Мануал до бюджету, або Маленький крок назустріч

Жителі великих міст, починаючи зі столиці, люблять побурчати на тему провінціалів, «які понаїхали». Помічено, що з особливим задоволенням заводить такі розмови учорашня ліміта. «Київ, Донецьк, Львів, Одеса (потрібне підкреслити) не гумові», — буркотять вони. Тепер, нічого не поробиш, доведеться потіснитися. Бюджетний кодекс, розроблений Кабміном Азарова і ухвалений у першому читанні Радою, зробить різницю в рівні життя між малими містами і мегаполісами ще помітнішою, ніж є тепер. Багаті стануть трохи багатшими, бідні — біднішими. Так принаймні вважають представники влади на місцях...

Сам прем’єр, представляючи законопроект, стверджував, що тепер місцеві ради нарешті дістануть кошти на проекти розвитку територій за рахунок того, що багато з податків і зборів передається на місцевий рівень. Обсяг додаткових ресурсів глава уряду оцінював у 12 млрд. грн. Щоправда, при уважному вивченні з’ясовується: що більший суб’єкт самоврядування, то краще йому живеться — найбільше виграють від нового Кодексу міста Київ і Севастополь, бюджет АРК, областей, трохи менше — обласних центрів, а от з рівнем нижче все набагато складніше... Скажімо, міста обласного значення залишають собі 75% прибуткового податку, тоді як районного — тільки чверть. Обласні бюджети акумулюють плату за всі різновиди алкогольно-тютюнових ліцензій і половину платежів за користування природними ресурсами.

Теоретично чиновники Донецької області мали після ухвалення Кодексу стрибати з радості й співати осанну своїм хлопцям у Києві. Саме донецькі клерки були, є й залишаються найбільш передовим загоном правлячої партії. Саме тут народжувалися й оголошувалися на всю країну вимоги про децентралізацію влади, фінансову самодостатність регіонів і права територіальних громад на вирішення власних проблем самотужки. Перші начерки цих ідей, які лягли в основу бренда «Партія регіонів», сформулював ще в середині 90-х Володимир Рибак, тоді мер Донецька…

Його наступник, нинішній донецький мер Олександр Лук’янченко спочатку випромінював позитив із приводу нового Бюджетного кодексу. «Якщо ми отримаємо 3% від прибутку (податку на прибуток. — Е.Ш.), то це основні ресурси, які буде спрямовано не на проїдання, а на розвиток територіальної громади… Тепер з’являється мотивація для участі в поліпшенні, створенні клімату якнайбільшого сприяння», — запевняв градоначальник. Утім, згодом він додав, що група донецьких фахівців має намір невдовзі запропонувати свої «зауваження» до урядового документа.

Про те, які це можуть бути зауваження, зазначив губернатор Донецької області Анатолій Близнюк, котрий присвятив багато сил боротьбі за розширення прав органів місцевого самоврядування, коли був головою облради. «Я бачу багато новацій, які треба побачити в тому сенсі, як реально вони будуть підкріплені фінансово», — заявив він.

Якщо розвинути думку, то нині є величезні проблеми з тим, щоб вивести баланс між новими повноваженнями та їхнім фінансовим наповненням. По суті, місцева влада регіону приблизно знає, скільки вона додатково отримає, — за попередніми даними, близько 400 млн. грн. на рік, при тому, що затверджений зведений бюджет Донецької області становить нині 5,63 млрд. грн. Але на місцях, як з’ясувалося, не мають ані найменшого уявлення, які саме програми «розвитку» слід із цих грошей фінансувати. Тим більше що, власне, бюджет розвитку, виділений окремим рядком у проекті кодексу, наповнюється за рахунок тільки одного нового джерела — частини податку на прибуток. Решта — добре забуті старі: єдиний податок, міжбюджетні субвенції й кредити, прибуток від продажу земельних ділянок тощо.

«Коли ми взялися до участі у проекті з розвитку місцевого самоврядування, то виявилося, що тільки великі міста мають принаймні середньострокові стратегії розвитку. А в районах брак таких стратегій призводить до того, що будь-які додаткові гроші витрачаються на якісь точкові заходи, без жодної перспективи», — розповів кореспондентові «ДТ» глава Донецької організації Комітету виборців Сергій Ткаченко. Він також пригадав свої дискусії з головою Новоазовської райадміністрації, котрий презирливо фиркав на всі документи з планами розвитку малого й середнього бізнесу, бо був упевнений, що простіше випросити гроші у Володимира Бойка. У приймальні металургійного магната чиновники з Азовського узбережжя Донбасу взагалі проводять більше часу, ніж на своїх робочих місцях...

Стараннями обласної влади, КВУ і залучених фахівців плани стратегічного розвитку розроблено для згаданого Новоазовсього району, міст Артемівськ і Ясинувата. Донецьк, як місто багате, найняв інститут «Діпроград» для створення Генерального плану. Фонд Ріната Ахметова «Ефективне управління» добровільно взявся писати стратегію для всієї області.

Та й годі. В інших містах, містечках і селищах ця робота практично не ведеться. Цікаво, чи пригадав Микола Азаров, пропагуючи тези щодо програм розвитку територій, що востаннє клерки виконкомів малих міст Донбасу проходили навчання зі складання таких програм 2003 року в рамках проекту USAID?

Голова Донецької обласної ради Андрій Шишацький у коментарі «ДТ» виклав свою модель розвитку міжбюджетних відносин, яка за нинішніх реалій може виявитися нездійсненною через надмірну оптимістичність. «Кошти з обласного бюджету буде передано в міста і райони Донецької області у вигляді субвенції. На місцях знайдеться досить цікавих напрямів їх витрачання... Там легше зрозуміти, чим живе громада, що її реально хвилює, які проблеми потребують першочергового роз’язання. Що стосується Донецької обласної ради, то ми, безперечно, знайдемо, куди витратити ці додаткові кошти», — заявив глава облради, додавши, що місцева влада і громади «зацікавлені» у реалізації проектів регіонального розвитку.

Самі керівники муніципалітетів кажуть, що, мовляв, вони, звичайно, зацікавлені, але... «Розумієте, планувати на перспективу — тож треба залучати фахівців, учених. На обласному рівні можна працювати з відомими консалтинговими компаніями, а ми не зможемо виділити на це великих грошей», — кажуть мер Червоноармійська Андрій Ляшенко. Він із сумною іронією зауважив, що уряд, певне, правильно не пішов на кардинальне збільшення частки місцевих бюджетів малих міст у розподілі податків і зборів. «Тут і не варто було чекати, що от просто зараз містам віддадуть гроші й повноваження, інакше може початися «запаморочення від успіхів». Тут багато нюансів і підводних каменів. Ліпше так, як є, маленькими кроками. Зробили — подивилися, що вийшло, як це працює, потім пішли далі», — вважає міський голова.

Його колеги побоюються, що збільшення обов’язків і сфери відповідальності може виявитися значно більшим від додаткових обсягів фінансування. «Велике запитання, які повноваження віддадуть разом із грішми. Коштів ми отримаємо додатково мільйон, а повноважень — на всі сто», — зазначає мер Дебальцева Андрій Бондарчук. Його, зокрема, бентежить озвучений намір покласти на місцеві влади обов’язок щодо соціальної реабілітації звільнених ув’язнених. У пояснювальній до законопроекту Бюджетного кодексу також зазначається, що муніципалітети зобов’яжуть утримувати дітей-сиріт і дітей-інвалідів, усі комунальні установи зі статусом «національних» (наприклад, два театри в Донецьку) і фінансувати всю інфраструктуру позашкільної освіти.

Міський голова Дебальцева порівняв українські реалії з роботою муніципалітетів в інших країнах. «У США поточні витрати в місцевому бюджеті — 20—25%. А в мене тільки зарплата бюджетникам і працівникам комунальних підприємств по окремих галузях — 87, 90, 92... А все, що залишилося, — плата за енергоносії. І які програми розвитку я можу планувати? На мою думку, на малі міста цей кодекс не працює, особливо коли пригадати, що кредити, скажімо, дозволяється брати тільки містам із населенням понад 500 тисяч чоловік», — зазначає Бондарчук.

Питання залишається: якщо в Кодексі виділено «бюджет розвитку», то бюджет розвитку чого? «Чогось хотілося — чи то Конституції, чи то севрюжини з хроном». На обласному рівні варіанти відповіді, скажімо, є. Андрій Шишацький, зокрема, нагадав про програму реконструкції каналу Сіверський Донець—Донбас, яка передбачена Угодою про регіональний розвиток між Донецькою облрадою і Кабміном від 2007 року. А є ще програма науково-технічного і соціально-економічного розвитку, яку починали розробляти за губернатора Януковича... Місто Донецьк має свій Генплан, до того ж є учасником цільової програми підготовки до Євро-2012... Та чи може село Радянська Україна Першотравневого району найняти бодай одного з шести розташованих у Донецьку інститутів Академії наук для розробки середньострокової (для початку) стратегії свого розвитку?

…Квартира з краєвидом на центральну площу Донецька коштує мільйон доларів. Зате в малих містах стоять порожніми десятки тисяч покинутих жител. У Донецьку є гаряча вода майже цілодобово, у сусідній Макіївці — холодна по годинах. Виїзд за межі обласного центру машиною перетворюється на перегони на виживання по протитанкових ровах. І, на жаль, Бюджетний кодекс імені Азарова в його нинішньому вигляді цей дисбаланс не усуває. У тому, що місцеві князьки і царьки здатні «освоїти» (просто — розпорошити) будь-яку кількість виділених грошей, сумніватися не треба. Але чому ж не можна зробити це так, щоб і людям була хоч якась користь? Для цього потрібно зовсім мало — докласти до грошей інструкцію про застосування.