Імпічмент як альтернатива революції?

У періоди політичного загострення на українській політичній авансцені традиційно порушується питання законодавчого врегулювання процедури імпічменту президента.

Обізнані читачі можуть зауважити, що відповідний інститут уже передбачений у Конституції України. Проте практика застосування цієї процедури, а точніше - її відсутність, свідчить про те, що інститут імпічменту президента потребує системних змін.

Хоча імпічмент і закріплений у законодавстві України в ст.111 Конституції, однак визначення самого поняття імпічменту не було, фактично, до 2003 р. У рішенні Конституційного Суду зазначено, що імпічмент є позасудовим конституційним процесом, за змістом якого парламент, у разі вчинення злочину президентом України, може достроково припинити його повноваження, усунувши з посади.

У разі усунення президента України з посади в порядку імпічменту він автоматично припиняє виконання своїх обов'язків, втрачає недоторканність і може бути притягнений до кримінальної відповідальності як звичайний громадянин.

У президентських та змішаних республіках імпічмент відіграє важливу роль не лише як засіб дострокового припинення повноважень президента, а й як парламентський інструмент у системі стримувань та противаг, засіб реального впливу органу законодавчої влади на главу держави, який очолює або істотно впливає на виконавчу владу. Крім того, цей інструмент дозволяє у правовий спосіб розв'язувати політичні кризи, викликані протиправними діями найвищої посадової особи держави, не допускаючи тим самим масових протестів і небажаних силових протистоянь на вулиці, які загрожують стабільному розвиткові держави.

Конституція України обмежує підстави для усунення президента лише вчиненням державної зради або іншого злочину, не визнаючи такою підставою порушення Конституції та законів.

Відповідна процедура, передбачена Конституцією, складна й марудна. Спочатку Верховна Рада більшістю від конституційного складу має ініціювати питання усунення президента (в більшості держав це може зробити третина парламентаріїв, а в деяких країнах, як, наприклад, у ФРН і Литві, - чверть). Потім ВР створює спеціальну тимчасову слідчу комісію, до складу якої включаються спеціальний прокурор і спеціальні слідчі, чийого статусу не визначено ні в Конституції, ні в законі.

Законодавство інших країн зазвичай передбачає одночасне голосування щодо звинувачення та усунення. В Україні цей процес "завбачливо" розділено на два етапи. Спочатку парламент двома третинами від конституційного складу ухвалює рішення про звинувачення, а лише потім ¾ приймає рішення про усунення. І тільки за умови перевірки справи Конституційним Судом та висновку Верховного Суду. Потрійне голосування в однопалатному парламенті, та ще й з такими вимогами щодо більшості, не застосовується в демократичних державах.

На підставі чинних конституційних норм можемо зробити висновок: усунути вітчизняного президента з посади практично неможливо.

Щонайменше, чотири проекти постанов, зареєстровані у ВР у період 2002-2004 рр., свідчать про неодноразові невдалі спроби ініціювати процедуру імпічменту, які мали місце під час другої каденції Леоніда Кучми. Президента Кучму підозрювали в замовленні вбивства журналіста Георгія Гонгадзе та низці інших тяжких злочинів.

У 2007 р. був зареєстрований проект постанови про запобігання антиконституційним діям і спробам узурпації державної влади та ініціювання процедури усунення Віктора Ющенка з посади президента України в порядку імпічменту. В 2010 р. в парламенті з'явився проект постанови про утворення Спеціальної тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України з розслідування діянь президента Віктора Януковича, які містять ознаки злочинів, та розгляду питання про усунення його з посади президента України в порядку імпічменту.

В окремих випадках, як у випадку з Леонідом Кучмою, ініціювання процедури видавалося обґрунтованим, в інших - як у випадку з Віктором Ющенком, якого обвинувачували у втраті народної довіри, - було нічим іншим як політичною маніпуляцією.

У листопаді 2014 р. рядом політиків порушувалося питання можливого застосування процедури імпічменту щодо Віктора Януковича. Почасти саме відсутність реалістичної конституційної процедури усунення президента з посади призвела до силового протистояння. І хоча дії Януковича мали ознаку державної зради та інших тяжких злочинів, підставою для припинення його повноважень стала не процедура імпічменту, а його самоусунення.

Цікаво, що під самоусуненням - терміном, не передбаченим Конституцією, у постанові від 22.02.2014 Верховна Рада визначила невиконання президентом своїх конституційних обов'язків, яке загрожує керованості держави, територіальній цілісності та суверенітету України, масовими порушеннями прав і свобод громадян, що, своєю чергою, стало підставою для призначення позачергових виборів президента України.

Декларативна і недієва процедура імпічменту президента не сприяла і виконанню його превентивної функції - запобіганню порушенням Конституції та законів України кожним, хто опинявся на цій посаді.

Кожному з президентів забракнуло конституційних повноважень, і вони де-факто збільшували їх у неконституційний спосіб. Так, Леонід Кучма спотворив конституційно встановлену змішану форму правління і, фактично. реалізував президентську республіку. У 2007 р. Віктор Ющенко вигадав для виправдання передбачених Конституцією дій з розпуску парламенту "приховані повноваження" президента. Найдальше у намаганні узурпувати владу пішов Віктор Янукович, який запам'ятався створенням парламентської більшості на основі включення "тушок" з метою формування нового пропрезидентського уряду; поверненням Конституції у редакції 1996 р. з допомогою залежного Конституційного Суду; підпорядкуванням собі всієї вертикалі виконавчої влади в Законі про центральні органи виконавчої влади.

І навіть після Революції Гідності, яка стала відповіддю на встановлення диктатури Віктором Януковичем, його наступник не втримався від порушень Конституції та законів України задля розширення своїх повноважень і впливу на політичні й економічні процеси в країні. І це при тому, що у своїй передвиборній програмі "Жити по-новому" кандидат у президенти Петро Порошенко наголошував: "Не претендуватиму на повноваження більші, ніж ті, на які ви мене оберете".

Правники та депутати відзначають непоодинокі випадки порушення президентом законодавчих процедур і примушення парламенту до таких порушень. Зокрема при ухваленні Закону "Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей" та Закону "Про прокуратуру", який відкрив шлях до призначення Юрія Луценка на посаду генерального прокурора. Триває погана традиція непідписання без накладення вето президентом законів, прийнятих Верховною Радою впродовж установленого Конституцією 15-денного терміну. Є приклади, коли президент не підписує закони впродовж місяців і навіть років.

Непоодинокі й випадки підписання законів, що суперечать конституційним нормам, зокрема обмежують конституційні права громадян. Серед цих випадків - зміни до Закону "Про вибори народних депутатів", які дозволяють змінювати виборчі списки після того, як відбулися вибори, що суперечить конституційно встановленим виборчим правам. Це і закон, що запроваджує 30-денне затримання, наділення прокурорів судовими повноваженнями щодо застосування запобіжних заходів у зоні проведення АТО.

Окремо варто виділити підписання законів, що наділяють президента не передбаченим Конституцією правом призначати керівників новостворених органів, зокрема Національного антикорупційного бюро і Державного бюро розслідувань. Викликають питання відповідності Конституції використання президентом повноважень у сфері судоустрою та призначення суддів, призначення і звільнення голів місцевих державних адміністрацій.

Загальновідомим є той факт, що президент упродовж трьох років ухиляється від свого обов'язку формувати склад Центральної виборчої комісії. При цьому Вищий адміністративний суд 16 листопада 2015 р. визнав протиправною таку бездіяльність глави держави, що полягає у невнесенні до парламенту подання про звільнення 12 членів ЦВК.

Триває неконституційне втручання президента у сферу діяльності виконавчої влади. Зокрема через давання доручень Кабінетові міністрів та іншим органам державної влади в актах президента. Незаконним є втручання з боку президента і в діяльність органів прокуратури, чим порушується гарантована їм Конституцією та законом незалежність. Наприклад, через незаконну практику погодження кандидатур на посади військових прокурорів (Указ № 738/2014), а також доручення ГПУ, МВС і СБУ звітувати про результати розслідування певних злочинів.

Підбиваючи підсумки, можна констатувати: незважаючи на формальну наявність інституту імпічменту президента в Конституції України, нереалістична процедура усунення президента з посади унеможливлює здійснення ним як каральної, так і превентивної функцій, призводить до розбалансування системи стримувань і противаг, посилення ризиків узурпації влади, викликає загрози конституційному ладу та національній безпеці.

Є нагальна потреба якнайшвидше вирішити проблеми, пов'язані як із конституційно-правовою відповідальністю взагалі, так і глави держави - зокрема. Створення процедури, з урахуванням досвіду демократичних країн і напрацювань провідних вітчизняних вчених-конституціоналістів, яка матиме реальні шанси на втілення в життя, поза сумнівів, сприятиме підвищенню персональної відповідальності президента, дотриманню балансу між гілками влади, виступатиме стримуючим фактором у діяльності глави держави.

Особливо актуальним це видається з огляду на розпочатий процес обмеження депутатської недоторканності, що, у разі його завершення, може ще більше розбалансувати механізм стримування та противаг між президентом і парламентом.

З моменту появи в Конституції України механізму імпічменту президента науковцями і політиками неодноразово порушувалося

питання необхідності прийняття закону, який би конкретизував норми ст.111 Конституції та регламентував порядок створення і діяльності спеціальної слідчої комісії, статус спеціального прокурора та інших суб'єктів процесу.

З 1998 р. депутатами на розгляд парламенту вносилося, щонайменше, 9 законопроектів, спрямованих на регламентацію процедури усунення президента в порядку імпічменту, передбаченої ст.111 Конституції України.

Черговий законопроект "Про Президента України та порядок припинення його повноважень" авторства Юрія Дерев'янка був зареєстрований у парламенті наприкінці жовтня. Не піддаючи сумніву необхідність ухвалення закону, який би краще регламентував діяльність президента (адже чинний закон було ухвалено в далекому 1991 р.), мусимо констатувати, що в частині припинення повноважень президента він передбачає підхід, аналогічний попереднім дев'ятьом.

Не аналізуючи вірогідності прийняття цього законопроекту чинним складом парламенту, можна з упевненістю стверджувати, що навіть у разі його схвалення він не перетворить нинішню процедуру імпічменту в реально діючий механізм відсторонення президента з посади. Адже не здатний змінити ні передбаченого Конституцією переліку правопорушень, за вчинення яких президент може бути притягнений до відповідальності в порядку імпічменту; ні розширеного кола суб'єктів, що беруть участь у цій процедурі; ні завищених вимог до ухвалення рішень парламентською більшістю від початку процедури і до її завершення.

Тому видається більш ефективним шлях внесення змін до ст.111 Конституції, запропонований робочою групою з конституційної реформи Реанімаційного пакету реформ, до якої ввійшли провідні фахівці з конституційного права, зокрема Володимир Шаповал, Микола Козюбра, Сергій Головатий, Ігор Коліушко, Юлія Кириченко та інші.

Фахівці пропонують включити до переліку підстав для усунення з посади президента порушення ним Конституції України, а також конкретизувати злочини діяннями, що мають ознаки державної зради чи іншого умисного злочину.

Слід відзначити, що порушення президентом Конституції є підставою для усунення його з посади в порядку імпічменту в багатьох державах. Зокрема, це передбачено конституціями Австрії, Італії, Литви, Польщі, Словаччини, Угорщини, ФРН та інших. І це не лише декларації. Показовий у цьому плані приклад сусідньої Литви, де у 2004 р. за "грубе порушення Конституції" в порядку імпічменту був усунений з поста президент Р. Паксас. За висновком Конституційного суду Литви, Роландас Паксас тричі порушив Конституцію Литви тим, що незаконно надав громадянство Юрію Борисову, не забезпечив збереження державної таємниці та чинив тиск на прийняття рішень приватними особами і компаніями.

Згідно з пропозиціями робочої групи, висновок щодо порушення президентом Конституції України надаватиме Конституційний Суд.

Для проведення розслідування Верховна Рада України, як і за чинної редакції Конституції, створюватиме спеціальну тимчасову слідчу комісію, до складу якої входитимуть спеціальний прокурор і спеціальні слідчі. Тимчасова слідча комісія надаватиме висновок щодо наявності в діяннях президента ознак умисного злочину.

Після отримання висновку Конституційного Суду або тимчасової слідчої комісії ухвалення рішення про усунення президента в порядку імпічменту здійснюватиметься не менш як двома третинами від загального складу Верховної Ради.

Окремої уваги потребує питання участі в конституційній процедурі Верховного Суду. Як уже зазначалося вище, процедура імпічменту президента в багатьох країнах сталої демократії, включно зі Сполученими Штатами Америки, не ставить за мету притягнення президента до кримінальної відповідальності в порядку кримінального судочинства, але дає можливість зняти недоторканність особи через усунення її з посади. Тому включення до процедури імпічменту розгляду справи Верховним Судом не є доцільним. У чинній редакції Конституції це не лише призводить до непомірного ускладнення та затягування процедури усунення з посади, а й створює суперечність із іншими нормами Конституції, що визначають засади здійснення правосуддя в Україні (ст. 124, ст.129 Конституції України). Результати проведення конкурсу з відбору суддів Верховного Суду в багатьох читачів також можуть викликати сумніви у відсутності впливу президента на цей судовий орган, що взагалі ставить під сумнів можливість отримання незалежного висновку у справі про імпічмент президента.

Таким чином, вдосконалення інституту імпічменту президента України надалі має відбуватися шляхом розширення правових підстав - передусім щодо навмисного порушення президентом Конституції України, а також шляхом спрощення самої процедури імпічменту за рахунок обмеження кола її учасників, регламентації їхнього правового статусу і зниження до двох третин парламентської більшості, необхідної для усунення президента з посади.

Реальна можливість усунення президента України з посади в порядку імпічменту зовсім не обов'язково дестабілізуватиме політичну ситуацію в країні, але слугуватиме важливим стримувальним чинником для самого глави держави, примушуватиме його рахуватися з парламентом і Конституцією України.

Щодо складності внесення змін до ст.111 Конституції: об'єктивно, завдання видається не складнішим, ніж прийняття закону про імпічмент, адже такий закон, із великою часткою ймовірності, потребуватиме подолання президентського вето. Для цього, як і для ухвалення змін до Конституції, потрібно 300 голосів депутатів. Ухвалення закону про імпічмент, що базуватиметься на чинній 111 статті Конституції, лише законсервує чинну нереалістичну процедуру імпічменту, залишивши її тільки формальною ознакою демократичного ладу.

У разі внесення вищезазначених змін до ст.111 Конституції, деталізацію процедури, визначення правового статусу спеціальної тимчасової слідчої комісії, спеціального прокурора та спеціального слідчого доцільно здійснити шляхом внесення відповідних змін до закону "Про регламент Верховної Ради" та низки інших законів, які стосуються діяльності суб'єктів процедури імпічменту, в т.ч. Конституційного Суду.

Залишається сподіватися, що політична еліта країни засвоїть уроки історії і обере правильний шлях, який приведе суспільство до нової якості демократії, підвищить відповідальність та збалансує діяльність президента і парламенту відповідно до конституційних засад справжньої демократичної країни. А період революційних потрясінь, зумовлених намаганнями президентів узурпувати владу і безвідповідальним правлінням з метою особистого збагачення, залишиться в минулому.