Хто керує

Політична "еліта" готується до виборів в умовах абсолютної дискредитації її колишніх "смачних" обіцянок. І недовіри до нових.

Активізувалися розмови про плани змінити Конституцію - цього разу в бік парламентської моделі правління. Чи має сенс чергова "конституційна реформа" з огляду на конкретні історичні та політичні умови, кому і навіщо вона насправді потрібна?

Хто керує?

Нині "фахівці" з провладних політсил намагаються переконати суспільство в доцільності зміни форми правління в бік парламентської республіки. Для них будь-яка форма державного устрою примітивно зводиться виключно до питання повноважень.

Але конституційне право розставляє інші пріоритети: під формою правління розуміється не лише спосіб організації, а й функціонування вищих органів влади. А критерієм визначення різновиду тієї чи іншої форми правління є спосіб формування уряду.

В Україні ж, у силу політичної культури, яку сповідують "еліти" (особливо нинішня), акцент завжди і насамперед робиться на становищі очільника держави та його відносинах із законодавчою і виконавчою владою. Бо в такій системі орієнтирів легше знайти відповідь на сакраментальне запитання: хто керує?

Залежно від статусу глави держави і правового становища парламенту, традиційно виділяють два основні різновиди республіканської форми правління: президентська і парламентська республіки.

Президентська республіка

В умовах президентської республіки повноваження глави держави і голови уряду зосереджені у президента. Він же формує уряд, за обмеженої участі парламенту.

Спосіб обрання президента - позапарламентський.

Права на розпуск парламенту президент не має, але й парламент не має права усувати з посади міністрів за допомогою вотуму недовіри. Уряд (міністр) відповідальний тільки перед президентом, а не перед парламентом - у цьому головна ознака президентської республіки.

Такими, узагальнено, є специфічні риси президентської форми правління. "Модельним" прикладом можна вважати США.

Парламентська республіка

Попри запевнення ініціаторів парламентської республіки, вона є менш поширеною формою правління, ніж президентська. Нині парламентськими республіками є Австрія, Греція, Болгарія, Естонія, Ізраїль, Індія, Ірландія, Ісландія, Ліван, Італія, Туреччина, Угорщина, ФРН, Чехія та деякі інші держави, до переліку яких на пострадянському просторі нещодавно додалися Грузія і Вірменія.

Досвід останніх двох для України показовий, навіть знаковий, зважаючи на події останнього часу. Ідея парламентської республіки свого часу захопила Міхеіла Саакашвілі - саме під завершення його президентської каденції. Але парламентську республіку в Грузії було запроваджено лише навесні 2018 року. Саакашвілі не вдалося, як він, імовірно, сподівався, з президентської посади вскочити у крісло прем'єра Грузії. А от Серж Саргсян у Вірменії таку модель таки спромігся реалізувати - і минулого тижня ми побачили результати технології реінкарнації президента в образі прем'єра. Наслідок - "оксамитова революція", відставка новопризначеного прем'єра й уряду, дестабілізація ситуації в країні.

Зазвичай парламентською республікою вважають форму правління, за якої на чолі держави перебуває виборна посадова особа, але уряд формується і діє лише за умови довіри (підтримки парламенту або його нижньої палати). Хоча це не є аксіомою. Є різні конституційні положення і доктринальні погляди, зафіксовані в конституційному праві іноземних країн де виділяються основні характерні риси парламентської республіки.

1. Принцип політичного верховенства парламенту. Будь-яка установа в системі вищих органів влади або ставиться в залежність від парламенту або зберігає політичну нейтральність.

2. Уряд є самостійним колегіальним органом із широкими владними повноваженнями. Він формується одноканальним парламентським шляхом з числа лідерів партії, яка має більшість у нижній палаті. Участь президента у формуванні уряду має суто номінальний характер.

3. Глава держави не володіє значущою політичною владою. Зміст рішень, які ухвалює президент, визначається зазвичай парламентом, урядом, міністрами. Кожен акт, який видає президент, стає чинним лише після контрасигнації (contr - зустрічне; assignation - підписання) прем'єр-міністра на загальнополітичних документах або міністра, коли акт очільника держави стосується відповідної галузі управління. Президент не володіє правом відкладального вето на рішення парламенту; він не може самостійно запропонувати референдум; узагалі будь-яка його дія (зокрема розпуск парламенту) потребує згоди уряду. Символічною є участь глави держави і в зовнішній політиці - усі рішення ухвалюють прем'єр-міністр і керівник зовнішньополітичного відомства.

4. Принцип політичної відповідальності уряду перед парламентом. Уряд і міністри відповідальні тільки перед парламентом (як правило, перед нижньою палатою). Цей інститут закріплено в конституціях усіх парламентських республік. За цих умов, наприклад, відхилення парламентом важливого урядового законопроекту чи пропозиції дорівнює вотуму недовіри. Резолюцію про довіру при цьому пропонує сам уряд, наполягаючи, що в разі неухвалення він піде у відставку. Що, у свою чергу, означає розпуск парламенту і нові вибори. Отже, погрожуючи парламенту розпуском, уряд домагається ухвалення потрібних йому законів.

5. Підвищення ролі голови уряду, що визначає його політику, - одна з сучасних тенденцій розвитку системи взаємовідносин вищих органів держави у парламентській республіці.

Аналіз рис парламентської республіки не буде повним, якщо не згадати унікальної системи правління - ізраїльської. Це єдина країна, яка реалізувала ідею обрання голови уряду безпосередньо народом при збереженні політичної відповідальності кабінету перед парламентом. Тобто поряд із президентом, якого обирає парламент, діє всенародно обраний прем'єр-міністр.

Запровадження виборів прем'єр-міністра тут розглядали як засіб боротьби проти свавілля парламентських фракцій.

В Ізраїлі очільник уряду зобов'язаний звертатися до глави держави лише у двох випадках: у разі своєї добровільної відставки і коли має намір достроково розпустити Кнесет (для цього прем'єр-міністрові потрібна згода президента). Тобто відмова главі уряду в достроковому розпуску парламенту - єдиний владний важіль президента.

Міністрів призначає прем'єр-міністр і затверджує Кнесет. Не менше половини міністрів повинні бути членами Кнесету. (Ідея, озвучена Арсенієм Яценюком, стосовно доцільності суміщення посад міністрів і народних депутатів явно запозичена з цього досвіду). Звільнення міністрів є прерогативою прем'єра. Кнесет також має цю можливість, але в обмежених випадках.

Кнесет має право винести вотум недовіри голові уряду, а також може усунути його з посади в порядку імпічменту, якщо того звинуватять у злочині або якщо рішення про його відсторонення набере 2/3 голосів. Зі свого боку, очільник уряду може ініціювати достроковий розпуск парламенту, якщо вважатиме, що "в Кнесеті склалася більшість, налаштована проти уряду, і це заважає нормальній діяльності уряду".

Ізраїль справді унікальний, як незвичним способом здобуття посади прем'єр-міністра, так і системою функціонування вищих органів держави, яка відрізняється від усіх класичних моделей. Але за основною ознакою - політичної відповідальності кабінету міністрів перед парламентом - Ізраїль можна віднести до держав із парламентською формою правління.

Змішані системи

У низці розвинутих країн практикують змішані форми правління, які ще називають президентсько-парламентськими, парламентсько-президентськими і навіть напівпрезидентськими. І хоча тривалий час такі системи вважалися перехідними (до президентської або до парламентської республіки), нині конституційним правом визнається самостійне існування таких форм правління.

Країни, які практикують змішані системи, умовно можна поділити на три групи залежно від конституційних прерогатив глави держави:

із відносно невеликим обсягом прерогатив президента (Франція) - напівпарламентська;

із середнім обсягом прерогатив глави держави (Португалія) - парламентсько-президентська;

із сильними президентськими прерогативами (Фінляндія) - напівпрезидентська.

Але тут є тонкощі. На думку відомого вітчизняного фахівця в галузі конституційного права іноземних країн професора В.Шаповала, сутність тієї чи іншої змішаної форми правління визначається співвідношенням конституційних і реальних повноважень у сфері виконавчої влади, якими володіють президент і прем'єр-міністр.

Слід урахувати й те, що їхній реальний статус може змінюватися залежно від суспільно-політичних обставин і навіть від авторитету політиків, які обіймають відповідні посади. Останнє твердження підводить до висновку про ключову роль саме носіїв політичної культури, яка визначає ефективність тієї чи іншої системи правління. Бо, як бачимо, безліч розвинутих країн використовують різні системи - класичні, гібридні й унікальні - і при цьому ефективно розвиваються. Тобто форма правління, безумовно, важлива, але не менш важливо - хто, як і з якою метою її використовує.

Останнє не раз підтверджувалося в новітній історії України.

Пробували все, але нічого не допомогло

Якщо орієнтуватися на типові ознаки різних республіканських систем управління державою, можна стверджувати, що в тому чи іншому вигляді Україна на різних історичних етапах експериментувала практично з усіма варіантами (крім, звичайно, ізраїльського).

1991-1995 роки - період закладання основ для функціонування напівпрезидентської (президентсько-парламентської) форми правління.

Президентська посада з'явилася в Україні згідно із Законом УРСР від 5 липня 1991 року "Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР".

Звернімо увагу на таку інтригуючу подробицю, яку давно забули, а дехто з нинішніх очільників держави точно й не знав ніколи: президент (згідно із Законом УРСР від 5 липня 1991 року "Про Президента Української РСР") проголошувався главою держави і главою виконавчої влади!

Тобто крім функцій глави держави як гаранта Конституції президент України мав здійснювати керівництво і спрямовувати виконавчу діяльність уряду. Він мав право: звільняти з посад усіх членів уряду; скасовувати акти Кабінету Міністрів; реорганізовувати та ліквідовувати міністерства, відомства та інші органи виконавчої влади; призначати і звільняти з посад керівників цих органів. Також президент мав подавати до парламенту проект держбюджету, що давало йому можливість реально керувати діяльністю уряду.

Президент, однак, був істотно залежний від парламентської більшості: без підтримки Верховної Ради він не міг ані відправити прем'єр-міністра у відставку, ані провести призначення на цю посаду. А Верховна Рада могла відправити президента у відставку.

1995-1996 роки - період наближення до президентської форми правління відповідно до Конституційного договору між Верховною Радою України та Президентом України від 8 червня 1995 року.

Конституційний договір давав главі держави повноваження призначати прем'єр-міністра і формувати уряд без участі парламенту. Президент отримав право: призначати й звільняти командування Збройних сил; подавати кандидатури для призначення Верховною Радою голів Конституційного, Верховного, Вищого арбітражного судів та голови Національного банку України. Створення, реорганізація та ліквідація міністерств, відомств, інших органів виконавчої влади, скасування актів центральних та місцевих органів державної влади, управління майном, що перебуває в загальнодержавній власності, - це та багато іншого потрапило у сферу президентських повноважень.

1996-2004 роки - період повернення до президентсько-парламентської форми правління. Нова Конституція України, ухвалена Верховною Радою 28 червня 1996 року, формально вивела очільника держави за межі виконавчої влади, він став уособленням держави і державної влади в цілому, а не окремої її гілки.

Але при цьому президент отримував неабиякі повноваження, а саме:

- розпускати парламент, якщо протягом 30 днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися;

- призначати всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України;

- право вето щодо ухвалених Верховною Радою законів із наступним поверненням їх до ВР на повторний розгляд;

- призначати за згодою Верховної Ради прем'єр-міністра та ухвалювати рішення про його відставку; призначати за поданням прем'єр-міністра членів уряду, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняти їхні повноваження;

- призначати третину складу Конституційного суду України, а також утворювати суди.

Навіть цей, далеко не повний перелік президентських повноважень дає можливість констатувати - глава держави залишився домінуючим елементом вітчизняної системи.

2006-2010 роки - перехід України від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської республіки.

Президент став залежним від парламенту у визначенні кандидатури на посаду прем'єр-міністра і втратив право відправити його у відставку. Вплив очільника держави на призначення та звільнення міністрів був обмежений посадами міністра оборони та міністра закордонних справ, які призначаються Верховною Радою за президентським поданням.

За президентом залишилося право лише призупиняти дію актів Кабінету Міністрів України (а не скасовувати, як раніше).

За президентом зберігалося право призначати голів місцевих державних адміністрацій, але "за поданням Кабінету Міністрів України".

2010-2013 роки - повернення до президентсько-парламентської республіки.

2014 рік і донині - повторне повернення до парламентсько-президентської форми правління у формальному сенсі. Бо реально, з огляду на фактичний вплив президента на всі гілки влади, функціонування держави відбувається у президентсько-парламентському форматі.

Парламентська республіка і верховенство політичного цирку?

Питання про причини нинішньої активізації "конституційних реформаторів" - ключове. Історичні умови аж ніяк не вказують на необхідність термінової зміни державного устрою, тим більше в бік парламентської форми правління. Адже в умовах агресії, збройного конфлікту, соціально-економічної та політичної кризи в суспільстві є запит на сильну, ефективну, стабільну владу. Перехідні періоди, пов'язані зі зміною системи та традиційним перерозподілом владних важелів, у таких умовах небезпечні й шкідливі.

Проблемою э неможливість забезпечити політичне верховенство парламенту (що є головною умовою функціонування саме парламентської моделі) - як через наявну кризу парламентаризму взагалі, так і через відсутність сталого виборчого законодавства, що відповідає саме таким потребам.

Найбільш адекватною для парламентської республіки є пропорційна виборча система, яку застосовує переважна більшість країн. В Україні після набрання чинності Конституцією України в редакції 2004 року на парламентських чергових виборах 2006 року та позачергових 2007-го, згідно із духом парламентсько-президентської республіки, було надано перевагу саме цій виборчій системі. Однак результат розчарував: непрозорість та особистий вплив керівництва політичних партій на формування виборчих списків, продаж місць спричинили відповідну якість парламенту. А існування блоків як суб'єктів виборчого процесу тоді фактично унеможливило формування стійкої коаліції депутатських фракцій.

Після цих невдалих спроб Україна повернулася до змішаної виборчої системи. І нині новоявлені прихильники парламентської республіки не демонструють бажання навіть закласти підґрунтя для формування в майбутньому парламенту за пропорційною виборчою системою з відкритими списками. Імітуючи бурхливу діяльність навколо ухвалення Виборчого кодексу, "перебиваючи" процес внесенням паралельних семи виборчих законопроектів, усі провладні політичні сили насправді намагаються зберегти змішану виборчу систему.

Наступне застереження стосується ще однієї ключової ознаки парламентської республіки - одноканального, парламентського способу формування уряду. Як правило, уряд формується лідером партії, яка стала переможницею парламентських перегонів, з числа топ-політиків цієї партії або партій, що входять до парламентської коаліції. Участь глави держави в цих процедурах має суто номінальний характер.

Але нині в Україні на конституційному рівні закладено майже саме такий, фактично парламентський, механізм формування уряду. Хіба що за винятком міністрів закордонних справ та оборони, яких парламент призначає за поданням президента. Тож прихильники парламентської республіки мали б уже давно довести переваги такої форми правління при формуванні уряду!

І вони "довели"! Достатньо згадати трагікомічну історію формування останнього складу уряду, яка є концентратом політичних зловживань, порушень Конституції України, законів про Кабмін і Регламент парламенту. Згадаймо - це відбулося в умовах, коли вже не існувало коаліції депутатських фракцій. Хоча Парубій і вигадав версію про наявність міфічних 226 підписів з урахуванням позафракційних Ганни Гопко і Ко, підкріпити її відповідними доказами не вдалось і донині.

Володимир Гройсман подавав на розгляд парламенту склад нового Кабміну, ще залишаючись народним депутатом, не будучи прем'єром, формально обійнявши посаду. Президент так і не спромігся внести відповідні подання на двох своїх квотних міністрів. Деякі міністри, що "перейшли" до складу нового Кабміну через поспіх нардепа Гройсмана, опинилися і перебувають донині фактично в статусі звільнених. Бо, за "реформаторською" логікою, спочатку було затверджено новий склад уряду, а потім звільнено з посад членів Кабміну. Окрема "пісня" - маніпуляція з програмою дій уряду. До парламенту було подано папери, які запропонували вважати "програмою дій", з третьої спроби, за наполяганням спікера Парубія, те, що ніхто не читав, не обговорював, було подане як програма дій уряду.

Можна змінити систему, але патологічна схильність до маніпуляцій - не зміниться. Люди, які наполягають на зміні Конституції, за визначенням не бажають, не спроможні жити за її вимогами. Наш сумний досвід доводить, що вітчизняні політики здатні обійти будь-який припис та спотворити будь-яку модель. Запровадження механізму закритих виборчих списків не призвело до очікуваного залучення до політичних команд професіоналів, а лише полегшило потрапляння до парламенту родичів і друзів вождів, обслуги олігархів та емісарів партійних спонсорів. Поява інституту коаліції не посилила відповідальність влади, а лише спростила спосіб перерозподілу контролю над грошовими потоками.

То хто ж керує?

Екстраполюючи "стратегічну ідею" на сучасні умови, маємо торкнутись і однієї з головних особливостей взаємостосунків уряду і парламенту в парламентській республіці - вирішального впливу на законодавчий процес. Згідно зі статистикою західноєвропейських країн, понад 90 відсотків законопроектів, які стають законами, подає уряд. В Україні ж рівень парламентської підтримки урядових законодавчих ініціатив упродовж останніх чотирьох років становить лише 25 відсотків. Тобто традиційна парламентсько-урядова інституційна співпраця в Україні нагадує скоріше спілкування сліпого з глухонімим.

Натомість спостерігається суперактивна підтримка парламентом президентських ініціатив. А фонтануюча законодавча активність самого глави держави свідчить про перехоплення ним як конституційних, так і законодавчих ініціатив. Тобто і уряд, і парламент втратили надані саме їм переваги в законодавчій сфері. Тож аргументи "за парламентську республіку" є просто нікчемними, коли сам законодавчий орган не розуміє (не бажає або не може зрозуміти) свого інституційного призначення і практично не користується ним!

Така сама невесела картина і в царині виконавчої влади. У парламентській республіці ключовими інституційними гравцями є парламент і уряд. Тому питання парламентської відповідальності уряду і безпосередньо її форми виходять на перший план. Адже уряд реалізовує свої повноваження доти, доки його підтримує парламент.

Традиційно виокремлюють дві основні форми відповідальності уряду: вотум недовіри і відмова в довірі. Хоча процедур, за допомогою яких відбувається притягнення уряду до відповідальності, значно більше. Але на сучасному етапі загальною тенденцією в розвитку парламентських країн є зменшення ролі так званих кардинальних засобів контролю на користь методів без санкцій (здійснення парламентського контролю у вигляді запитів, слухань, звіту уряду про виконання бюджету тощо, як це відбувається у Бельгії, Данії, Італії, Нідерландах чи Норвегії).

І якщо з регулярними слуханнями або годинами уряду в парламенті в Україні все гаразд, то щодо жорстких форм парламентської відповідальності уряду - знов починається політичний цирк. Конституцією України передбачено процедуру вотуму недовіри, але нинішні можновладці і тут віддають перевагу маніпуляціям і відвертому нехтуванню нормами й приписами Основного Закону. Яскравий приклад - процес звільнення попереднього уряду Арсенія Яценюка. Спочатку - 16 лютого 2016 року - парламентарі фактично підтримали вотум недовіри уряду, відхиливши звіт Кабміну і визнавши його діяльність незадовільною. А за два місяці - 14 квітня 2016 року - визнали свою постанову, якою висловили вотум недовіри, такою, що втратила чинність. І… прийняли відставку Яценюка з почестями. І все це - однією "пакетною" постановою з одночасним призначенням нардепа Гройсмана на посаду нового прем'єр-міністра.

Картина буде неповною, якщо не торкнутися ролі й місця "того-хто-керує" - президента. Вище вже згадувалося, що в парламентських республіках глава держави не має істотної політичної волі. Президент в умовах парламентської республіки формально наділяється значними повноваженнями, однак практично майже не впливає на здійснення державної влади.

Таким чином президент, який нині в Україні є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, гарантом додержання Конституції, прав і свобод людини та значною мірою і теоретично, і практично є арбітром у політичній організації влади, в умовах парламентської республіки стане абсолютно несамостійною, номінальною фігурою. Чи прийнятно це саме нині для України? З огляду на незрілість усіх складових парламентаризму в Україні, на несформованість його традицій та хибні звички очільників виконавчої влади у стосунках із законодавчою, ця "реформа" користі однозначно не принесе.

Рішення насправді лежить в іншій площині, якої ми вже торкалися. За будь-якої системи управління державою вирішальну роль може відіграти обрання на посаду президента фахової, з державницьким досвідом, висококультурної людини передовсім у правовому і, що не менш важливо, політичному сенсі. Людини не з олігархічно-бізнесової сфери, не обтяженої інстинктами власного збагачення і жадобою влади заради влади, з набором доброчесних якостей.

Розумію, що це звучить певною мірою ідеалістично. Але й вважати, що зміна форми правління без зміни носіїв політичної культури є корисним для держави кроком - це ілюзія.

Бо висновок маємо прозорий - ініціатори процесу переходу до парламентської республіки вже неодноразово підтверджували повну відсутність морально-політичних і правових орієнтирів. Сучасна влада мала і має всі повноваження й можливості в умовах чинної парламентсько-президентської моделі забезпечувати державі розвиток, а людям - достатній рівень життя.

Натомість зміну моделі ці політики розглядають як вдалий передвиборний мем і засіб збереження власних позицій у владі. Навіть більше - з вірогідним перерозподілом "смачних" важелів впливу і повноважень. Чудова тема для підкилимних торгів, якими вони підмінили державне управління. Адже інституційне послаблення глави держави автоматично підсилює роль керівника уряду, який в українських реаліях, можна спрогнозувати, матиме не обмежений нічим і ніким вплив, яким забажає скористатися "на повну".

Бо головне для них, не забуваймо, - хто керує…