Із бюджетом будемо до зими?

Олександр ШЛАПАК, колишній перший заступник голови секретаріату президента:

- Приємно, що в нинішньому бюджеті маємо той нечастий випадок, коли він побудований на більш-менш реальних макропоказниках. Зрозуміло, що це справедливо тільки за умови відносної стабільності на зовнішніх ринках.

Що стосується зауважень, то вони є до всіх частин бюджету. Найменші - до його дохідної частини, яка спрогнозована відносно непогано. За виключенням такого показника, як надходження від акцизів. Уряд планує їх зростання майже на 20%, але це збільшення має відбутися за рахунок ще не прийнятих законодавчих норм. Нагадаю, уряд намагався внести зміни до Податкового кодексу, суть яких зводиться до автоматичного перегляду акцизів як у гривні, так і в євро відповідно до інфляційних процесів. Такий законопроект не пройшов, однак саме цю норму враховано вже сьогодні в проекті бюджету. Тобто слід очікувати, що під бюджет знову вноситимуться нові зміни до податкового законодавства. Що неприємно, бо була надія, що ми нарешті відмовилися від цієї поганої звички. І ще, якщо ці зміни будуть, то виникає запитання: чи не підсунуть під час розгляду бюджету і якісь інші «сюрпризи» до Податкового кодексу?

Щодо видаткової частини, то тут значно більше зауважень. Головне з них, як і в принципі до бюджету в цілому, - він є традиційним. Уряд знову не наважився внести принципові зміни до організації видаткової частини або міжбюджетних відносин. Немає і натяку на перехід до середньострокового планування бюджету, не виокремлено пріоритети. В цьому сенсі по суті нічого не змінилося.

У міжбюджетних відносинах коли щось і змінилося, то тільки на гірше. Якщо в 2010 році по факту ми мали питому вагу трансфертів із державного бюджету у доходах місцевих бюджетів 48,8%, то за проектом у 2012-му­ матимемо 52,4%.

Тобто ми продовжуємо ще більше грошей висмоктувати з регіонів до центрального бюджету і вже потім перерозподіляємо їх на місця. Замість того, щоб надавати регіонам більше можливостей у питаннях формування дохідної частини власних бюджетів, більшої самостійності і повноважень щодо видатків. Це дуже неприємна тенденція. Із загальної кількості 692 місцевих бюджетів, які мають міжбюджетні відносини з державним бюджетом, 641 отримує дотації з державного бюджету. Тобто майже 93% усіх бюджетів - дотаційні. Іде посилена централізація бюджету. А значить, і територіальна, і реальна адміністративна реформи знову відкладаються.

Традиційні зауваження до соціальних питань. Багато хто ще пам’ятає гарячу дискусію, яку в 2009 році секретаріат президента мав з урядом Тимошенко (а раніше, до речі, і з урядом Януковича також). Під час прем’єрства Юлії Володимирівни регіонали, які тоді були в опозиції, майже одностайно пристали на пропозицію президента Ющенко підвищити мінімальні пенсії до прожиткового мінімуму, оскільки це - конституційна норма. На це довелося знайти додаткових 5 млрд. грн., але 2009-го­ вперше за останні роки було дотримано цієї принципової конституційної норми.

Що робиться нині? Якщо взяти заплановані на 2012 рік соціальні стандарти, в середньому на одну особу - і для дітей віком до шести років, і для дітей від шести до 18 років, і для непрацездатних осіб (тобто фактично для пенсіонерів), то вже на сьогодні по більшості з цих показників соціальний стандарт має бути вищим, ніж запланований на кінець наступного 2012 року.

Якщо говорити про пенсіонерів, то відповідно до проекту бюджету з 1 грудня 2012-го виплати для непрацездатних, тобто прожитковий мінімум, на який буде рівнятися пенсія, становитимуть 884 грн. Натомість, за моїми підрахунками, прожитковий мінімум уже на 1 січня 2012 року становитиме близько 900 грн. Це означає, що уряд М.Азарова продовжує практику попередників - недоплачувати пенсіонерам 30-70 гривень на місяць.

Друге принципове зауваження до соціальної частини. Віктор Янукович уперше і абсолютно справедливо доручив уряду категорично викинути і з бюджету, і з урядової лексики в цілому поняття «гарантований мінімум». Воно стосується малозабезпечених сімей. Відповідно до українського законодавства допомога малозабезпеченим сім’ям (як дорослим, так і дітям) повинна надаватися виходячи з єдиного соціального стандарту - прожиткового мінімуму. Однак грошей у бюджеті забракло, і Мінфін багато років тому вигадав термін «гарантований мінімум». От і виходить, що дорослому в малозабезпеченій сім’ї «гарантуються» лише 20% прожиткового мінімуму, а дитині - 50%. Малозабезпечені сім’ї у нас в Україні не такі організовані, як «чорнобильці» або «афганці». Цим і користуються уряд і парламент з року в рік. Продовжено цю ганебну практику і в проекті бюджету на 2012 рік.

Вирішення цих двох питань, за моїми підрахунками, мало би коштувати бюджету приблизно 15-18 млрд. грн. Звичайно, величезна сума, і нібито де її взяти? Але разом з тим, наприклад, уряд пропонує збільшити більш як на 25% тарифні ставки (посадові оклади) першого розряду, а відтак, тарифні ставки решти розрядів єдиного класифікатора.

Я нічого не маю проти збільшення зарплат учителям, медикам тощо, але в кризових умовах це явно суперечить логіці стриманого зростання заробітних плат у державному секторі, що зараз широко практикується в більшості навіть розвинених країн, не кажучи вже про «пацієнтів» МВФ. Це по-перше.

А по-друге, виходить, що в той час, коли ми не можемо виконати конституційних зобов’я­зань перед пенсіонерами і малозабезпеченими сім’ями, різко збільшується зарплата всього державного апарату. Я вважаю, що це не є ні соціально справедливим, ні зваженим економічним рішенням.

Ще одне принципове зауваження: зовсім не ясно, як бюджет відповідає амбітній президентській програмі реформ. Фактично вони не пов’язані між собою: програма Януковича існує сама по собі і бюджетом не підкріплюється.

Наскільки я зрозумів, програма реформ президента Януковича - це прорив у пріоритетних сферах: в енергетиці, аграрному секторі, інфраструктурі тощо. А в бюджеті традиційно на кілька відсотків проти 2011 року збільшено видаткові статті, і аж ніяк такі пріоритети не виокремлюються.

Крім того, було дуже пафосно проголошено ряд справді важливих національних проектів. Але з усіх цих проектів фінансуються лише 100 млн. грн. на перинатальні центри. І все. Більше на національні проекти не виділяється ні копійки.

Скільки розмов було про малий і середній бізнес? А на ділі маємо на кредити цьому бізнесу ганебну цифру - 10 млн. грн. Краще б уже зовсім забрали мікрокредитування і не соромилися.

Фактично немає ресурсів (закладено мізерні суми) на підтримку села і, серед іншого, на проведення розмежування земель. І як влада збирається здійснювати земельну реформу, якщо землі досі не розподілено між комунальною і державою власністю, абсолютно незрозуміло.

Я вже не кажу про те, що завжди додатком до бюджету та Державної програми соціально-економічного розвитку йшов перелік тих державних програм, які мали би фінансувати з бюджету. Їх ми маємо забагато - більше трьохсот, і зазвичай фінансувалося максимум 70-80, а краще, якби було ще менше. Однак перелік був, і таким чином можна було побачити пріоритети, які фінансуватимуться. Зараз навіть цього немає.

Звідси випливають і зауваження щодо ручного управління бюджетом. Уряд твердо рухається у напрямі згортання кількості рішень, які треба приймати за участі парламенту. Не готовий сказати, добре це чи зле, просто зазначаю як факт. Думаю, що в ситуації, яка складається на сьогодні, - більше шкоди. Хотілося б мати більший парламентський конт­роль за виконанням бюджету.

Натомість що ми маємо? 15 млрд. грн. державних гарантій, і жодного слова про те, куди вони можуть піти, уряд сам вирішуватиме, під які проекти їх видавати. У Фонд регіонального розвитку загальною цифрою подано 2 млрд. грн. У принципі, ідея такого фонду непогана, але знову ж таки, тільки уряд буде вирішувати, куди підуть регіональні кошти. Питання, наскільки цей розподіл буде публічним? І як зробити так, щоб ці гроші не пішли виключно в окремі регіони, оскільки часто-густо саме так і відбувається? Отже, шикуйтеся, мери і губернатори, в чергу до приймалень прем’єра і міністра фінансів.

Або, зазначимо, всі державні капітальні видатки згорнуті в одну цифру, і віддали її повністю на відкуп Мінфіну. Тобто що то будуть за капітальні видатки, поки що нікому не відомо.

І, нарешті, про сам дефіцит бюджету. Формально він зафіксований у розмірі 1,6% ВВП. Однак МВФ цілком слушно наполягає на кумулятивному розрахунку дефіциту державного бюджету, враховуючи дефіцити Пенсійного фонду і «Нафтогазу України». НАКу, за розрахунками експертів, які, на мою думку, є справедливими, знадобиться близько 22 млрд. грн. на покриття різниці між цінами на закупівлю імпортного газу і цінами його реалізації на внутрішньому ринку за умови непідвищення тарифів. І ще 5 млрд. - це компенсація тарифів на природний газ, що реалізується комунальникам. Таким чином, маємо загалом 27 млрд. грн. непокритих витрат.

Натомість у бюджеті закладено 12 млрд. грн. на підтримку НАКу шляхом збільшення її статутного капіталу - те, що робиться вже два роки, і більше ні копійки. Тобто в цьому разі закладається фактично прихований дефіцит НАК «Нафтогаз України» у розмірі 15 млрд. грн.

Окремо слід сказати про сам спосіб допомоги НАКу - збільшення статутного капіталу через емісію ОВДП. По-перше, замість того, щоб змусити більше платити за газ забезпечених громадян, перекладаємо це на державний борг, читай - на всіх жителів України. По-друге, продовжується небезпечна практика формування статутних капіталів державних підприємств не чесно заробленими коштами, а боргами майбутніх періодів. Нагадаю, така ідея була вперше закладена в бюджет 2009 року для порятунку банків. Банків, судячи з усього не врятували, а паскудну практику поширили на інші структури. Прямо як у відомому нікулінському анекдоті - «і зайців не спасли, і з партизанами незручно вийшло».

У бюджеті-2012 закладаються не тільки 12 млрд. грн. майбутніх боргів держави для закриття «дірок» НАК «Нафтогаз України», а і ще 5 млрд. грн. таких же «псевдогрошей» для аграрного фонду, 1 млрд. грн. - для «Укренерго».

Усі ці 18 мільярдів необхідно негайно додати до дефіциту бюджету. За методикою МВФ, до дефіциту треба додати і 15 млрд. грн. державних гарантій. От і виходить, що дефіцит державного бюджету у нас не 24 млрд. грн. (1,6%), як записано в проекті на 2012 рік, а 24 млрд. плюс 15 млрд. (прихований дефіцит НАКу), плюс 18 млрд. (ОВДП для державних структур), плюс 15 млрд. (державні гарантії). Разом виходить 72 млрд. грн., тобто майже 5% ВВП. Що є неприпустимим ані з погляду МВФ, ані з погляду економічних реалій, ані з точки зору банального здорового глузду.

Ігор УМАНСЬКИЙ, екс-керівник Міністерства фінансів:

- Перше враження від проекту бюджету - відчуття якоїсь нереальності. По-перше, через дуже короткий його текст, з якого вирізано та вичищено дражливі норми, якими були перенасичені два попередні проекти. Документ чистенький і гарненький, начебто.

По-друге, відчуття нереальності з’являється через розбіжність цифр: в основному тексті законопроекту, додатках, таблицях, пояснювальних записках цифри «б’ються» на досить значні суми.

Наприклад, у пояснювальній записці доходи бюджету вказуються в сумі 334 млрд. грн., а в самому тексті законопроекту - 337,5 млрд. Або трансферти Пенсійному фонду в поясненнях - 48,3 млрд., а в тексті й таблицях - 44,5 млрд.

Зовсім незрозуміла ситуація з цілковитою невідповідністю цифр щодо держборгу та його фінансування - там повний безлад. Наприклад, у додатках до проекту бюджету є структура держборгу і за всіма роками розписано обсяги погашень і суми обслуговування. Тож ці цифри взагалі не збігаються із закладеними безпосередньо в проект закону про держбюджет. Якщо відповідно до додатків погашення в 2012 році становитимуть 38 млрд. грн., то в тексті законопроекту закладено майже 60 млрд. На обслуговування держборгу в додатках фігурують 15,3 млрд. грн., а в законопроекті - 30 млрд.

Схоже, що Мінфін за старою «доброю» звичкою заклав «запас міцності» для торгівлі з депутатами - близько 5-7 млрд. грн., завищивши видатки за статтею «обслуговування держборгу».

До речі, і статистика щодо держборгу, судячи в тому числі і з тексту документів, поданих у пакеті з держбюджетом, відображається некорект­но. Справа в тому, що вже третій рік поспіль не відображається заборгованість України перед Росією за Харківськими газовими угодами. Йдеться про знижку на газ, яку передбачено в розмірі 100 дол. за 1000 кубометрів (там пряма норма й дуже короткий текст, який трактувати двояко дуже складно). Отож: ця знижка має підсумовуватися та оформлятися як державний борг України перед Російською Федерацією. Ні в документах за 2010 рік, ні за 2011-й і ні тепер уже за 2012-й сума цього боргу в загальному розмірі держборгу не відображена. Не відображена з простої, нібито технічної причини: на сьогодні не затверджено методологію врахування цього боргу. Але якщо враховувати, то держборг буде зовсім не в тих обсягах, які передбачені у тексті законопроекту. До поточного обсягу на кінець 2012 року необхідно додати ще близько 10 млрд. дол. Разом прямий держборг становитиме приблизно 500 млрд. грн. (зростання за півтора року - 270 млрд. грн., або 120%).

Це тільки окремі з неточностей і нестиковок, якими рясніє проект, загалом складений украй неакуратно і непрофесійно. Адже невдовзі після подання документа навіть лідер фракції Партії регіонів Олександр Єфремов заявив про нестиковки в проекті на 4-5 млрд. На жаль, їх там значно більше.

Тому й виникає відчуття, що нинішній законопроект про бюджет - не реальний документ, а швидше «намальована» для якихось цілей презентація. Скоріше за все, щоб комусь красиво показати: «Подивіться, подразників немає, гарна картинка, дуже позитивна: менше 10% інфляція, 5% - зростання ВВП, 1,6% від ВВП - дефіцит бюджету. Краса!».

Проте аплодувати не хочеться, навпаки, виникає відчуття дежавю... Ситуація дуже нагадує ту, яку ми проживали нещодавно - у 2008 році.

Пам’ятається, при підготовці проекту бюджету-2009 улітку 2008 року (тоді ще теж було зростання економіки) апарату Мінфіну не вдалося переконати тодішнє керівництво уряду, що необхідно накопичувати додаткові кошти, які з’являлися, щоб легше пережити ймовірний кризовий період. Навпаки, у 2008-му кілька разів ухвалювалися зміни до закону про держбюджет і збільшувалася соціалка. Тобто тоді ці гроші банально проїли. Цього року вже теж змінювали закон про держбюджет, і соціалку теж збільшили на суму близько 5 млрд…

Більш того, якщо ви відкриєте другий додаток до проекту закону про держбюджет на 2012 рік, то побачите, що одним із джерел фінансування дефіциту є єдиний казначейський рахунок - на 5 млрд. Тобто мало того, що і зараз, уже під загрозою кризи, нічого не накопичується, навпаки, за рахунок єдиного казначейського рахунку ще й передбачається фінансувати дефіцит держбюджету. Хоча насправді це не джерело, а просто бухгалтерське проведення.

На мою думку, як 2008 року, так і нинішнього в базу розрахунків закладено надто позитивний макроекономічний сценарій. Увесь світ готується до другої хвилі кризи, думаючи, як пережити рецесію, а ми продовжуємо переконувати себе й усіх, закладаючи це в основний фінансовий документ держави, що в українській економіці не те що кризи не передбачається, а вона одна-єдина розцвітатиме й зростатиме.

Я не вірю в настільки оптимістичний макроекономічний сценарій і вже тим більше в курс 8 грн./дол. на 2012 рік. Побачимо, як він ще до кінця нинішнього року утримається, враховуючи ситуацію з платіжним балансом і відсутністю повноцінної програми з МВФ.

Але навіть якщо розраховувати на зростання економіки, податкові надходження все одно серйозно завищено. Наприклад, незрозумілим чином передбачається збільшення майже на 17% доходів від податку на додану вартість. Це занадто оптимістично навіть з урахуванням 5-відсот­кового зростання ВВП, стабільного курсу, помірної інфляції тощо. За моїми розрахунками, надходження від ПДВ завищені десь на 8-10 млрд. грн.

Занадто оптимістичними є й очікування щодо податку на прибуток, враховуючи, що ставка на наступний рік знижується з 23 до 21%. У результаті можна з упевненістю припустити, що бюджет не добере до планових цифр ще від 3 до 5 млрд. грн.

Не краща й ситуація щодо акцизів, враховуючи те, що вже цього року на 30% упало легальне виробництво горілки та зовсім незрозуміла ситуація з ринком нафтопродуктів (навіть не вирішена ситуація з відомою компанією, яка ввозить величезні обсяги нафтопродуктів без податків). За моїми оцінками, акцизні надходження завищено десь на 2-3 млрд. грн.

Окремий пункт - приватизація, надходження від якої знову передбачаються на рівні 10 млрд. грн. Але навіть якщо, як планується, відбудеться масова приватизація енергетики, обсяг зібраних коштів за підсумками наступного року навряд чи перевищить 5 млрд.

Що стосується видатків, то за винятком статті щодо обслуговування держборгу, решта - серйозно занижені. Особливо це стосується Пенсійного фонду, «дірка» в якому, як відомо, нині становить близько 40 млрд. грн., які практично нереально відразу збалансувати інакше, як відмовившись від виплат. Однак виявляється, що вже наступного року у нас майже не буде дефіциту Пенсійного фонду - всього 2,2 млрд. залишиться. При цьому немає жодного чіткого слова пояснення, яким дивовижним чином раптом так вийде. За винятком великих фраз, що зростатиме заробітна плата та набуде чинності нове пенсійне законодавство. Але наскільки я пам’ятаю, за розрахунками тих же таки урядовців, економія від нового пенсійного законодавства становитиме всього близько 1,5 млрд. грн. у перший рік. Звичайно, ситуацію з Пенсійним фондом, не бачачи його власного бюджету, достовірно оцінити неможливо. Але сюрреалізм знову ж таки очевидний.

На додачу до цього прямі дотації з держбюджету, у тому числі на фінансовані безпосередньо за його рахунок пенсії, зменшено в проекті бюджету-2012 порівняно з нинішнім роком на 10,3 млрд. грн. Тому я вважаю, що цифра в 2,2 млрд. грн. зовсім нереальна й потребує, як мінімум, детального додаткового вивчення. Адже якщо виходити з тієї динаміки, яка була і яка навряд чи кардинально зміниться наступного року, то, я вважаю, майже 30 млрд. щодо Пенсійного фонду необхідно буде додавати. При тому що у нас усі ці роки практично ніколи дефіцит Пенсійного фонду повністю не покривався безпосередньо способами, передбаченими Бюджет­ним кодексом, тобто за рахунок дотацій з держбюджету. Перекривався він так званими позиками за рахунок єдиного казначейського рахунку. Зрозуміло, що за хронічної дефіцитності ПФ ці позики ніколи не повернуться.

Кілька статей видатків, які безпосередньо повинні фінансуватися з держбюджету, з нього виведено. Це вже своєрідна фінансова алхімія. Наприклад, компенсація НАК «Нафтогаз України». Різницю в цінах завжди одержував або безпосередньо сам «Нафтогаз», або місцеві бюджети, і вже звідти вона виділялася людям. У проекті бюджету на наступний рік робиться хитра річ: ці виплати виводяться з видаткової частини (чим вона штучно занижується) і записуються в розділ «фінансування». Покривати це збираються за рахунок випуску цільових ОВДП, якими наповнюватимуть статутний фонд НАК «Нафтогаз України». Тобто вони збільшують держборг, при цьому формально не показуючи видатків, які насправді все одно буде зроблено. З допомогою аналогічної «хімії» фінансуються витрати «Укренерго» і «Укргідроенерго» на 1 млрд. грн. Тому, якщо порахувати 13 млрд. грн. прямих видатків, які заховані в бюджеті, то дефіцит уже буде не 24, а 37 млрд.

З урахуванням усіх «неврахованих» видатків і завищення доходів, про які говорилося вище, дефіцит бюджету, за моїми розрахунками, становитиме близько 67 млрд. грн. Як наслідок, фактичні прямі запозичення, які доведеться робити наступного року з урахуванням цієї ситуації, становлять майже 120 млрд. грн., а не закладений у проекті 91 млрд. Така виходить картина: сюрреалістичний бюджет, нібито гарний, але нереальний з погляду макроекономічної моделі і також з погляду суті.