Козирні санкції і бубновий інтерес

Новий закон про санкції проти Росії, підписаний Дональдом Трампом 2 серпня, заборонив йому без згоди Конгресу робити кроки, які "істотно змінюють зовнішню політику Сполучених Штатів стосовно Російської Федерації".

Ця політика тепер де-факто визначається цим-таки законом. Нинішній господар Білого дому, який звик вважати себе "козирним", а "Трамп" перекладається з англійської як "козир", втратив частину своїх повноважень і опинився втиснутим у вужчі політичні рамки. Тим часом це зачепило "бубнові" інтереси США, Європи та Росії.

Закон про санкції проти недругів США (опонентів, ворогів, противників - слово adversary можна перекласти по-різному) приймали двічі. 15 липня Сенат США 98 голосами проти двох ухвалив закон про санкції проти Росії та Ірану. З процедурного погляду, його проходження було проблематичним, - такі закони мають ініціювати в Палаті представників. Але стала очевидною рішучість американських еліт прийняти закон.

За час, що минув до повторного прийняття, уже в нижній палаті, закон зазнав змін у двох аспектах. По-перше, КНДР нагадала, що вона теж недруг США, запустивши балістичні ракети, які претендували на міжконтинентальну дальність. Відповідно, нова версія закону географічно розширилася. По-друге, США і європейські союзники провели інтенсивні переговори для згладжування найгостріших кутів. Участь самої Росії в цих переговорах у більш чи менш офіційній формі була неможлива. Але через європейських та американських лобістів інтереси могли означитися. Питання могло також порушуватися під час зустрічей Д.Трампа і В.Путіна на саміті "великої двадцятки" в Гамбургу на початку липня.

Повторно приймали закон тиждень. 25 липня його прийняла Палата представників 419 голосами проти трьох, 27-го - схвалив Сенат у попередній пропорції 98 проти двох, 2 серпня підписав Д.Трамп. Президент США міг накласти вето, але не зробив цього, оскільки його легко подолали б у Конгресі. Натомість він супроводив підписаний закон двома заявами. Обидві вони були про те, що депутати й сенатори вторглись у сферу повноважень президента стосовно проведення зовнішньої політики. Перша була більше політичною: Трамп - великий бізнесмен і краще за Конгрес знає, як вести переговори. Друга містила досить глибоке юридичне обґрунтування. Пообіцявши максимально скористатися виторгуваним діапазоном свободи дій для нівелювання негативних наслідків, Трамп погодився із загальною корисністю нового закону. Хоча російський чинник у ваганнях Трампа не виключався, головними були саме повноваження.

Закон є закон

Росії присвячено другий, найширший розділ закону про санкції проти недругів США. Там міститься доволі строкатий набір процедур, цифр, рекомендацій та оцінок. Охопити його двома-трьома абзацами тексту неможливо. Але загалом політика визначена цілком ясно. Росію помістили десь між Іраном та КНДР. Тепер це не тільки факт географії, а й декларація американського політичного сприйняття. Закон говорить про причини санкцій: Росія свідомо порушує суверенітет України, Грузії і Молдови (не забуто ні Крим, ні Абхазію з Північною Осетією, ні Придністров'я), підкуповує політичні партії й здійснює агресивну дезінформацію в країнах Європи та Євразії, організовує кібератаки, намагається впливати на процес виборів у США та інших країнах, постачає озброєння сирійському режиму.

Є в розділі про Росію й ще один натяк. У нього включено підрозділ "Протидія тероризмові та прихованому фінансуванню". Жодних згадувань Росії й конкретних епізодів, тільки набір методів протидії, включно із введенням міністра фінансів до складу Ради національної безпеки США. Однак увесь цей список заходів викладено в розділі про Росію - не про Іран і не про КНДР.

Мету санкційної політики стосовно Росії визначено в першій зі згаданих заяв Д.Трампа у зв'язку з підписанням закону. Вона, взагалі-то, неодноразово називалася, але тепер ще раз підтверджена: "бачити Росію, яка робитиме кроки до поліпшення відносин зі Сполученими Штатами". Політика РФ має змінитися на означених у законі напрямах, й інших варіантів поліпшення відносин немає.

Основний зміст закону - кодифікація уже впроваджених санкцій з їх поглибленням та розширенням. У 2014 р. президент США видав адміністративні укази №13660, 13661 і 13685, які впроваджували персональні санкції проти росіян, причетних до анексії Криму і війни в Донбасі, а також №13662, що встановлював секторальні санкції проти низки російських підприємств і банків. Наприкінці 2014 р. набрав чинності закон про підтримку свободи в Україні, який наділяв американського президента повноваженнями в питанні подальших персональних та секторальних санкцій, однак не зобов'язував його це робити.

Новий закон підвищив статус положень, що містяться в цих документах, і зробив їх обов'язковими. Санкційні укази президента США тепер не можуть бути скасовані його власним рішенням. Ба більше, узаконено директиви Офісу з контролю над іноземними активами (Office of Foreign Assets Control, OFAC) Міністерства фінансів США.

Тут слід розуміти, що саме директиви OFAC - головні інструменти економічних санкцій США. Ця маловідома, з огляду на засекреченість, структура (за великим рахунком, відомо тільки, що вона існує, входить в управління фінансової розвідки й наділена великими повноваженнями) має широкий послужний список, започаткований з корейської війни. Санкції проти КНДР діють уже 64 роки, Куби - 54 роки, Ірану - 30 років. Санкції активно застосовувалися проти режимів Саддама Хусейна в Іраку та Муаммара Каддафі в Лівії, і ці режими впали. Серед нових санкційних програм - Білорусь і Росія. Без ліцензії OFAC неможливі жодні фінансові трансакції між США та особами, організаціями й підприємствами з діючого санкційного списку, що налічує нині 291 російський суб'єкт (включно з 278 у рамках секторальних санкцій). Список відкритий.

Секторальні санкції, які раніше охоплювали банки, підприємства оборонної промисловості та структури безпеки Росії, такі як ГРУ й ФСБ, посилені й поширені на енергетику, видобуток корисних копалин та російські залізниці. Максимальний термін кредитування російських банків скорочено з 30 до 14 днів, енергетичних підприємств - з 90 до 60 днів, ускладнилися умови кредитування. Для нафтовидобутку встановлено більш жорсткий критерій приналежності підприємств до російської держави, що є також критерієм впровадження санкцій. Практика OFAC полягала в тому, щоб відносити до державних підприємства з 50-віддсотковою державною часткою. Для нафтовидобутку законом установлено поріг 33%. Пом'якшувальною обставиною є те, що під санкції потрапляють лише проекти нафтовидобутку на арктичному шельфі, глибоководних і сланцевих родовищах. З іншого боку, ці санкції не обмежуються російською територією. Впроваджено заборони на інвестиції в експортні трубопровідні проекти Росії з прямим згадуванням газопроводу "Північний потік-2". Правда, санкції в цій сфері можуть впроваджуватися тільки після консультацій із європейцями.

Важливою формою посилення санкцій є зміна формулювань про повноваження президента, в основному законі - про підтримку свободи в Україні, але не тільки. У багатьох положеннях фрази "президент уповноважений" і "президент може" замінені на "президент повинен".

Упроваджуються нові санкції або знижуються пороги застосування старих у зв'язку з кібератаками з боку Росії та порушенням нею прав людини. Крім осіб і суб'єктів, безпосередньо причетних до цих порушень, санкції впроваджуються проти тих, хто афільований із російським оборонним сектором і спецслужбами, а також проти постачальників озброєнь для Сирії. У рамках цих заходів до мінімуму обмежено американську участь у приватизації російських підприємств. Дозволений поріг, з погляду інвестицій, практично нульовий - 10 млн дол. протягом року.

Новацією є екстериторіальні (вторинні) санкції. Вони можуть бути застосовані до іноземних суб'єктів (не обов'язково російських), які є причиною порушення санкційного режиму з боку США. Санкції можливі проти тих із них, хто підтримує російські експортні трубопровідні проекти або діє від імені російського оборонного сектора й спецслужб. Закон передбачає ціле меню можливих вторинних санкцій - заборону експортно-імпортних операцій, відмову в ліцензіях, заборону фінансових запозичень, перешкоджання запозиченням із боку міжнародних фінансових установ, обмеження для фінансових установ під санкціями, заборону закупівель, конвертації валюти, банківських трансакцій, купівлі власності, інвестицій, заборону для менеджерів та вищих менеджерів санкційних суб'єктів.

Далекосяжними можуть бути наслідки спеціальних звітів, підготовка яких обов'язкова, за новим законом. Через 180 днів після прийняття закону міністр фінансів у співпраці з директором національної розвідки та держсекретарем США має надати Конгресові звіт про діяльність вищих російських політиків, олігархів і пов'язаних із російською державою суб'єктів (parastatal entities), включно з рівнем близькості до Володимира Путіна, джерела доходів їх та їхніх сімей, роль у російській економіці, структуру керування активами, зв'язки поза Росією. У цьому ж звіті має міститися аналіз уразливості до російського впливу ключових секторів американської економіки, можливий ефект впровадження вторинних санкцій на російських олігархів, державні компанії й parastatal entities для російської економіки, а також економіки США і їхніх союзників. У тому ж авторстві й у ті ж терміни має бути підготовлений ще один звіт - про можливий ефект розширення санкцій на цінні папери російського суверенного боргу та їхні деривативи.

Не пізніше, ніж через рік після прийняття закону, і потім щороку до 2021 р. міністр фінансів зобов'язаний надавати Конгресові звіт про приховані фінансові потоки, пов'язані з Росією. Упродовж 90 днів і потім щорічно президент має надавати звіт про діяльність ЗМІ, контрольованих російським урядом, і ще один звіт - про російський вплив на вибори в Європі та Євразії. Крім того, передбачено створення фонду протидії російському впливу з фінансуванням 250 млн дол. у 2018-му і 2019-му бюджетних роках.

Усі згадані звіти мають бути відкритими, але можуть мати секретні додатки. Можна очікувати, що читання цих звітів стане, як мінімум, більш захопливим заняттям, ніж читання російського Forbes і РБК, зокрема для осіб, котрі приймають рішення щодо санкцій стосовно Росії.

Згладжені кути

У зв'язку з підготовкою у США нового санкційного закону в Європі лунали незадоволені голоси, зокрема з боку міністра економіки Німеччини і президента Єврокомісії. Невдоволення викликали санкції проти російських експортних трубопровідних проектів у поєднанні з екстериторіальними заходами. Під їхнім ударом можуть опинитися європейські енергетичні компанії Wintershall і Uniper (Німеччина), Royal Dutch Shell ( Велика Британія-Нідерланди), OMV (Австрія), Engie (Франція). Слід зазначити, що, як мінімум, три з них, крім залучення в російські проекти, поставляють газ на український ринок, діючи в цьому плані проти російських інтересів.

І все ж європейські демарші малоймовірні. Гостру реакцію викликали положення пробного закону, проголосованого в американському Сенаті в червні. У підписаному законі багато гострих кутів згладили, зокрема під час переговорів із європейцями.

Стосовно російських експортних трубопроводів з'явилася норма обов'язкових консультацій із європейцями при впровадженні санкцій. Фразеологія повноважень президента змінилася з "повинен" на "може". США, безперечно, і далі зацікавлені у витісненні Росії з європейського газового ринку та розширенні власних поставок. Але вони, ймовірно, не йтимуть на форсовані дії. Правда, і європейці тепер, ведучи переговори з Росією щодо газу, муситимуть обов'язково консультуватися зі США.

Із первинної версії нових секторальних санкцій проти Росії зникли морські перевезення. Максимальні терміни кредитування російських енергетичних компаній зменшилися не настільки, як планувалося, - з 90 до 60 днів (первісний варіант - до 14 днів). Критерій державної приналежності нафтових компаній знизився з 50% державної частки до 33%. Але початкова ідея була вважати державними компанії з будь-якою часткою державної участі. Ідея не здобула підтримки, оскільки під санкціями могли опинитися деякі американські дочірні компанії, що працюють у Росії та Європі. Додатковою пом'якшувальною обставиною стало впровадження норми заборони тільки на нові проекти глибоководного, арктичного і сланцевого нафтовидобутку.

Взагалі-то, це загальний принцип санкцій - вони переважно не ретроспективні. Істотним стало збільшення перехідного періоду для впровадження нових санкцій із 60 днів після набрання чинності законом до 90 днів.

Шкура невбитого ведмедя

Володимир Путін назвав нові санкції "хамством", коли вони тільки готувалися. Момент підписання закону він зустрів ловлею щук у передгір'ях Алтаю, а через кілька днів після прийняття закону вирушив із першим візитом у відторгнуту від Грузії Абхазію, демонструючи байдужість до санкцій та незмінність російської політики. Коментував прийняття закону впійманий інформаційними кілерами на носінні трусів Calvin Klein прем'єр Дмитро Медведєв. Написаний ним у Facebook англійський текст, що прозоро натякає на політичний кінець Дональда Трампа, який принизливо програв Конгресу свої повноваження, буцім натякає, що "великому Путіну" більше нічого обговорювати з "лузером Трампом". На роль перемовника згодиться хтось простіший.

Поки що з очевидних перших результатів впровадження санкцій - різке зниження рівня дипломатичного представництва США в Росії. Кремль вирішив реалізувати давню погрозу відповісти на висилку російських дипломатів зі США наприкінці минулого року. У зв'язку з цим зависло питання взаємного призначення нових послів - американського в Москві і російського у Вашингтоні.

Не можна сказати, що Росію не турбує посилення санкційного режиму, але вона не сприймає загрозу як смертельну. Російські експерти схильні вважати, що російську економіку може вбити тільки енергетичне ембарго Заходу, а воно неможливе в близькій перспективі. Навіть нові нафтові санкції стосуються проектів і так заморожених через низькі ціни на нафту.

Однак ефект санкцій визнається. Кредити ще більше подорожчають, технологічне відставання ключових галузей прискориться. Якщо буде впроваджено санкції проти російських цінних паперів, це може істотно дестабілізувати фінансову ситуацію, як і впровадження адресних санкцій проти провідних політиків, олігархів та parastatal entities. У них є ще кілька місяців, аби підготуватися до публікації звітів, які можуть каталізувати нові обмеження. Але це будуть складні місяці.

Чергова бомба може вибухнути саме до початку активної фази президентських виборів. Навряд чи цей вибух буде смертельним, але багато хто в Росії може здригнутися - окремі важливі люди, еліти і навіть прошарки електорату.