Лакмусові папірці європейської інтеграції: новий закон про громадські організації

Дев’ятого травня розпочалося головування України в Комітеті міністрів Ради Європи. Це слушна нагода продемонструвати успіхи європейської інтеграції України не тільки у сферах енергетики, вільної торгівлі чи візового режиму. Адже Рада Європи опікується інтеграцією європейських країн насамперед у вимірі спільних цінностей демократичного суспільства. Саме Рада Європи ухвалила Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року та додаткові протоколи. Виконання цих актів є базовою умовою такої бажаної євроінтеграції й водночас лакмусовим папірцем для визначення міри демократії у повсякденному житті 47 країн-членів організації, в якій найближчими місяцями головуватиме Україна.

Втім, замало просто ратифікувати Конвенцію чи навіть прийняти спеціальний закон про виконання Конвенції та рішень Європейського суду з прав людини, як зробила Україна ще у 1995 і 2006 роках. Очевидно, що необхідні зміни національного законодавства на виконання гарантованих Конвенцією прав, як-от на доступ громадян до інформації та до ефективного судового захисту, українські законодавці приймають дуже повільно й неохоче.

Не виняток - і зміни до базового для демократичного суспільства зЗакону про об’єднання громадян (№ 2460), ухваленого ще 1992 року. Його очевидну неадекватність Конвенції та новому Цивільному кодексу визнав уже й український уряд, який із 2005 року щорічно зобов’язується перед Радою Європи та Єврокомісією розробити новий закон про громадські організації, що сприятиме розвиткові громадянського суспільства в Україні.

Двічі, у 2007 та 2008 роках, такі законопроекти справді розробляло Міністерство юстиції і подавав Кабінет міністрів на чолі, відповідно, з Віктором Януковичем та Юлією Тимошенко. Верховна Рада займалася, очевидно, важливішими справами й не спромоглася розглянути ці законопроекти навіть у першому читанні. Так само і 21 квітня нинішнього року Верховна Рада не розглянула законопроект про громадські організації (№ 7262-1), поданий депутатами чотирьох із п’яти парламентських фракцій.

Дальшими перенесеннями розгляду законопроекту Верховна Рада продемонструє, щонайменше, вибіркову байдужість до європейської інтеграції. Адже рішення Європейського суду з прав людини у справі Корецький та інші проти України від 03.04.2008 р. прямо визнає, що чинний закон порушує право на свободу об’єднання, гарантоване статтею 11 Конвенції, і рекомендує Україні терміново внести зміни до національного законодавства про громадські організації.

Напохваті і конкретна допомога українським законодавцям: Рекомендація Комітету міністрів Ради Європи державам-членам стосовно правового статусу неурядових організацій у Європі № СМ/Rec(2007). Рекомендація саме того органу, в якому головує Україна, містить майже 80 конкретних положень, котрі допомагають країнам Ради Європи практикувати демократію європейського, а не африканського зразка («одна людина - один голос - один раз»).

Яких саме нагальних змін потребує закон про об’єднання громадян, щоб забезпечити право на свободу об’єднання відповідно до Рекомендації та рішень Європейського суду, незалежно від порядкових номерів та хронології розгляду законопроектів?

Розширення цілей громадських організацій

Чинний закон дозволяє громадським організаціям захищати права і законні інтереси тільки своїх членів. Це означає, що захист природного довкілля, надання соціальних послуг або правової допомоги та багато інших цілей визнаються законними лише за умови, що набувачі допомоги будуть прийняті у члени організації.

Необхідне законодавче визнання також цілей громадських організацій, які діють в інтересах суспільства загалом або невизначеної кількості осіб.

Розширення кола учасників громадських організацій

Зміни у цій сфері мають відповідати Конституції, яка дозволяє розширювати чинні права, але забороняє їх скасовувати або звужувати.

42 із 47 країн-членів Ради Європи дозволяють приватним юридичним особам бути засновниками або членами громадських організацій. Втім, закони Азербайджану, Вірменії, Росії, Туреччини та України не дають такого права, очевидно на підставі припущення, що право на свободу об’єднання належить тільки громадянам, бодай у формі «колективного членства», що прямо порушує принцип добровільності та суперечить рішенню Європейського суду з прав людини.

Таке припущення живить постійні посилання, ніби стаття 36 Конституції гарантує право на об’єднання виключно громадянам України. Для політичних партій зазначене обмеження передбачене прямо, але непрямі аналогії про права «тільки громадян» в інших нормах Конституції призведуть до абсурдних висновків, що негромадянам зась ходити по комунальних парках або вимагати захисту від незаконного звільнення чи захисту результатів своєї літературної та наукової творчості. Тому збереження права іноземців та осіб без громадянства бути засновниками і членами громадських організацій відповідає Конституції і Рекомендації Ради Європи.

Крім того, рішення у справі Корецького встановлює, що участь волонтерів у діяльності громадських організацій не порушує принципу рівноправності їх учасників. З цієї точки зору, спеціальна реєстрація волонтерських організацій, передбачена прийнятим новим законом про волонтерську діяльність, суперечитиме Рекомендації та рішенням Євросуду з прав людини.

Спрощення процедур реєстрації та внесення змін до статутів

Кількість зареєстрованих громадських організацій (близько 13 на 10 тисяч жителів) в Україні менша, ніж у країнах - нових членах ЄС, як-от Польщі чи Угорщині, у чотири-п’ять разів і майже у 20 разів, ніж в Естонії, де організації можна зареєструвати через Інтернет. У рішенні в справі Корецького вказано, що законодавче забезпечення і практична здатність створити юридичну особу для колективної діяльності у сфері спільних інтересів прямо визначають стан демократії у країнах Ради Європи. Поточний незадовільний стан зумовлює не так пасивність громадян, як складні процедури реєстрації і несприятлива практика їх застосування більшістю державних органів: різниця за вказаним кількісним показником між областями України також сягає 10-15 разів!

Це явно суперечить окремим положенням Рекомендації, які вимагають, щоб застосування процедур реєстрації не залежало від дій на розсуд окремих державних органів і було достатньо простим для виконання. В Україні реєстрацією громадських організацій займаються і Міністерство юстиції, і виконавчі комітети місцевих рад, і державні реєстратори, причому стандартів адміністративних послуг щодо їх реєстрації досі не оприлюднено.

Органи реєстрації вимагають чимало інших документів, ніж статути та відомості про засновників і керівників, у тому числі нотаріально засвідчених. До того ж місцеві осередки підлягають також окремій реєстрації.

Строк ухвалення рішень (один місяць) для всеукраїнських і міжнародних організацій значно довший, ніж для решти юридичних осіб (три робочі дні). Цього строку часто не дотримуються, а закони України не обмежують граничних строків для обміну інформацією між органами юстиції та державними реєстраторами, які включають відомості про громадські організації в єдиний реєстр юридичних осіб.

Навіть незначні зміни до статутів, як-от юридичної адреси, потребують додаткових документів (приміром протоколів місцевих осередків, щоб підтвердити кворум) і розглядаються протягом місяця, хоча Рекомендація Ради Європи прямо забороняє обов’язковість згоди державних органів для утворення місцевих осередків, внесення змін до статуту (крім зміни цілей і назви), а також обрання чи заміщення посадових осіб організацій.

Самостійне визначення території діяльності

Поділ громадських організацій за територіальним статусом на місцеві, всеукраїнські і міжнародні є типовим для пострадянських країн, які успадкували закон СРСР про об’єднання громадян від 1990 р. Щоправда, Україна, на відміну від СРСР чи Росії, не має федеративного устрою, і тому цей поділ лише створює чимало перешкод для створення та функціонування організацій.

Так, всеукраїнські громадські організації потрібно будувати «з даху» - уже на момент реєстрації вони повинні мати осередки щонайменше в 14 областях, замість поступово розвивати свою структуру. Не дивно, що організаціям потім складно збирати кворум із таких часто-густо фіктивних осередків, скажімо, для внесення змін до статутів.

Для реєстрації громадських організацій, що діють у кількох містах чи областях (від двох до 13), закон узагалі не визначив уповноваженого державного органу, що призводить до численних відмов у легалізації та поширенні важливих громадських ініціатив. Навіть у Києві чиновники не раз відмовляли організаціям брати участь у районних конкурсах проектів на тій підставі, що вони мають міський статус - і навпаки. А для деяких громадських організацій з місцевим статусом вихід за уявні внутрішні межі, тобто в області, де вони не мали осередків, став підставою для рішення про їх реальний примусовий розпуск.

Нарешті, вступ до громадської організації, зареєстрованої в іншій державі, чи поширення діяльності на територію іноземної держави в будь-який невизначений спосіб, бодай у формі молодіжного літнього табору, чинний закон дозволяє карати перереєстрацією протягом одного місяця, незалежно від кворуму для змін до статуту, та сплатою збору у 255 доларів США. Натомість за реєстрацію господарського товариства достатньо сплатити 21 долар, або рівно у 12 разів менше.

Вказані вище недоліки чинного закону про об’єднання громадян неможливо усунути змінами окремих статей. Щоб припинити систематичне порушення права на свободу об’єднання, визнане і Європейським судом з прав людини, і в численних документах уряду України, Верховна Рада має нарешті ухвалити новий закон, що відповідає Конвенції та Рекомендації №СМ/Rec(2007)14. Ухвалення закону в період головування України в Комітеті міністрів Ради Європи показало б здатність України виконувати свої міжнародні зобов’язання і мало б не тільки символічний, а й практичний сенс. З одного боку, це дасть змогу поліпшити умови для прозорої та ефективної транскордонної співпраці громадських організацій України і ЄС, що надто важливо в інтеграційних проектах, наприклад у сфері захисту довкілля. З іншого боку, ухвалення такого закону в Україні стало б позитивним прикладом для інших країн - учасниць східного партнерства ЄС.