Корупційне решето законів

ГРОМАДСЬКІ ЕКСПЕРТИ ВИЯВИЛИ НЕ ПОМІЧЕНІ ДЕПУТАТАМИ І ДЕРЖАВОЮ КОРУПЦІОГЕННІ ФАКТОРИ У ЗАКОНАХ І ЗАКОНОПРОЕКТАХ

Громадські експерти "Центру політико-правових реформ" (ЦППР) проаналізували 57 законопроектів і дев'ять уже чинних законів. Обирали найбільш значимі в державному масштабі законодавчі ініціативи, внесені президентом, урядом і народними депутатами від різних фракцій. Системні корупційні ризики виявили у всіх проаналізованих законах і у 82% проектів. Найбільше "корупційних дір" - у нормативно-правових актах, що стосуються сфери правосуддя, безпеки, державних закупівель та адміністрування.

Корупціонери - люди "законослухняні". Здебільшого вони проводять свої "спецоперації", не порушуючи нормативно-правових актів. Вишукують у них лазівки і спритно вирішують справи в адміністративних органах і судах.

Виявляти й перекривати корупційні лазівки у нормативно-правових актах повинна держава. Здійснювати антикорупційну експертизу - Міністерство юстиції. Проекти, подані на розгляд ВРУ депутатами, має аналізувати парламентський Комітет з питань запобігання і протидії корупції. Згідно з регламентом ВРУ кожен проект закону після реєстрації не пізніше як у 5-денний строк має направлятися до цього комітету. Його голова Єгор Соболєв стверджував, що значну частину законопроектів, які винесені в залу спікером Гройсманом, комітет ще не аналізував. Серед причин - фізична неспроможність опрацювати всі проекти.

Владні структури цілком очевидно не справляються із покладеним на них завданням, вважають громадські експерти. І пропонують порівняти результати громадської і державної експертиз.

За інформацією Миколи Хавронюка, директора з наукового розвитку ЦППР, 2013 року експерти Мін'юсту, проводячи антикорупційні експертизи, знайшли корупційні ризики лише в 0,4% проектів аналізованих ними нормативно-правових актів, а в січні-лютому 2015-го Мін'юст спромігся виявити в законопроектах аж два корупціогенні фактори.

Подивувала громадських експертів і робота Комітету з питань запобігання і протидії корупції. У його рішеннях, ухвалених у грудні 2014 року - лютому 2015-го, згадується лише про 490 з 1100 зареєстрованих на той час законопроектів. Причому в 428 з них корупційних ризиків не виявлено. Цікаво, що до переліку цих чистих від корупції законопроектів потрапили й 40 тих, на які громадські експерти дали негативні відгуки. Такими, що суперечать антикорупційному законодавству, комітет визнав лише 29 (6%) з розглянутих проектів.

Експерти називають кілька проблем, пов'язаних з антикорупційною експертизою.

Першою і "найбільшою проблемою є те, що уповноважені державні органи продовжують позитивно оцінювати проекти законів, які явно містять корупційні ризики", - каже Микола Хавронюк.

Скажімо, у проекті №1135-1 "Про цивільну зброю і боєприпаси" (автори: народні депутати А.Іллєнко, В.Амельченко та ін.) виявлено аж 42 корупційні ризики. Це найбільше з усіх проаналізованих громадськими експертами документів. "Така кількість може свідчити про навмисне закладання лазівок задля використання їх у майбутньому", - припускає виконавець експертизи Дмитро Калмиков (ЦППР).

Друга проблема полягає в тому, що висновки громадської антикорупційної експертизи не оприлюднюються ні на веб-сайтах Комітету з питань запобігання і протидії корупції та Мін'юсту, ні на сторінках відповідних законопроектів веб-сайта Верховної Ради України. І це дає владі можливість ігнорувати їх.

Третя проблема, на думку Миколи Хавронюка, полягає в тому, що наявність корупціогенних факторів часто є наслідком необізнаності авторів проектів, невисокого рівня їхньої правової культури, невміння правильно використовувати законодавчу техніку.

У проаналізованих експертами законах і законопроектах було виявлено загалом майже чотири сотні корупціогенних факторів. "Багато це чи мало? Дуже багато. Кожна з лазівок - це можливість вчинити корупційне правопорушення, не виходячи за межі закону", - коментує Дмитро Калмиков. Найбільше можливостей для корупції пов'язано з такими корупціогенними факторами, як колізії і вади законодавчої техніки; неправильне визначення функцій, повноважень (обов'язків) та відповідальності посадових і службових осіб; прогалини в регулюванні правових норм. Сім нормативно-правових актів містили такий корупціогенний фактор, як "неправдиві цілі ухвалення законопроекту".

Як ці та інші фактори "працюють" у нормативно-правових актах, громадські експерти проілюстрували прикладами.

Законодавство рясніє протиріччями, які на практиці люди часто будуть змушені "узгоджувати" за допомогою хабарів. Так, у проекті №1135-1 "Про цивільну зброю і боєприпаси" зазначено, що особа, яка добровільно заявила про незаконне зберігання зброї та боєприпасів, звільняється від кримінальної відповідальності. Проте на сьогодні правові підстави для непритягнення встановлюються виключно ККУ (ч. 1 ст. 44). "Очевидно, така альтернатива стимулюватиме суддів до вчинення корупційних правопорушень. Адже дозволятиме в одних випадках виносити вирок, мотивуючи рішення КК, а в інших - визнавати особу невинуватою на підставі положень закону про зброю", - розповідає Калмиков.

Або: згідно з ч. 1 ст. 17 проекту, жодна особа з судимістю не може отримати дозвіл на зброю. Натомість п. 8 ч. 1 ст. 18 надає право видавати таким особам ліцензію, якщо злочин нетяжкий. "Службовець може відмовити у видачі дозволу на підставі ст. 17. Проте за незаконну винагороду надасть його цій же особі. Бо її злочин відповідає вимогам ст. 18", - каже експерт.

Доволі часто у законодавстві залишають правові прогалини. Відтак на практиці чиновники можуть їх "заповнити" на кожен на свій розсуд. Наприклад, у тому ж таки проекті "Про цивільну зброю і боєприпаси" підставою для відмови у видачі дозволів є притягнення до відповідальності за порушення громадського порядку (п. 5 ч. 1 ст. 18). Проте не визначено, якої саме відповідальності - лише кримінальної чи будь-якої? А тим часом, відповідно до законодавства України, за недотримання громадського порядку може наставати кримінальна й адміністративна відповідальність, а для окремих осіб - і дисциплінарна. Як пояснює Дмитро Калмиков, на практиці, з метою отримання неправомірної вигоди, службовці можуть видавати дозволи неодноразово притягненим за правопорушення. Мовляв, на їхній погляд, у законі йдеться лише про один вид відповідальності.

Ще один корупціогенний фактор - надання широких і нечітких повноважень, що може призвести до зловживань.

Приміром, ч. 1 ст. 18 починається словами: "Підставами для відмови у видачі дозволу на зброю є:..". "З формулювання незрозуміло, йдеться про право чи обов'язок службовців за вказаних умов не надати ліцензії. Отже, службові особи можуть тлумачити норму на власний розсуд. Основним чинником, що впливатиме на ухвалення рішення, стане бажання отримати неправомірну вигоду", - розповідає виконавець експертизи законопроекту.

А ось іще один приклад. Частина 6 ст. 19 і п. 1 ч. 5 ст. 20 визначають, що дозвіл на озброєння припиняється "…при відсутності поважних причин, які унеможливлюють своєчасне підтвердження права на володіння зброєю". Зрозуміло, потенційно за хабар службовці будь-які причини визнаватимуть "поважними".

І це лише кілька норм з явними корупційними ризиками з одного законопроекту.

Очевидними лазівками, на думку Дмитра Калмикова, вирізняється і проект закону №1807 "Про державне регулювання азартних ігор в Україні" (ініціатор - народний депутат Б.Береза). Проектом передбачається створення уповноваженого органу з питань організації та проведення азартних ігор. Він, за словами експерта Калмикова, має розробляти нормативно-правові акти, ліцензійні умови, видавати дозволи і водночас - здійснювати інспекційні повноваження. Тобто перевірятиме й контролюватиме сам себе.

Потенційно спонукатимуть його до корупційних правопорушень чимало прогалин і суперечностей у нормах. Скажімо, ст. 18 дозволяє визнавати ліцензію недійсною, якщо виявлено факт проведення ігор за іншою адресою. У ст. 24 ця норма відсутня. "Зважаючи на те, що пропонована вартість отримання однієї ліцензії строком на 5 років становить 100 млн грн, можна собі лише уявити, коли й за скільки використовуватимуть одні положення проекту, а коли інші", - пояснює виконавець експертизи.

Не оминули громадські експерти увагою і законопроект №1165 ("Про внесення змін до чинного законодавства України щодо прав громадян в боротьбі з корупцією та зловживаннями владою". Ініціатори: Ю.Тимошенко, С.Соболєв, І.Кириленко, І.Крулько), задекларований зміст якого спрямований на боротьбу з корупцією. Навіть у пояснювальній записці до доопрацьованого проекту кілька абзаців відведено на переконування у важливості запровадження інституту приватного кримінального переслідування корупційних дій. Таким чином держава, мовляв, отримає допомогу громадянського суспільства в подоланні проблеми.

"Насправді виникнуть нові корупційні схеми. Недобросовісні активісти почнуть шантажувати окремих чиновників можливістю подати проти них кримінальний позов або застосувати обмежувальні заходи. Крім цього, надати юридичним особам право проводити оперативно-розшукову діяльність - означає заохочувати правове свавілля й підривати основи державності. Тобто вони зможуть таємно слідкувати за іншими людьми, записувати їхні розмови, знімати листування. Також, якщо ухвалять цей закон, невдовзі з'являться фірми на кшталт колекторських. Вони професійно займуться, зокрема в інтересах політичних опонентів та економічних конкурентів, збиранням інформації про держслужбовців, нотаріусів, аудиторів тощо", - пояснює Заміра Саідова, експерт ЦППР.

Усі згадані вище законопроекти виконавці громадської антикорупційної експертизи рекомендують навіть не доопрацювати, а відхилити.

Але як не допустити такої великої кількості корупціогенних факторів у нормативно-правових актах?

Насамперед, законопроекти повинні проходити всі встановлені етапи розгляду, а не просуватися поспіхом.

"Велика проблема в тому, якщо проект закону ухвалюють в цілому через десять днів після його подання. З ним мало хто встигає навіть ознайомитися, не кажучи вже про те, щоб зробити правки під час другого читання. Зазвичай, коли є політична доцільність або змушують умови, то ухвалюють документ у першому читанні, а потім одразу в цілому. Безперечно, закони ухвалені поспіхом, міститимуть корупціогенні фактори", - каже Борис Малишев, експерт ЦППР.

А ось як Кабмін подає проекти, що суперечать одні одним. "Наприклад, був випадок з двома урядовими документами: №5114 - щодо визначення кінцевих бенефіціарів підприємств і №5067 - стосовно запобігання легалізації доходів. Їх ВРУ ухвалила в один день, а тим часом вони є взаємовиключними - банально містять різні назви кінцевого бенефіціара. Тому створюють правову колізію", - розповідає Роман Скляров, керівник відділу антикорупційної експертизи Центру політичних студій та аналітики. Експерт оцінює такі випадки як неузгоджену роботу уряду, який сам собі суперечить.

"Звісно, потрібно налагодити ефективну роботу відповідних державних органів, які уповноважені проводити антикорупційну експертизу. Потрібно підготувати професійних експертів. Інакше неможливо проаналізувати всі зареєстровані проекти. А поки що сотні законопроектів, навіть не розглянувши їх, позначають як такі, що не містять корупційних ризиків", - каже Калмиков.

У цій ситуації можуть допомогти громадські експерти, які готові співпрацювати. Свої висновки вони надсилають на електронні адреси депутатів, працівників секретаріату комітету, публікують на сайті ГО. Але цього замало. Потрібна політична воля враховувати їх. Свідченням того, що політики справді борються з корупцією, стало б рішення про те, щоб викладати висновки громадських експертиз на сайтах органів влади.

Однак відсутність такого рішення не зупиняє громадських експертів. Під їхнім тиском вдалося повернути уряду умисно корупціогенний проект закону №1551, розповідає Роман Скляров. Ним планувалося зробити платний доступ до веб-ресурсу держзакупівель для замовників. Крім того, з фінального варіанта урядового законопроекту №1578 було вилучено норму про можливість Державної фіскальної служби перевіряти будь-якого громадянина на власний розсуд і вимагати штраф без рішення суду.

"Виявлені у проаналізованих законопроектах і законах численні корупційні ризики й вади законодавчої техніки підтверджують той факт, що лише якісна співпраця громадськості, експертного середовища і держави стане запорукою створення ефективного, очищеного від корупції законодавства", - наголошує експерт ЦППР Заміра Саідова.