає законодавчо закріплений механізм ініціювання та проведення місцевих референдумів. Спрямована на децентралізацію та дерегуляцію влади, регіональна політика передбачає розширення прав громадян на вирішення питань місцевого значення, у тому числі шляхом ініціювання та проведення місцевих референдумів. У рамках цього курсу політики у Законі України "Про добровільне об'єднання громад" місцевий референдум є необхідною складовою цього процесу. Однак брак законодавчої бази щодо механізму проведення референдумів залишається однією з наріжних проблем.

Кількість ініційованих та проведених референдумів відповідно до статусу винесених на голосування рішень

Переважна більшість ініційованих референдумів була реалізована, а рішення, винесені на голосування, - схвалені.

Порівняно мала кількість ініціатив, які визнано недійсними, незаконними, або випадків, коли ухвалені рішення не виконувалися, дозволяє вважати механізм застосування місцевого референдуму в Україні досить дієвим.

Відношення схвалених рішень до відхилених - дуже високе: 92 % рішень, винесених на референдум, було схвалено, тоді як лише 8 % - відхилено за результатами голосування. Слід при цьому зазначити, що тільки 3,5 % (з 8 %) референдумів було визнано недійсними за результатами проведення народного голосування, з огляду на нижчу від закріпленого законом кворуму явку (становила менше 50 % від зареєстрованих виборців). Це є підставою вважати, що несхвалені рішення є свідомо висловленою позицією громадян стосовно запропонованого питання, а не наслідком ігнорування ініціативи як такої. У більшості випадків українці демонстрували високий рівень солідарності та високу явку на місцевих референдумах.

При цьому більшість референдумів було проведено щодо рішень, які, відповідно до Закону, могли бути ухвалені виключно шляхом місцевого референдуму. Так, на вимогу закону було ініційовано 75 місцевих референдумів.

Відомі випадки ліквідації навчальних закладів без винесення цього питання на місцевий референдум.Наприклад, рішення Глухівської районної ради "Про реорганізацію Уланівської ЗОШ І-ІІІ ступенів Глухівської районної ради Сумської області шляхом перетворення у комунальний заклад "Уланівський НВК: загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів, дошкільний навчальний заклад "Джерельце" Глухівської районної ради Сумської області" від 29.04.2011.

Проблемні аспекти функціонування інституту місцевого референдуму в Україні

Загалом, найбільше нереалізованих місцевих референдумів , які, до того ж, були ініційовані громадянами, стосувалися питань благоустрою територій. Ця тенденція також ілюструє проблеми зворотного зв'язку громадян та їхніх представників в ОМС, але вже з боку органів ОМС, оскільки свідчить про ігнорування ініціатив громадян.

Для прикладу, у 2004 р. референдум у селі Гранітне (ініційований громадянами) стосувався перейменування села та відновлення колишньої назви - Гарань. Більшість громадян підтримали ініціативу, але на сесії Гранітненської сільської ради було прийнято рішення взяти до уваги результати референдуму, однак не клопотатися перед районною радою про перейменування села, назва села не змінилась. Оскільки перейменування і найменування населених пунктів могло відбуватися, згідно із законом, лише шляхом місцевого референдуму, сільська рада не мала права лише "взяти до уваги" рішення громадян. Тут маємо справу з перевищенням повноважень із боку ОМС і порушенням процедури, передбаченої законом "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" 1991 р.

Загалом, невиконання рішень, ухвалених на референдумах, - один із найбільш проблемних аспектів функціонування механізму місцевих референдумів. Зокрема, 16 рішень, схвалених місцевими референдумами, не було виконано, це 12 %. Слід зазначити, що відсоток - доволі високий, оскільки з усіх рішень ухвалене на місцевому референдумі має вищу юридичну силу і набирає чинності одразу після оприлюднення результатів голосування (див. статтю 44 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми").

Незаконні

Одним із таких випадків став референдум 1998 р. у с. Пляшеве Рівненської області "Про адміністративно-територіальне підпорядкування сільської ради Демидівському району" (рішення місцевого референдуму позитивне). Радивилівська районна рада прийняла рішення визнати такими, що не мають законної сили, результати місцевого референдуму. Рішення не було підтримане на районному та обласному рівні, оскільки стосується не лише однієї сільської громади. У рішенні також ідеться про порушення статей 22, 41, 45 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми". Таке рішення мало бути ухвалене на рівні району з одночасним проведенням народних голосувань у сусідніх громадах.

Додатково розглянемо випадки винесення на референдум питання про статус російської мови, які проводилися в АРК та Харкові.

22 лютого 2006 р. Верховна Рада Автономної Республіки Крим ухвалила постанову "Про призначення республіканського (місцевого) консультативного референдуму за ініціативою громадян України, які постійно проживають в Автономній Республіці Крим". Цим рішенням було призначено проведення
26 березня 2006 р. республіканського (місцевого) консультативного референдуму з ініціативи громадян України, які постійно проживають в Автономній Республіці Крим, із винесенням на такий референдум питання: "Ви за надання російській мові статусу другої державної мови?".

У юридичному висновку Міністерства юстиції України щодо відповідності Конституції України та законам України постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим "Про призначення республіканського (місцевого) консультативного референдуму за ініціативою громадян України, які постійно проживають в Автономній Республіці Крим" (№ 1578-4/06) ідеться: "Отже, положення статті 6 Закону України "Про всеукраїнський та місцевий референдуми" цілковито виключають юридичну основу для призначення та проведення в Автономній Республіці Крим місцевого референдуму, предметом якого було б прийняття рішення з питання надання статусу державної мови".

Аналогічний випадок маємо у 2002 р. у Харкові, коли Харківською міською радою було призначено консультативний референдум щодо застосування у м. Харкові російської мови поряд із державною. У цьому випадку аргументація Міністерства юстиції - у наведеному вище юридичному висновку. Вочевидь, нормативно-правові акти Харківської місцевої ради також не повинні суперечити Конституції і законам України, а перелік питань, які можуть бути винесені на місцеві референдуми, - не повинен виходити за рамки того, який міститься у статті 6 Закону України "Про всеукраїнський та місцевий референдуми". Отож консультативний референдум у Харкові щодо функціонування російської мови поряд із українською - незаконний. Незважаючи на це, він відбувся, а рішення, винесене на голосування, підтримане громадянами.

За кілька років рішенням Харківської міської ради від 06.03.2006 р. No 43/06 російську мову визначено в м. Харкові регіональною мовою, в означенні Європейської хартії регіональних мов або мов меншин. Хартія була ратифікована 15.05. 2003 р. і гарантує "сприяння використанню регіональних мов або мов меншин, в усній та письмовій формі, у суспільному та приватному житті і/або заохочення такого використання".

З огляду на відцентрові тенденції і випадки проведення незаконних референдумів у 2014 р. та ініціювання такого референдуму в Херсонській області, основним проблемним аспектом права громади на референдум є загроза територіальній цілісності України.

Фактично, єдиним прецедентом зміни у статусі адміністративно-територіальних одиниць України був місцевий референдум, проведений 20 січня 1991 р. у на той час Кримській області. За даними дослідження 2009 р., на голосування було винесене таке питання: "Стосовно відтворення Кримської АРСР як суб'єкта Союзу РСР і учасника Союзного договору". За даними дослідження, "за" проголосували 93,26 %, "проти" - 6,74 %. За результатами проведеного референдуму Верховна Ради УРСР прийняла Закон УРСР від 12 лютого 1991 р. № 712-ХІІ "Про відновлення Кримської Автономної Радянської Соціалістичної Республіки".

Варто зазначити, що й сама необхідність спеціального закону для проведення місцевого референдуму не завжди підтверджується міжнародною практикою: його, наприклад, немає в таких країнах як Бельгія, Люксембург, Італія, Португалія, Фінляндія та Швеція. У цих країнах достатньо конституційного закріплення та окремих розділів у національному законодавстві щодо організації влади на місцях. З огляду на це, відсутність вичерпно виписаної процедури ініціювання та проведення місцевих референдумів за наявності конституційного закріплення і закріплення законом повноважень ради місцевих депутатів їх проводити не може вважатися вичерпною підставою для легітимації кримського плебісциту.

Український досвід застосування інституту місцевого референдуму свідчить, що ані відсутність вичерпно виписаного механізму, ані навіть відсутність законних підстав не є достатнім запобіжником для унеможливлення незаконних плебісцитів. Референдум як універсальний механізм легітимації рішень завжди буде привабливим засобом для здійснення політичних переворотів та встановлення незаконної влади. Так, за певних політичних умов відсутність законного механізму не зможе завадити схожій акції. Натомість передбачення чіткого механізму ініціювання та проведення місцевих референдумів дасть достатні підстави для зупинення незаконних рішень.

Дані зібрані Лабораторією законодавчих ініціатив з липня по листопад 2016 року