Гібридний "євроремонт" Донбасу

Скільки грошей потрібно на відновлення Донбасу? Запитання на кшталт - "скільки коштує кілограм їжі?", бо рахувати можна по-різному і різне.

Якщо тільки на відновлення інфраструктури, то сума, за звітами міжнародних донорів, "потягне" на 1,5 млрд дол. А можна калькулювати малопоясненне "повне відродження економіки регіону" - і тоді сума зросте на порядок. А то й більше, якщо рахувати за принципом "від обіду до паркана". Тому віце-прем'єр Геннадій Зубко називає суму 15 млрд дол., а донецький губернатор Павло Жебрівський - 20 млрд. Поки урядовці рахують і довоєнними неспішними темпами ухвалюють рішення, сотні мільйонів євро й доларів, мільярди гривень уже освоюються в Донбасі. Кошти на відбудову й розвиток інфраструктури, допомогу його жителям надходять з різних джерел - державного і місцевих бюджетів, від міжнародних донорів і за Планом гуманітарного реагування ООН. Це гранти і безповоротна допомога, а також кредити, які треба буде повертати.

При цьому єдиного центру акумуляції цих коштів, єдиного центру координації їх використання і контролю, як, власне, й єдиного плану відновлення інфраструктури Донецької та Луганської областей, немає. Дані про обсяги фінансування донорських програм знаходимо на сайті Міністерства з питань тимчасово окупованих територій і внутрішньо переміщених осіб (МінТОТ), на порталі Open Aid Ukraine Міністерства економічного розвитку і торгівлі, де є інформація про діючі й уже завершені проекти міжнародної допомоги на всій території України і в регіонах. Цьогоріч у Мінекономіки зареєстровано близько десятка нових проектів, що реалізуються в Донецькій і Луганській областях, загальним кошторисом 20,15 млн євро.

У звітах уряду за два останні роки також є дані про залучені кошти на відбудову інфраструктури Донбасу, про різні програми допомоги переселенцям і постраждалим жителям регіону.

2015 року уряд Арсенія Яценюка, згідно з даними звіту, залучив близько 1,3 млрд євро. Нижче - найбільші з залучених сум:

- 200 млн євро на відновлення інфраструктури Донбасу та вирішення проблем внутрішньо переміщених осіб - від Європейського інвестиційного банку (кредитна програма);

- 500 млн євро на фінансування держбюджету та проектів, спрямованих на відбудову й модернізацію інфраструктури Сходу України у сферах транспорту, енергетики, теплопостачання, енергоефективності, водопостачання, водовідведення, соціальної інфраструктури, відновлення та будівництва житла, - від уряду ФРН (незв'язаний фінансовий кредит);

- 104,1 млн дол.. США на підтримку населення, що постраждало від конфлікту в Україні (26 проектів міжнародної технічної допомоги від урядів США, Японії, Швеції, від ЄС і ООН);

- 242 млн євро як гуманітарна допомога для постраждалих зі східних регіонів України та переміщених осіб - від ЄС та його держав-членів;

- 158,2 млн дол. США на реалізацію Плану гуманітарного реагування ООН.

2016 року уряди Арсенія Яценюка і Володимира Гройсмана "для відновлення соціальної стійкості, розбудови миру та громадської безпеки" залучили 126,8 млн дол. США. Донорів і типів допомоги у звіті уряду не вказано, зате перелічено напрями використання й суми:

- відновлення соціальної згуртованості та зміцнення стійкості -  33,7 млн дол. США;

- захист груп населення, постраждалих внаслідок конфлікту, - 20,5 млн дол.;

- психосоціальна підтримка постраждалих внаслідок конфлікту груп населення -  28,4 млн дол.;

- відновлення громадської безпеки -  44,3 млн дол.

Крім цього, за Планом гуманітарного реагування ООН на 2016 рік, донори виділили 97,8 млн дол., а Міжнародний комітет Червоного Хреста надав гуманітарну допомогу на суму близько 62 млн дол. Таким чином, за 2016 рік на відбудову інфраструктури і допомогу людям донори надали 286,6 млн дол.

Отже, сума залучених урядом у 2015–2016 рр. коштів іноземних донорів (1,3 млрд євро і 286,6 млн дол.) уже перевалила за 1,5 млрд дол., у які спільна місія ЄС, ООН і Світового банку оцінила орієнтовний обсяг фінансових потреб на виконання Програми "Відновлення і розбудова миру у східних регіонах України". Цих коштів мало би вистачити на фінансування трьох компонентів цільової програми: інфраструктура і соціальні послуги; відновлення економіки і соціальна стійкість; розбудова миру і громадська безпека. Реалізовуватися вона має у п'яти областях (формула 2+3) - Донецькій, Луганській та регіонах, де оселилося найбільше переміщених з них осіб (Дніпропетровській, Харківській, Запорізькій).

У вересні минулого року в інтерв'ю DT.UA очільник МінТОТ Вадим Черниш, роз'яснюючи концепцію цієї майбутньої державної, але фінансованої донорами програми, анонсував важливі для її успішної реалізації заходи: створення мультитрастового фонду відновлення Донбасу, затвердження цільової державної програми і запуск відкритої онлайнової платформи, яка акумулюватиме інформацію про всі залучені на відбудову Донбасу кошти (донорські і державні), дасть змогу контролювати хід реалізації проектів, їх виконавців і фіксувати результати. Жодного з них на сьогодні не виконано. Державної програми не затверджено. Меморандум про створення цільового фонду багатьох партнерів представники уряду, ООН і Світового банку підписали ще в жовтні 2016-го, однак фонд не функціонує і досі, хоча необхідні для його запуску 2 млн дол. капіталу знайшли - їх порівну надали уряди Швеції й Канади. Не реалізована до кінця й ідея створення онлайнового ресурсу, який, як сподівався міністр, дасть змогу бачити картину відновлення Донбасу в цілому, отримувати інформацію від усіх донорів, реципієнтів та виконавців і надавати її суспільству. І, найголовніше, саме Міністерство з питань окупованих територій, як відповідальний виконавець державної програми, мало б здійснювати моніторинг реалізації всіх проектів. Портал економічного та соціального відновлення Донбасу (так називається ресурс, що акумулює інформацію за всіма проектами) у міністерстві обіцяють активувати найближчими місяцями: він фактично готовий, має великий масив інформації - аж до знімків побудованих об'єктів. Та поки що збирати інформацію про те, як і ким витрачаються кошти при відновленні інфраструктури Донбасу за різними програмами і з різних джерел, доводиться вручну. І не тільки журналістам.
Як свідчать перші розвідки, зусилля того варті.

"Зайві" гроші

У липні 2016-го бюджети Донецької та Луганської областей отримали близько 3,8 млрд грн. Що це за гроші? Це залишки коштів, що були на казначейських рахунках органів місцевого самоврядування населених пунктів, які опинилися на не підконтрольній уряду території Донбасу. У червні 2016 року ВР України внесла зміни до Бюджетного кодексу (підпункт 4 пункту 24 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення"), за якими тимчасово, до повернення цих населених пунктів під контроль України, залишки коштів місцевих бюджетів будуть зараховуватися до спеціального фонду обласних бюджетів Донецької та Луганської областей. За законом вони мають бути використані на відновлення об'єктів соціальної і транспортної інфраструктури, житлового фонду, систем забезпечення життєдіяльності, включаючи їх утримання, і соціально-економічний розвиток Донецької та Луганської областей. Переліки таких об'єктів затверджують обласні військово-цивільні адміністрації за погодженням з комітетом ВР України з питань бюджету.

Уже наступного місяця Казначейство перерахувало залишки коштів місцевих бюджетів: Донецька область отримала 2,84 млрд грн, Луганська - 1,029 млрд. Тоді ж голови ОВЦА своїми розпорядженнями затвердили Переліки об'єктів та заходів, на які мали піти отримані кошти, і погодили їх з парламентським бюджетним комітетом. Донецький Перелік на початок року налічував 584 об'єкти, луганський - 151.

Від часу перерахування мільярдів минає вже 10-й місяць, однак, як свідчать дані, отримані DT.UA у МінТОТ, їх, м'яко кажучи, не поспішають витрачати. На кінець минулого тижня в Донецькій області кошти спеціального фонду були використані лише на 13,8% (касові видатки становлять 414,5 млн грн), у Луганській - на 21% (216,1 млн грн). Тобто левова частка коштів, перерахованих двом прифронтовим областям, які мають величезну потребу у відновленні соціальної, транспортної інфраструктури і житлового фонду, лежить майже без руху!

Коли така невтішна картина вималювалася наприкінці минулого року, Кабінет міністрів (з подачі Міністерства з питань окупованих територій) розпорядився створити міжвідомчу комісію для аналізу ефективності та цільового використання коштів спецфонду обласних бюджетів. Комісія, до якої, крім фахівців міністерств і відомств, увійшли й співробітники Нацполіції та СБУ, працювала майже два місяці. Як повідомили DT.UA члени комісії, наслідком стало призначення аудиторських перевірок і низка кримінальних проваджень, відкритих за виявленими фактами завищення вартості робіт та матеріалів, невиконання робіт, про які відзвітовано як про виконані, а також за ознаками посадових злочинів обласних і міських чиновників тощо.

Примітно, що висновки міжвідомчої комісії не афішувалися, а сам факт її проведення багато хто сприймав як чергове загострення холодної війни між міністром Вадимом Чернишом і головою Донецької ОВЦА Павлом Жебрівським. Причинами цього протистояння називають і зіткнення амбіцій особливо наближеного до президента губернатора й міністра, зусиллями якого в Донбас заводилися міжнародні донорські програми; і боротьбу за пульт диспетчера потоку ресурсів; і змагання різних досвідів управління. Громадськість, звісно ж, цікавить, щоб ця вже публічна конкуренція чиновників прислужилася поліпшенню якості їхньої роботи, щоб кошти (особливо кредитні й бюджетні) не витрачалися на "ремонт провалу" і кожна копійчина йшла за призначенням і прозоро.

Отже, чому 3,8 млрд грн виявилися "не по зубах" владі регіону, потреби на відновлення якого урядовці й губернатор Донеччини озвучували у 15–20 млрд дол.? У висновках міжвідомчої комісії, які наведено у відповіді МінТОТ на інформзапит Центру журналістських розслідувань, однією з причин невикористання коштів названо невиправдану централізацію управління проектами, що включені до Переліку об'єктів у Донецькій області. Про що йдеться?

За словами співрозмовників DT.UA - членів комісії та мерів міст Донбасу, після того, як на місцях було сформовано списки об'єктів інфраструктури, що потребували першочергового ремонту або реконструкції, з Донецької ОВЦА надійшла вказівка замінити частину об'єктів. Серед рекомендованих варіантів на заміну була, наприклад, реконструкція центральних площ міст і райцентрів (детальніше про це - нижче). Далі була нарада, де мерам начебто настійливо рекомендували ухвалити рішення про передачу повноважень замовника робіт за Переліками об'єктів департаменту капітального будівництва Донецької ОДА. І місцеві ради віялом такі рішення ухвалили. За два місяці, як кажуть члени міжвідомчої комісії, департамент капбудівництва ОДА зміг провести аж 13 тендерів: "Більше вони фізично не могли організувати й провести, бо там працюють усього 26 людей. Після цього кількість замовників робіт збільшили до 5 структурних підрозділів Донецької ОДА".

На співробітників департаментів, окрім звичних обов'язків, "упали" майже 80% замовлень робіт (458 з 584 об'єктів Переліку). Зрозуміло, що оперативно й якісно виконати цю додаткову роботу фахівці департаментів ОДА не могли, навіть якби працювали 24/7/12.

"При цьому не були використані можливості органів місцевого самоврядування, які у своїй структурі мають підрозділи, здатні забезпечити виконання функцій замовника на місцях, оскільки мають у штаті відповідний персонал, досвід роботи і несуть відповідальність перед місцевою громадою, що особливо актуально на тлі проведення реформ з децентралізації владних повноважень. Такими спроможними громадами є, наприклад, громади Бахмута, Краматорська, Маріуполя, Слов'янська, Покровська та ін." - читаємо у висновках комісії, наведених у відповіді МінТОТ.

Проте частина депутатів Краматорської міськради (а на це місто було розподілено найбільшу суму коштів спецфонду), не погодившись із передачею департаменту ОДА повноважень замовника робіт, ініціювала звернення до суду, вимагаючи скасувати рішення ради як незаконне. У першій інстанції справу виграли, але апеляційна це рішення скасувала, а Вищий адмінсуд залишив постанову без змін.

"Зазначені обставини і масовість рішень місцевих органів влади може свідчити про певний вплив Донецької ОДА на прийняття ними рішень щодо передачі повноважень замовників робіт", - натякають у МінТОТ на тиск на місцеві ради з боку обладміністрації. Проте Павло Жебрівський визнає прямо - це було його рішення.

"Ми свідомо взяли функції замовника робіт по цих грошах на департамент капітального будівництва ОДА. На жаль, останні 20 років у Донецькій області, крім Донецька, нічого не будувалося. Управління капітального будівництва у містах і районах фактично розформовані, через це для ефективного використання коштів і правильних напрямків я ухвалив рішення визначити єдиним замовником робіт обласний департамент капітального будівництва, департаменти базових галузей економіки, департамент ЖКГ і Службу автодоріг, яка підпорядкована не мені, а Києву. Для того щоб усунути корупційні ризики, було визначено модель: проектно-кошторисну документацію (ПКД) замовляє муніципалітет (якщо він знає, що не отримає грошей, то в нього немає спокуси завищити вартість робіт), а департаменти виставляють замовлення на ProZorro. Тобто я розвів їхні функції. Це відповідає букві закону, і я вважаю, що моє рішення приведе до більшої ефективності використання цих коштів", - каже Павло Жебрівський.

Однак цифри - річ уперта, і вони показують, що в Луганській області, де ОДА не замкнула на собі повноваження замовника, роботи з реалізації інфраструктурних проектів ведуться значно інтенсивніше: на момент завершення урядової перевірки використання коштів спецфондів становило 7% у Донецькій області проти 13,9 в Луганській. Власне, й зауваження міжвідомчої комісії щодо проведення тендерів стосуються переважно Донецької ОДА. Павло Жебрівський вбачає в цьому прояв упередженості з боку МінТОТ: мовляв, проблеми в областях однакові, а претензії в основному до нього. Але до складу комісії входили не лише представники "недружнього" міністерства, та ж таки Державна аудиторська служба перевіряла структурні підрозділи Донецької ОДА саме як розпорядників коштів спецфонду. Проаналізувавши 194 процедури закупівлі, перевіряльники виявили порушення у 85-ти. За висновками аудиторів, найбільше коштів - на загальну суму майже
456,5 млн грн - не використано через необхідність доопрацювання ПКД, недоліки при її оформленні або ж через відсутність позитивних експертних звітів; 113,9 млн - через порушення під час торгів;
252,6 млн грн - через те, що виконавці робіт не володіють достатньою матеріальною базою, через виникнення судових спорів і ризиків укладення договорів субпідряду тощо.

Губернатор категорично не погоджується із закидом, що ОДА, перебравши на себе повноваження місцевих рад, просто "не потягла" такий обсяг роботи. Жебрівський уточнює, що використання коштів спецфонду в області вже сягнуло (на кінець минулого тижня) 17% (429 млн грн) і щодня зростатиме.

"Будівництво - це не базар, куди пішов і купив якісь речі. На реалізацію будівельного проекту йде мінімум від півроку до року. На жаль, міністерство, яке приїхало з перевіркою, не запитало, які проблеми є в області і чим воно може посприяти, а приїхало шукати чорну кішку в темній кімнаті, де її не було. Але що справді сказано правильно, це те, що муніципалітети погано підготували проекти і їх доводиться переробляти. Інша проблема - небажання великих будівельних компаній тут працювати, а я дуже би хотів побачити нормальну київську компанію, яка прийшла б сюди працювати", - каже губернатор. А на репліку, що серед компаній, які регулярно отримують підряди, є й київські, уточнює: "Але не з першої десятки".

Мир палацам, війна хатам?

Знайомство з переліками об'єктів у містах і районах, що їх пропонувала місцева влада, але не затвердила ОДА, запропонувавши натомість найдорожчі, наводить на версію, що перевага надавалася великим, хоча й не критично потрібним об'єктам, на яких можна було швидко освоїти велику суму, а можливо, й добряче заробити.

Нагадаю, що у Бюджетному кодексі прямо визначено, на які потреби мають витрачатися гроші спецфондів, - на відновлення соціальної, транспортної інфраструктури та житлового фонду, систем забезпечення життєдіяльності та соціально-економічного розвитку областей. Погодьтеся, спорудження адміністративної будівлі у Бахмуті за 37 млн грн або капітальний ремонт будинку виконкому в Маріуполі за 34,3 млн, так само, як і встановлення камер відеоспостереження у Вугледарі за 16,6 млн, важко віднести до таких потреб. Особливо, якщо брати до уваги критичне становище з водопостачанням, забезпеченням житлом, наданням медичних послуг (спеціалізовані клініки з обладнанням і лікарями лишилися в окупованих обласних центрах) та тисячі кілометрів розбитих війною доріг і вулиць.

Ще важче зрозуміти появу в Переліку такого об'єкта, як реконструкція фізкультурно-оздоровчого комплексу зі штучним льодом у Краматорську за 54 млн грн. Тендер на ці роботи вже проведено - переможцем стало ТОВ "Будівельна компанія Крамміськбуд". Воно вже не раз привертало увагу ЗМІ, і не лише через завидну "везучість" на тендерах, яку легко було пояснити до Революції гідності. Співвласницею будівельної компанії є невістка колишнього донецького губернатора, згодом міністра Регіонрозвитку і нардепа-регіонала Анатолія Близнюка - Олена Близнюк. Льодовий комплекс будуватимуть поруч із парком відпочинку ім. Пушкіна, на реконструкцію якого ця сама компанія торік отримала з міського бюджету 23 млн грн. "Наші гроші" нагадують, що раніше співзасновником компанії був Максим Єфімов, тоді гендиректор ПАТ "Енергомашспецсталь" (ЕМСС), де членом наглядової ради є Сергій Близнюк - син Анатолія Близнюка. З 2014 року Єфімов - народний депутат-мажоритарник, який поповнив фракцію Блоку Петра Порошенка. Як кажуть, зірки зійшлися.

У льодового палацу в Краматорську є об'єкт-близнюк за сумою: копійка в копійку, рівно 54 млн грн, зарезервовано під будівництво басейну H₂O Classic. Для порівняння: кошторис так званої опорної школи, за словами мера Слов'янська, становить 40 млн грн. Звісно, це чудово, що в жителів Краматорська буде крута ковзанка і модерний басейн. Але яка нагальна потреба у будівництві таких дорогих об'єктів у той час, коли тисячам людей ніде жити? Павло Жебрівський каже, що вибір цих дорогих об'єктів був за місцевою владою.

"Містам були виділені фінансові ресурси, і вони самі визначали, які об'єкти в межах цих ресурсів будувати. Отака ситуація. Питаєте, чи потрібні ті об'єкти? Потрібні, і цей (льодовий палац. - Ред.) також", - каже Жебрівський.

Губернатор критикує комісію за її зауваження щодо будівництва таких об'єктів у той час, коли люди не мають коштів на відновлення житла (у Слов'янську, приміром, 1,5 тис. пошкоджених будинків). Каже, що в міністерстві не знають законодавства.

"Закон забороняє мені відновлювати приватне житло, забороняє на лінії розмежування проводити будівельні роботи і виділяти на них гроші. Ні в Мар'їнці, ні в Красногорівці, ні в інших населених пунктах на лінії зіткнення я не маю права будувати. Житловий фонд, що належить до комунального майна, навіть там, де є обстріли, - відновлюється. Нехай міністерство внесе законопроект, який дозволить мені відбудовувати приватне житло. Сьогодні відновлюємо будинки в Авдіївці, і я, хоча у бюджеті гроші є, прошу підприємства закуповувати будівельні матеріали, бо не маю права використовувати фінансовий ресурс на приватне житло", - каже Жебрівський.

Пояснення логічне і базується на нормі закону, однак є, і не одне, "але". По-перше, Авдіївка якраз і відкриває Перелік населених пунктів, розташованих на лінії зіткнення. По-друге, закон не забороняє будувати тимчасове житло для мешканців приватних будинків чи переселенців, які зазнали руйнувань від обстрілів. Відновлення будівель і житла в населених пунктах на лінії зіткнення є в переліках інших програм - державної і донорських. Приміром, у Плані гуманітарного реагування ООН на 2017 рік (Кластер житла) передбачено надання термінової допомоги новим ВПО, населенню в зонах ризику, а також пошуки перехідних рішень для уразливих груп, які не можуть себе забезпечити або самостійно відремонтувати пошкоджене житло. У планах партнерів Кластера житла - проведення нагальних аварійних ремонтів в ізольованих районах, де тривають активні бойові дії, і в переліку таких - населені пункти на лінії зіткнення, причому з обох боків. На цей рік потребу Кластера житла визначено в межах
33,8 млн дол. Тобто можливості є - немає координації.

І ще один важливий момент. Павло Жебрівський спростовує інформацію про призначення за результатами роботи комісії нових аудиторських перевірок ("ніяких аудитів не проводиться") і відкриття кримінальних проваджень. Він каже, що кримінальних проваджень немає - було лише "внесення інформації до Єдиного реєстру досудових розслідувань, а про підозру нікому не повідомлено".

Якщо це правда, то це вельми цікава ситуація, бо, по-перше, які ж тоді наслідки перевірки міжвідомчої комісії, що виявила велику кількість порушень? А по-друге, кримінальні провадження були відкриті за ознаками посадових злочинів і дій чиновників ОДА, які безпосередньо розпоряджаються мільярдами коштів. Одне з них було відкрито за ознаками злочину, передбаченого ст. 364 ККУ і стосувалося змови посадових осіб ТОВ "Укррембуд-К" (однієї з "везучих" на донецьких тендерах київських компаній) і директора департаменту капітального будівництва ОДА щодо визнання переможця в тендері на капітальний ремонт Костянтинівської ЗОШ на суму 12 млн грн і привласнення коштів, "зекономлених" завдяки завищенню обсягів виконаних робіт і використанню дешевших матеріалів. Ще два кримінальні провадження були відкриті за ознаками злочину, передбаченого ст. 366 ККУ, і також стосувалися посадових осіб обласного департаменту капбудівництва - і теж за зловживання під час ремонту шкіл. Порушення аналогічні - акти про виконання робіт підписано, а робіт у повному обсязі не виконано. Якщо кримінальних проваджень немає, як каже губернатор (а вони ж були - маємо їхні номери!), то чому чи з чиєї волі їх закрито?!

25 відсотків проектів, за словами Жебрівського, навіть не починали реалізовувати, бо муніципалітети й досі не розробили проектно-кошторисної документації, хоча за наполяганням деяких народних депутатів на це було виділено досить велику суму. "І це ключова проблема, бо немає проектних інститутів, будівельна галузь розвалена", - каже голова Донецької ОВЦА.

А ще він каже, що запропонував керівникові комісії самому здійснити бодай один проект, щоб той зрозумів, чому так відбувається. Цікава ідея! Я би радила перевіряльникам з МінТОТ пристати на пропозицію Павла Жебрівського. Не буквально, звісно, бо це протизаконно, але обрати якийсь із будівельних проектів для поглибленого моніторингу, аби відстежити всі етапи, знайти вузькі й слизькі місця, подивитись ізсередини і на основі аналізу підготувати рекомендації, проекти урядових рішень або змін до законодавства. А можливо, й заяви до правоохоронних органів.

Сьогодні вже очевидно: щоб "євроремонт" Донбасу відбувся, потрібен фаховий і тотальний громадський контроль, зокрема й самих місцевих громад. Першим кроком до цього має стати відкриття інформації про всі проекти й програми, які реалізуються в Донецькій і Луганській областях, а тому доступ до порталу Міністерства з питань тимчасово окупованих територій має бути відкритий якомога швидше.

DT.UA цією публікацією започатковує цикл матеріалів про відновлення Донбасу та реалізацію програм і проектів з "розбудови миру" і допомоги ВПО по всій Україні, моніторинг яких мають намір здійснювати кілька громадських організацій та медіапроектів.