Конституційні пагони корінного народу

"Цей день ми віддаляли, як могли" - так можуть "проспівати" свою позицію щодо кримськотатарського питання українські політики усіх каденцій по всій вертикалі. Віддаляли, знаючи, що настане час, коли відкластийого вирішення наступникам уже не вдасться, але не особливо тим переймаючись. Як і багато чим іншим, що стосувалося Криму. І тепер історичний крок до визначення політичного статусу півострова відповідно до принципу міжнародного права - права кримськотатарського народу на самовизначення - український політикум робитиме, не маючи контролю над самим Кримом.

"Ви ділите шкуру невбитого ведмедя", - лунає з боку противників зміни статусу кримської автономії з адміністративно-територіальної на національно-територіальну і зараз, і взагалі.

"Кримськотатарська автономія пришвидшить деокупацію Криму, - відповідають її прихильники. - Бо не може будь-хто вирішувати долю території проти волі її корінного народу, а кримські татари бачать Крим і своє майбутнє у складі України".

І в принципі, чому б не зробити цього зараз? Якщо вже заявлено політичну волю президента і, треба розуміти, парламентської коаліції. Жодних правових обмежень, які не дозволяють сьогодні вносити зміни до Конституції України (на відміну від Конституції АРК, але про це нижче) щодо політичного статусу Криму, немає.

Як немає і аргументів проти того, аби нарешті виправити помилку, зроблену у 1991 р., коли було утворено адміністративно-територіальну по формі, але російську по суті автономну республіку. Задумана у ЦК КПРС, у такій формі вона виконувала два завдання: ставила заслін кримським татарам, що масово поверталися з місць сталінської депортації, у створенні (відновленні) національної автономії та стимулювала сепаратистські процеси в Україні, яка рухалася до незалежності від Москви. І їм це вдалося, погодьтесь.

На жаль, належних з огляду на важливість теми дискусій, фахового розбору та експертних оцінок у публічній площині фактично немає. Галасливих шоу політиків, які 25 років повторюють виплюнуті із російських телевізорів жуйки-страшилки, на щастя, теж небагато. Бо обговорювати, за великим рахунком, досі нема чого!

Але, як нам стало відомо, проект змін до Конституції щодо статусу автономії (розділ Х "Автономна Республіка Крим"), напрацьований робочою групою, - документ на сьогодні закритий. Робоча група обрала тихий формат роботи, і, звісно, у цьому був сенс: що менше емоцій у публічному просторі, то ефективніша робота фахівців, яких не смикають політики. Робота над пропозиціями змін до Конституції тривала рівно рік. Власне, такий крок у часі щодо цієї теми витримує президент Петро Порошенко: 2016-го він пообіцяв створити робочу групу, обіцянки дотримався аж через рік, Конституційна комісія створила групу з авторитетних науковців - фахівців конституційного права та народних депутатів, яка 11 травня 2018-го затвердила пропозиції змін і доповнень до Конституції України щодо АР Крим, які передано до секретаріату Конституційної комісії. (Паршива традиція української влади підганяти рішення під 18 травня - день пам'яті жертв депортації кримських татар, аби було що сказати на жалібному заході, на жаль, зберігається.)

Крим.Реалії

Не маючи змоги опублікувати пропозиції робочої групи як документ, DT.UA отримало можливість розповісти про нього близько до тексту. Керівник робочої групи - заступник голови Конституційної комісії Володимир Буткевич, який перебуває на лікарняному, попросив надати нам інформацію голову ГО "Кримський інститут стратегічних досліджень" і радника глави Меджлісу кримськотатарського народу Арсена Жумаділова.

П'ять простих відповідей на запитання-скалки

Перш ніж перейти до власне пропозицій змін до Конституції, є сенс відповісти на одвічні запитання, котрі як скалки засіли у свідомості і політиків, і пересічних громадян і на котрі треба дати чіткі та зрозумілі, але юридично вивірені відповіді.

Їх Арсен Жумаділов сформулював так:

"1. Чи не є формування автономії порушенням унітарності Української держави?

Ні, унітарність як державний устрій залишається непорушною:

- державна влада лишається централізованою - автономія не отримує ознак державного суверенітету;

- законодавство ухвалюється єдиним законодавчим органом, Верховною Радою України, і є універсальним по всій території України включно із автономією, а особливості функціонування органів автономії визначаються законами України;

- система державних органів є єдиною і незмінною по всій території України включно з автономією;

- не створюється окремий інститут громадянства.

2. Чому кримські татари вважаються корінним народом, а інші етнічні спільноти, наприклад, у Західній Україні, - ні?

Кримські татари є корінним народом в Україні, оскільки вони сформувалися виключно на території сучасної України і не мають інших державних утворень за її межами.

Картина Рустема Емінова

3. Чому кримські татари мають право на самовизначення?

Право народів на самовизначення є наріжним принципом міжнародного права і природним правом будь-якого народу, в тому числі і корінного. Виходячи з цього права, вони вільно встановлюють свій політичний статус.

4. Чому ця автономія вважатиметься національно-територіальною?

Автономний статус надається Криму через самовизначення кримськотатарського народу як корінного народу в Україні. Тому така автономія є національною за ознакою підстав її формування.

Кримські татари мають чітке й однозначне розуміння своєї Батьківщини, якою є Кримський півострів. Територіальність автономії означає, що особливості правового режиму в Криму поширюються на всіх людей і осіб, що живуть/перебувають там, а не тільки на носіїв відповідної етнічної ідентичності.

5. Чи не порушує автономія для кримськотатарського народу прав громадян інших етнічних груп у Криму?

Ні, питання застосування інших мов, збереження національних культур не є предметом регулювання Конституції України. Ці та інші питання мають розглядатися з урахуванням думки представників етнічних спільнот на етапі розробки та ухвалення Конституції власне автономії, а також інших нормативно-правових актів".

Назва, органи влади і повноваження

"Кримська автономія" - таку просту назву робоча група пропонує надати переформатованій автономії замість існуючої "Автономна Республіка Крим". Треба сказати, що за час свого існування від лютого 1991 р. автономія тричі змінювала назву, але примітне тут інше.

"У статті 134, у першій статті розділу Х, закладається основа для всього розділу: "Джерелом особливого статусу Кримської автономії є право кримськотатарського народу на самовизначення як корінного народу в Україні". Згадка про джерело особливого статусу вказує на те, що автономність Криму пов'язана виключно з кримськотатарським народом, його правом на самовизначення. Однак ми у робочій групі погодили назву автономії, в якій слово "кримськотатарська" відсутнє", - розповів Арсен Жумаділов.

До Конституції пропонується ввести нову статтю - 135-1, яка встановлює, що у Кримській автономіїпоряд із державною мовою використовується кримськотатарська.

Представницьким органом Кримської автономіїє Кримська Рада, склад якої , як і до анексії пропонується лишити у кількості 100 депутатів.

За пропозицією робочої групи, до складу Кримської Ради входить 34 представники кримськотатарського народу як корінного народу в Україні. Обирати їх будуть у національних багатомандатному чи одномандатних округах. Ніякого делегування кандидлатів у депутати від Курултаю чи Меджлісу кримськотатарського народу до парламенту Криму не буде, бо норма про прямі вибори зберігається для всього складу Ради.

"Виникає запитання: як пояснити квоту в парламенті Криму "не менше третини", хоча реальна частка кримських татар у населенні Кримського півострова не перевищує 15%? Сучасна демографічна ситуація в Криму стала можливою внаслідок тривалої репресивної політики російських колонізаторських режимів відносно його корінного населення. Радянський режим при цьому вирізнився неприхованим здійсненням кримінальних злочинів масового характеру, а саме: голодомору у 1921–1923 роках, депортації 1944 року, утриманням народу в режимі спеціальної комендатури у місцях заслання в Сибіру і Центральній Азії з 1944-го по 1956 рік. Унаслідок цих злочинних дій, визнаних Українською державою геноцидом кримськотатарського народу, частка корінного народу в населенні Криму впала з 35,5%, за результатами останнього дорадянського перепису, до поточних 12–15%. Якщо представницька квота просто відобразить існуючу демографічну ситуацію, по суті, це буде згодою не поновлювати прав, порушених унаслідок злочину, та згодою із результатами завданої шкоди", - пояснює позицію співавторів проекту Жумаділов.

Алі Меметов

Принципово новим є і проект статті 136-1, яка наразі відсутня.

"Стаття передбачає, що вищим представницьким самоврядним органом кримськотатарського народу є Курултай кримськотатарського народу, який формує Меджліс кримськотатарського народу. А статтю 135 пропонується доповнити такою нормою: Кримська автономія має Конституцію, яку приймає Кримська Рада за погодженням із Курултаєм кримськотатарського народу та яка затверджується законом ВР України", - повідомив Арсен Жумаділов.

Порядок формування представницьких самоврядних органів кримськотатарського народу і порядок здійснення ними повноважень визначатимуться законами України. Але ще одна нова стаття - 138-1, власне, вже встановлює широкі межі повноважень: Кримська Рада і уряд, а також органи державної влади та місцевого самоврядування в Кримській автономії ухвалюють рішення з питань, передбачених статтями 137–138 цієї Конституції (нормативне регулювання та відання автономії), "за попередньою згодою відповідних представницьких самоврядних органів кримськотатарського народу, якщо це зачіпає його права та інтереси".

Курултай кримськотатарського народу також пропонується наділити правом суб'єкта конституційного подання (стаття 150) нарівні із Кримською Радою.

Запобіжники і старі гулі

Норми Конституції, що забезпечують контроль Києва за виконавчою владою у автономії, робоча група пропонує залишити. Приміром, прем'єра Кримської автономії, як це було і раніше, призначає на посаду та звільняє з неї Кримська Рада за погодженням із президентом України.

Залишається і норма, яка передбачає дострокове припинення повноважень парламенту автономії за наявності висновку Конституційного суду України про порушення ним Конституції або законів України.

Та є і цікава новинка - стаття 139-1. Вона передбачає, що у разі виникнення в Криму ситуації, що становить реальну загрозу державному суверенітетові чи територіальній цілісності України, "президент України запроваджує в Криму особливий режим врядування шляхом призначення спеціального державного урядника з одночасним припиненням повноважень органів влади Кримської автономії".

Може видаватися, що йдеться, по суті, про запровадження прямого президентського правління, себто повноважень президента, які Конституцією України наразі не передбачені.

Арсен Жумаділов вважає, що ця норма є запобіжником від повторення сценарію лютого-березня 2014 року: "У разі повторення ситуації, що становитиме реальну загрозу державному суверенітету і територіальній цілісності України, президент запроваджує особливий режим урядування з одночасним припиненням повноважень органів влади Кримської автономії".

Тут варто зауважити, що більш реалістичним виглядатиме інший перебіг подій. Особливий правовий режим на півострові буде запроваджено відразу після його деокупації - до повного виведення підрозділів та озброєнь ЗС Росії, слідом за якими мають вийти Керченським мостом усі "понаєхавшиє" громадяни Росії, до закінчення фільтраційних, люстраційних та інших спеціальних заходів. А отже, про якісь вибори у найближчих років три-п'ять після деокупації Криму мова не йтиме. І всі ці питання життя та урядування за особливого режиму варто опрацьовувати вже зараз. Що, власне, і робить правозахисна громадськість - Рух "Сила права", юристи якого розробили і проводять громадське обговорення законопроекту "Про прощення".

Водночас питання, що стосуються формування Кримської (кримськотатарської національної) автономії, також потребують пакетної розробки, пакетного ухвалення і схвалення різними спільнотами Криму. При цьому важливо критично осмислити не тільки нововведення у "кримському розділі" Конституції, а й сталі норми, що в ньому залишаються. Оскільки це лише перший підхід до "снаряда", усі деталі якого нам ще не відомі, і предметна дискусія щодо нової кримської автономії тільки зараз може розпочатися, зупинюся на одній нормі, про яку DT.UA писало ще у 2008 році у матеріалі "Як втратити Крим правовим шляхом" (№43 від 14 листопада).

Мова про статтю 135 Конституції України, яка нині регламентує таке: Конституція АРК приймається ВР АР Крим і затверджується українським парламентом законом України. Варіант робочої групи передбачає, як уже цитувалося вище, що до цієї процедури додається погодження Конституції Курултаєм.

Отже, колізію, на яку ми звертали увагу ще десять років тому, пропонується закріпити і доповнити. У чому ж вона полягає? У неймовірній винятковості процедури прийняття Конституції АРК, яка обмежує законодавчі права президента, Кабміну, Верховної Ради України та 450 народних депутатів. А саме: ВР Криму приймає Конституцію АРК (постановою) і, не маючи права законодавчої ініціативи, подає її до ВР України на затвердження, після чого та стає законом України. При цьому ні президент, ні нардепи чи ВРУ, ні Кабмін не наділені правом ні подавати такий законопроект, ні пропонувати до розгляду зміни в чинну Конституцію автономії.

"Конституційний суд 18 вересня (2008 року) розглянув подання 50 народних депутатів щодо конституційності статті 3 Закону України "Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим" саме з приводу повноважень вносити зміни до Конституції автономії. КС визнав цю статтю закону такою, що відповідає Конституції України. При цьому без відповіді залишилися запитання: куди ж у такому разі поділося конституційне право законодавчої ініціативи народних депутатів України (а також президента і КМ), і звідки воно взялося у ВР Криму?" - писала я десять років тому, однак відповіді на це запитання немає й досі. Більш того, тепер до володарів ексклюзивного права на ухвалення Конституції АРК чи змін до неї пропонується додати і Курултай кримськотатарського народу.

У чому тут небезпечна заковика? А в тому, що парламент автономії приймає її Конституцію постановою, яка може бути оскаржена будь-ким, навіть іноземцем (як уточнив КСУ). І такий сценарій розігрувався, але залежність судів, можна сказати, спрацювала тоді державі на руку.

Що ж, сподіваємося, початок публічній дискусії щодо статусу кримської автономії покладено.