Мінські домовленості та конституційний процес. Без зайвих ілюзій

Світові та українські політики не перестають дебатувати з приводу оцінок Мінських домовленостей-2 за результатами роботи нормандського формату, а саме їхніх наслідків і прогнозу розвитку подій для кожної зі сторін.

Диспозиція важлива. Європа завжди дбає про свою безпеку у всіх вимірах. Так було, є і буде. Європейські країни вже не пустять на самоплив переговорний процес стосовно України, обмежившись окремими санкціями, телефонними розмовами, рішеннями "м'якого права" європейських структур... Оскільки повною мірою усвідомлюють, що питання воєнної агресії проти України прямо стосується європейських країн, а тому віддати ініціативу - означає програти ситуацію. І Мінськ 1 - болісний тому приклад. Із цього погляду нормандський формат є прагматичним і обґрунтованим кроком. Інше питання, що для України явно запізнілий.

Російська сторона і в "Мінську 1", і "Мінську 2" домоглася свого. Головне, що в цих переговорах її дії формально-юридично не визначено як воєнну агресію. Мети - консервації ситуації, за якої Україна характеризується як дестабілізована, невизначена в політичній, соціально-економічній та інших сферах країна, - очевидно досягнуто. Принаймні поки що. Пастку на кшталт Придністров'я або Балкан для нас поставлено. Хоч як прикро це вкотре усвідомлювати, але Росії потрібна саме така Україна, проте, як на мене, це не виключає ризику подальших дестабілізаційних дій, у тому числі і в політико-правовому процесі.

Усьому світові очевидно, що українська позиція в цих переговорах з будь-якого погляду є найскладнішою. Ціна, що її платить український народ за відсіч агресору була, є і буде зоною відповідальності влади. Наша мета, попри все, мала би бути одна - мир, цілісність, незалежність. Тактика без стратегії, обрана свого часу при формуванні літньо-осіннього формату "Мінськ 1", була просто "бурчанням перед програшем". Тому Європа в чи не найкритичніший для нас момент таки піймала цю хвилю історії, і тепер, маємо надію, не дасть Україні програти.

Помилки, закладені на майбутнє

Для України сьогодні ключове питання: в який спосіб це буде зроблено? Очевидно, що для нас - і для держави, і для суспільства - визначальним є питання довіри. Її немає.

Внутрішня стагнація на тлі воєнної агресії, що проявляється у глибокій соціально-економічній кризі, політична дихотомія і невизначеність, підміна реальних реформ та воєнних дій піар-кампаніями, колосальний рівень корупції і граничне зубожіння народу, практичне винищення інфраструктури двох промислових (хоча й дотаційних) регіонів країни та невирішення в цьому зв'язку проблем внутрішньої міграції - все це і є підґрунтям відсутності довіри всередині країни.

У зовнішній сфері дається взнаки певна криза міжнародних інституцій і також брак довіри. Зазначені обставини увесь період війни серйозно ускладнюють нам можливість використання невідкладних та ефективних міжнародно-правових заходів для захисту своєї територіальної цілісності й державного суверенітету - навіть попри нашу дуже професійну роботу у сфері міжнародних відносин.

В атмосфері недовіри, на жаль, стає очевидним брак реальних і формальних гарантій виконання Мінських угод 2. З іншого боку, небажання виконувати ці домовленості або виконувати кожен на свій розсуд також спостерігається. Відсутність чітких і однозначних підходів та категорій у тексті передовсім Комплексу заходів щодо імплементації Мінських домовленостей від 12 лютого 2015 року тільки посилює цю тенденцію. Однак шанси на мир і врегулювання все одно є. Наголошую, за наявності прагматичної, фахової, консолідованої позиції.

Обрана Європою не найгірша в наших умовах стратегія "холодного миру" таки створює для України реальні можливості для збереження та забезпечення її територіальної цілісності. Натомість збереження державного суверенітету, конституційного ладу ефективного внутрішнього управління - це питання нашої держави, нашої влади, бо нас, українців, категорично не влаштовує зовнішнє керування.

Вирішення цих питань прямо пов'язане з конституційною легітимністю, реалізацією положень Конституції та здійсненням у майбутньому реформ у конституційно-правовій сфері.

Фахова позиція здорового глузду, згідно з якою під час війни у країні спочатку вирішується питання миру, а Основний Закон держави змінюється лише за нормального політико-правового процесу в інклюзивній атмосфері, не була сприйнята нинішніми владними очільниками. Як і позиція щодо необхідності визначення ще з весни-літа минулого року дій Росії агресією, запровадження воєнного стану в Криму й в Донбасі, створення технічного уряду, закріплення нейтрального статусу України шляхом укладення нової міжнародно-правової угоди з відповідними реальними гарантіями для нас. А в нинішніх умовах уже немає й сенсу цю позицію актуалізувати. Потяг пішов. Ми в нових реаліях.

З іншого боку, у контексті анонсованого конституційного процесу та з урахуванням змісту Мінських домовленостей 1, 2 варто нагадати, що ініціативу і темпи генерування сенсів цього процесу Україна свого часу втратила. Адже ще з літа минулого року були очевидні тенденції безпрецедентного зовнішнього нав'язування Україні логіки конституційних змін, зокрема у сфері адміністративно-територіального устрою та управління територіями. І офіційні заяви російських посадовців, і інсайдерська інформація однозначно свідчили: для України в цих сферах протискується певний сценарій розвитку, що як максимум мав призвести до формального закріплення федерації на рівні Конституції України, а як мінімум - закріпити спеціальний статус окремих територій. Тобто у будь-який можливий спосіб розхитати територіальний устрій України як основу її цілісності.

Висновок перший. Керівництво держави у критичний політичний момент не сформувало лінії на стратегію конституційного процесу, виходячи з довгострокової перспективи розвитку України. А як наслідок - перемогла тактика, рефлексія на поточний момент. На виконання Мінських домовленостей 1, фактично під президентським тиском, з порушенням парламентських процедур, 16 вересня 2014 року Верховна Рада України ухвалила два закони, що заздалегідь містили ознаки невідповідності Конституції України. Один з них - Закон України "Про недопущення переслідування та покарання осіб-учасників подій на території Донецької та Луганської областей", який так і не був підписаний тодішнім головою парламенту. Дві спроби в парламенті попереднього скликання ухваленням постанов скасувати своє рішення щодо схвалення цього закону у вересні й листопаді минулого року не увінчалися успіхом. Після завершення роботи парламенту попередньої каденції цей закон пішов у небуття.

Однак інший Закон України - "Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей" - набрав чинності, діє і розрахований на трирічний період. І це попри те, що, рефлексуючи вже за іншого політичного моменту (реакція на псевдовибори, проведені в "ДНР" і "ЛНР" 2 листопада минулого року), глава держави 14 листопада 2014 року підписав указ, увівши в дію рішення РНБО, яким парламенту було запропоновано скасувати раніше ухвалений ним горезвісний Закон "Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей".

І всі розмови речників від влади про ненабрання цим законом чинності - не більше ніж політичні маніпуляції. Інша річ, що цей закон таки не був поки що реалізований з огляду на те, що вибори 7 грудня 2014 року за українським законодавством так і не відбулися. Однак на сьогодні через закріплення відповідних положень Мінських угод 2 у сфері конституційного процесу повністю мертвим цей закон навряд чи можна вважати. "Пацієнт" нині скоріше живий. Більше того, за ініціативи Росії, щоправда не в її редакції, Рада Безпеки ООН цього тижня одноголосно ухвалила Резолюцію на підтримку Мінських домовленостей і Комплекс заходів щодо їх виконання і закликала всі сторони повністю імплементувати ці домовленості.

Отже, висновок другий також напрошується сам собою. Наявні на тепер міжнародно-правові механізми впливу на ситуацію задіяно. Українська сторона зобов'язана виконувати і "військову", і "юридичну, у тому числі конституційно-правову", складову Мінських домовленостей 2 в контексті досягнення миру в нашій країні.

Сьогодні питання не лише в тому, щоб дорікнути в черговий раз за бажання влади "робити добру міну при поганій грі", головне - твереза й правдива оцінка ситуації у зв'язку з узятими на себе зобов'язаннями, а також виходячи з власного національного інтересу та напрацьованого врешті-решт об'єктивного алгоритму подальшого існування держави.

Нові ігри навколо конституційного процесу

Зауважу, що вперше за всі роки незалежності України президент має конституційну більшість у парламенті. Попри всі складнощі коаліція існує. На її проєвропейській природі наполягають усі її учасники. Жоден з попередніх глав нашої держави такої ситуації не мав. А тому кожен був змушений шукати прийнятні для конкретних умов варіанти ініціювання й проведення конституційних змін. Не заглиблюючись у далеку історію, нагадаю, за В.Ющенка - це була Конституційна рада, за В.Януковича - Конституційна асамблея.

За підтримки Венеційської комісії, ПАРЄ, попри всі потуги юристів-"яструбів" у президентських командах різних часів завжди вдавалося наполягати виключно на конституційному, передовсім парламентському способі внесення змін до Конституції. При цьому всі "непарламентські" форми розглядалися лише як передумови для пошуку компромісу й консенсусу в парламенті.

На цьому тлі ініціативи нинішньої влади, які лунають в останні місяці, не перестають дивувати. Передовсім фахівців. Ігри навколо конституційного процесу продовжуються тепер "по-новому". Не встигли розкритикувати ідею створення двох конституційних комісій - у Верховній Раді і при президентові, як на засіданні уряду спікер парламенту отримав "сюрприз": саме він має очолити Конституційну комісію при президентові. Голова парламенту радо публічно сповіщає, що до кінця жовтня 2015 року ми матимемо зміни в Конституції. Дежавю, оскільки, будучи ще віце-прем'єр-міністром, пан Гройсман улітку минулого року не менш оптимістично вже заявляв, що не пізніше ніж у вересні-жовтні 2014 року буде внесено зміни до Конституції України, зокрема в частині децентралізації влади.

У цьому майже конституційному раю є, однак, кілька маленьких "але".

По-перше, з огляду на політичну складову, дивною видається пропозиція президента голові Верховної Ради очолити конституційну комісію, яка, згідно з Конституцією України, може створюватися лише як дорадчий або допоміжний орган при главі держави. І конкретні особи, їхні особисті стосунки, прізвища тут не мають жодного значення.

При цьому комісія створюється за алгоритмом нещодавно - якраз після моєї попередньої статті в DT.UA - ліквідованої Конституційної асамблеї. Майже ті самі підходи й завдання. Що цілком об'єктивно. Де знайти нові повноваження для дорадчого органу за умови, що на попередньому етапі ця робота робилася якісно, спільно з Венеційською комісією та іншими європейськими інституціями. Але якщо під головуванням першого президента країни працювати в Конституційній асамблеї було складно, то за нинішньої ситуації ця комісія буде просто "ручною".

По-друге, за наявності проєвропейської парламентської більшості та консолідованої з нею позиції глави держави доцільно, з точки зору політичної, морально-етичної та й здорового глузду, таки не порушувати духу і букви Основного Закону. Краще згадати, що єдиний орган законодавчої влади і президент України здійснюють повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України. Тому політична і правова ситуація вимагає сьогодні від парламенту й президента вирішувати питання конституційного процесу спільно саме на парламентському майданчику. Це буде сприйняте суспільством. Бо це справді "по-новому", по-європейськи, точно не "примітивно" й не "містечково". Такий підхід створив би консенсусну основу для відкритого діалогу, сприяв би забезпеченню інклюзивної і транспарентної атмосфери. Інакше ігри навколо конституційного процесу, ігри поза правилами остаточно підірвуть довіру до влади й легітимність пропонованих змін. З усіма відповідними наслідками. Виникнуть реальні підстави порушити питання про можливості установчої влади народу. Ризики подальшого розхитування ситуації дуже серйозні. Висновки мають бути зроблені.

Крихкий лід федералізації

Кажуть, що під час підготовки і Декларації, і Комплексу заходів щодо виконання Мінських угод від 15 лютого цього року спочатку йшлося про вживання в їхньому тексті усталених понять і категорій, але через складність завдань та брак часу обмежилися переліком заходів. І щодо суті, змісту й пріоритетів майбутнього конституційного процесу виникло більше запитань, ніж відповідей. Це загальна фахова й незацікавлена оцінка положень, зокрема п.11 згаданого вище Комплексу заходів, щодо проведення конституційної реформи в Україні (з набранням до кінця 2015 року чинності новою Конституцією), що ключовим елементом передбачає децентралізацію (з урахуванням особливостей окремих районів Донецької та Луганської областей, погоджених з представниками цих районів), а також ухвалення постійного законодавства про особливий статус окремих районів Донецької та Луганської областей до кінця 2015 року. Не менше запитань викликають і самі заходи, що при цьому мають бути обов'язково враховані. Зокрема йдеться про право на мовне самовизначення; участь органів місцевого самоврядування у призначенні глав органів прокуратури та судів в окремих районах Донецької та Луганської областей; можливість для центральних органів виконавчої влади укладати з відповідними органами місцевого самоврядування угоди щодо економічного, соціального та культурного розвитку окремих районів Донецької та Луганської областей; державну підтримку соціально-економічного розвитку окремих районів Донецької та Луганської областей; сприяння з боку центральних органів влади транскордонному співробітництву в окремих районах Донецької та Луганської областей з регіонами Російської Федерації; створення загонів народної міліції за рішенням місцевих рад з метою підтримання громадського порядку в окремих районах Донецької та Луганської областей; про те, що повноваження депутатів місцевих рад та посадових осіб, обраних на дострокових виборах, призначених Верховною Радою України, не можуть бути достроково припинені тощо.

У цьому зв'язку є принаймні дві базові вихідні позиції, які треба мати на увазі, розпочинаючи цю складну роботу.

Перша. Україна є унітарною державою.

Друга. Українська держава, з огляду на соціальну, економічну, культурну, національну багатоманітність, має досить складну перехідну модель адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування. І проблеми, пов'язані із цим, в Україні на конституційно-інституційному рівні намагалися розв'язати неодноразово - без зовнішнього втручання й стимулювання. Країна самостійно шукала консенсусу й мирних шляхів. Знову, не заглиблюючись в історію, зауважу, що принаймні з 2005 року було декілька активних спроб реформувати ці сфери. З головним акцентом на необхідності реформування саме територіальної громади як основи майбутнього адміністративно-територіального устрою держави і системи місцевого самоврядування. Саме в цьому зв'язку пропонується привести норми Конституції України у відповідність до положень Європейської хартії місцевого самоврядування та низки протоколів до неї, визначити конституційно-правові умови реалізації права членів територіальних громад брати участь у формуванні та здійсненні місцевої політики, вирішувати відповідні завдання місцевого і регіонального значення щодо забезпечення прав, свобод і сталого розвитку. Пропонується на рівні Конституції закріпити базові європейські принципи субсидіарності та спільної відповідальності, повноти повноважень та повсюдності місцевого самоврядування тощо. Розширення предмета відання територіальних громад і загалом системи місцевого самоврядування краще-гірше, але розпочалося - з бюджетної децентралізації при ухваленні Державного бюджету на 2015 рік. Місцеве самоврядування має здійснюватися на рівні громади, району, регіону і не передбачає, по суті, інших, крім цих, уніфікованих за відповідними законодавчими стандартами, суб'єктів майбутнього адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування. Принаймні такого суб'єкта як "окремі райони окремих областей", про що йдеться у Мінських домовленостях 1, 2 та положеннях Закону України "Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей", точно не передбачалося.

Саме так у цілому бачиться децентралізація в Україні, виходячи зі змісту Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, затвердженої урядом навесні минулого року, Закону України "Про співробітництво територіальних громад", а також нещодавно ухвалених парламентом, але ще не підписаних президентом Законів України "Про засади державної регіональної політики" та "Про добровільне об'єднання територіальних громад". І Концепцію, і закони ухвалено за нової влади. Хоча до слова скажу, що всі документи підготовлено значно раніше.

Отже, на сьогодні і в розроблених робочих змінах до Конституції в частині "децентралізації" влади, і в чинному законодавстві України, і в нещодавно ухвалених реформаторських законах у сфері місцевого самоврядування українське бачення децентралізації ґрунтується на необхідності реформування насамперед територіальних громад і суттєво відрізняється від того, що закріплено Мінськими домовленостями 1, 2 як формалізоване правове уявлення про один з ключових елементів цієї децентралізації з урахуванням особливостей окремих районів Донецької та Луганської областей. При цьому українська сторона при досягненні цих домовленостей узяла на себе зобов'язання ухвалити постійне законодавство про особливий статус окремих районів зазначених областей. Тобто йдеться не просто про регіоналізацію, а про ще складнішу модель - можливість поруч із загальним конституційним порядком існувати квазісуб'єкту у вигляді "окремих районів окремих областей". Причому з розширеними повноваженнями, преференціями, зобов'язаннями держави Україна у політичній, правоохоронній, соціально-економічній та культурній сферах. Прикладом цих суперпреференцій є, наприклад, вимога статті 7 Закону України "Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей", якою вже передбачено, що в законі про державний бюджет України щороку передбачатимуться видатки на державну підтримку соціально-економічного розвитку окремих районів Донецької та Луганської областей, обсяг яких не може змінюватися при скороченні затверджених бюджетних призначень. Але, беручи на себе такі зобов'язання, українська влада не може не розуміти: при тому, що на цих територіях живуть наші люди, українські громадяни, керівництво цих "окремих районів" прогнозовано матиме, по суті, якщо не анти-, то точно не проукраїнські настрої з багатьох суб'єктивних та об'єктивних причин. Очевидно, що глибокого усвідомлення комплексу проблем не відбулося, бо з одного боку Україна нещодавно визнала їх формально терористичними організаціями і закликає до цього світ, а з іншого - надає суперпреференції в усіх сферах місцевого і державного управління.

Об'єктивний політико-правовий аналіз дає підстави стверджувати, що, попри всі публічні владні рефрени: "ніякої автономії", "ніякої федерації", "усе супер і буде про що розказати", - українську державу по факту таки вправно завели на поле "федералізму". Оскільки у комплексних дослідженнях на стику політичних і правових галузей науки давно проступає тенденція до диференціації, виокремлення - як на рівні правового регулювання, так і на рівні практик - поняття, категорії "федерація" як реально закріпленої форми територіального устрою та перехідного стану, до прикладу, унітарної держави з федералістськими ідеями, ознаками, рисами. Такий підхід культивувався для України за часів Сєверодонецька ще у 2004–2005 роках. Тоді не вдалося. Однак тепер цей тренд уміло нав'язали українській владі. На цей крихкий лід вона вже ступила. І завела всіх нас. Бо перелік гарантій та преференцій, закріплений на рівні Закону України "Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей" і продубльований для окремих районів Донецької та Луганської областей у Комплексі заходів щодо виконання Мінських угод від 15 лютого 2015 року, за багатьма ознаками відповідає ознакам федералізму, хоч прямо про "федерацію" і не йдеться.

Черговий висновок напрошується однозначно - це буде один з глухих кутів майбутнього конституційного процесу. У цьому контексті дуже важливо почути відповідь на ще одне, можливо й несподіване, запитання: наскільки готова українська центральна влада у стосунках зі всіма територіальними громадами й регіонами застосувати, так би мовити, формулу пакета гарантій для окремих районів Донецької та Луганської областей, принаймні щоб мінімізувати відцентрові тенденції в нашій країні.

Отже, означені складнощі, а також розуміння того, що Україна справді неоднакова за своїми соціокультурними в широкому сенсі особливостями в різних регіонах нашої держави, мають спонукати українську владу до продуманої і філігранно тонкої роботи. У конституційному процесі інакше не можна. Тут потрібен інтелект, знання, інституційна пам'ять. Наскоком, поспіхом нічого не вийде. Мусимо реалізувати європейську прагматичну логіку децентралізації, реформ адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування і водночас зберегти нашу ідентичність та самобутність, бо це запорука збереження нашої держави - України.