Foolproof (букв. «захищений від дурня»)

Свого часу весь архів корпорації «Республіка» Ігоря Бакая помістився в згорілій «копійці». Тепер у викраденому джипі столичного депутата Іванова опинилися документи приватизації за п’ятирічну (!) каденцію мера Черновецького. Складається таке враження: якщо раптом ще й багатотисячні томи земельних архівів української столиці випадково поцуплять разом із чиїмось велосипедом, то це вже мало кому здаватиметься дивним. А якщо й здаватиметься, то рівно настільки, наскільки дозволить Печерський суд. Як відомо, мерія в особі пана Чуба (начальника управління комунальної власності КМДА) вже оскаржила правомірність відкриття кримінальної справи столичною прокуратурою, яка звинуватила власника джипа в службовому недбальстві. Розслідування припинено, і якраз 22-го числа «піонери і ленінці» Черновецького чекають потрібного рішення.

Але це, так би мовити, базовий рівень того, що відбувається в столиці. Якщо ж піднятися на сходинку вище, то там розгортається не менш цікава історія відмивання (у всіх значеннях) Києва центральною владою. В останніх ноу-хау регіоналів, які взяли Леоніда Михайловича Черновецького в широко розрекламований оборот, значаться:

по-перше, перевірка його діяльності по силовій лінії віце-прем’єра Сівковича. В унісон з якою й відбулося резонансне «викрадення» приватизаційного архіву. Частину завдань розслідування взяла на себе столична прокуратура, частина дісталася пані Корняковій із Генпрокуратури. Таким чином, попри результати численних парламентських ТСК, комісій секретаріату екс-президента Ющенка, перевірок КРУ, протестів прокуратури, а також наочні факти злочинного руйнування Києва, регіонали вирішили піти своїм шляхом і потягти час;

по-друге, поява в кабмінівському табелі про ранги високої посади представника уряду в КМДА. При цьому залишається абсолютною загадкою, на підставі якого закону було ухвалено це рішення. Адже сам Черновецький, як глава державної адміністрації, напряму підпорядковується Кабміну і є представником президента в столиці. Хто ж тепер тут головніший: Черновецький (Янукович) чи Білоблоцький (Азаров), розібратися важко. Як, утім, і зрозуміти логіку «нового управлінського порядку», вибудовуваного регіоналами в столиці;

по-третє, спроба затвердити в Кабміні законопроект, який ліквідовує посаду столичного мера як таку, а також передбачає закріплення виконавчої влади в руках глави державної адміністрації. У результаті ПАРТІЯ РЕГІОНІВ наочно продемонструвала потяг до жорсткої централізації влади на місцях і за лічені дні зажила слави утискувача свобод і прав місцевого
самоврядування;

по-четверте, зрив голосування в другому читанні закону про вибори мерів великих міст (у тому числі й столиці) у два тури. Ця норма дозволила б громадянам більш відповідально і вибірково підходити до кандидатури мера та обирати його більшістю голосів громади, а не 30-відсотковою спільнотою «прикормлених» «бабусь за викликом». Але фракція ПР вирішила за краще діяти, виходячи з багаторічної київської тактики — критикуємо, але не чіпаємо;

Насправді сильне бажання позбутися одіозного мера і підняти партійний рейтинг у поєднанні з крайньою необхідністю залишити Черновецького, щоб не допустити дострокових виборів (а ПР не має свого вагомого кандидата), змушує соратників Януковича напружувати мозок.

Вже не секрет, що регіонали угледіли вирішення проблем столиці і своїх проблем у столиці у зміні системи управління нею. У ПР активно готують новий закон. Тому Київ сьогодні має як ніколи великі шанси першим відчути на собі всі принади реформаторської діяльності команди Януковича на ниві місцевого самоврядування. Факти і документи, які вже виходять на поверхню, прямо вказують на те, що ПР заради збереження за собою столиці готова наступити на горло власній пісні, поставивши під сумнів свої ж програмні цінності.

Однак про все своєю чергою.

Історія питання

Якщо зовсім схематично, то, ратифікувавши 1997 року Європейську хартію, Україна визнала, що місцеве самоврядування:

а) означає право і можливість (фінансову в тому числі) у рамках закону регулювати істотну частину громадських прав;

б) здійснюється через ради, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи;

в) наділяється повними й вичерпними повноваженнями, яких не може скасовувати або обмежувати інший центральний чи регіональний орган, якщо цього не передбачено законом.

Інакше кажучи, позбувшись керівної та направляючої сили КПРС, яка управляла державою з допомогою жорсткої партійної вертикалі, ми ще 13 років тому заходилися будувати певну європейську владну горизонталь, засновану на двох рівновеликих китах: місцевому самоврядуванні, наділеному правами і грошима, а також центральній владі, наділеній контрольними функціями. Мало того, в умовах виниклої в Україні 2006 року парламентсько-президентської республіки, а також перманентних гасел політиків усіх кольорів, готових віддати «Владу — на місця!», ми, власне, вже повинні були закінчити це грандіозне будівництво. І чітко розділити місцеву та державну функції управління країною. Що ж маємо?

Так, на рівні міст у нас справді помічені номінально незалежні мери, яких обирає народ, а також ради зі своїм виконавчим органом. І прав у них, відповідно до Європейської хартії, Конституції та українських законів, начебто багато. Та от можливості обмежені. Бюджет в Україні, як і раніше, дуже централізований — формула розрахунку трансфертів у місцеві бюджети практично не залишає маневру для здійснення місцевої політики. А в сільських районах узагалі править центральна влада. Згідно із кращими традиціями «совка».

Українська держава, яка розтяглася на рівні областей у незручному шпагаті між радянським минулим і європейським майбутнім, взагалі виростила якийсь управлінський гібрид. Обласні ради в нас опинилися в «приймах» у державних адміністрацій. На чолі останніх, як відомо, стоять губернатори (глави держадміністрацій), що призначаються президентом. Вони ж, а не ради, чомусь мають у підпорядкуванні виконавчий комітет і бюджет, відповідно. Тобто господарюють на певній території. Укладачі Європейської хартії нервово курять на балконі, доки наші «рівновеликі кити» (місцева влада і центральна) буцаються лобами, вже котрий рік намагаючись будувати Українську державу. Успіхи, так би мовити, очевидні. Якщо ж узяти до уваги, що останніх п’ять років політичні бої точилися в рамках самої центральної влади й на місцях, — то вже взагалі нічого пояснювати не варто.

Тепер Київ. Тут весь інтелект влади з самого початку спрямований виключно на концентрацію землі та ресурсів у потрібних руках. І якщо в часи Союзу під останніми слід було розуміти ту ж таки КПРС, то в незалежній Україні з’явилася партійна конкуренція. Правда, кожен новий всенародно обраний господар столиці, якому вдавалося вселити в киян упевненість, що він відрізняється від попереднього, намагався це згубне явище припинити. Найуспішнішим у цьому плані виявився мер Омельченко. З допомогою Конституційного суду і президента Кучми Сан Санич примудрився створити просто якесь диво-управління в столиці.

Так, відповідно до цієї досі чинної версії, всенародно обраний мер Києва поєднує в собі відразу чотири (!) владні функції. Власне мера, спікера Київради, глави державної адміністрації (якого автоматично призначає президент), а також голови виконкому при КМДА. Справді, чорт ногу зламає. Але тільки не влада. Виходячи з отриманих у 2004 році преференцій, Омельченко став сам правити у столиці й сам же себе контролювати. Правда, недовго.

Один нині дуже високопоставлений чиновник розповідає, як попереджав Сан Санича про ризики таких дій для міста. Мовляв, завжди повинен бути «захист від дурня». На що потенційний кандидат на повторний термін відповів: «Кияни ніколи не оберуть мером... таку людину». Далі розповідати?

Загалом, Леонід Черновецький, отримавши у спадок необмежену і безконтрольну владу в Києві, якось дуже швидко підірвав авторитет нерозбірливих киян. І не тільки в очах Сан Санича, який йому програв. Політична боротьба за вплив у столиці триває всю його злочинну каденцію. Це спроби законодавчо змінити політичну складову обрання столичної влади (два тури, відкриті списки), і систему управління мегаполісом (розділити повноваження) також. І якщо Черновецькому та його команді вдалося відбити прем’єрську облогу Тимошенко, вигравши дострокові вибори мера та Київради у 2008-му, то, потрапивши в президентське оточення Януковича у 2010-му, команда мера може не встояти. А може і встояти.

Реформа навпаки

Регіони прийшли наводити лад у країні не з чистого аркуша. Як неодноразово писало «ДТ», перманентна боротьба за ресурси не виключила створення при Мінрегіонбуді уряду Тимошенко робочої групи експертів-бюрократів. До неї увійшли такі відомі фахівці в галузі регіональної політики як Анатолій Ткачук, Юрій Ганущак, Євген Фишко та Володимир Пархоменко. Мета — розробка концепції регіональної політики, адміністративно-територіальної реформи, реформи місцевого самоврядування, а також законодавчої бази, яка їх забезпечить. Мотив — інституційно налагодити систему державного управління, а також розвести функції місцевої і державної влади так, щоб ці два кити нарешті поплили в одному напрямку. Все це за два роки було зроблено. І, попри вигнання профі новим міністром Яцубою, результати їхньої праці досі висять на сайті Мінрегіонбуду. (В одному з наступних чисел «ДТ» докладніше висвітлить цю проблему.)

У підготовленому пакеті документів є й закон про столицю, який нас цікавить і який поєднав усі попередні напрацювання політиків та експертів. Отже, законопроект № 4463: а) розводить повноваження мера і голови адміністрації; б) наділяє останнього виключно контрольними функціями (як префекта на Заході); в) створює виконкоми при Київраді та райрадах; г) нарешті затверджує адміністративні межі Києва. Крапка. Здавалося б, бери й вивчай. Доробляй, якщо хочеш. Але тільки — не зашкодь. Тим паче що цей закон уже прийнятий ВР у першому читанні й підготовлений для голосування в другому.

Проте «Регіони» вирішили в’їхати в столицю своїм власним велосипедом. Хоча їхній профільний урядовий блок (Тихонов — Яцуба — Попов), посилений із боку президентського тилу заступником глави АП Скубашевським, не можна назвати слабким чи непрофесійним. Той-таки Тихонов, наприклад, неодноразово висловлювався про необхідність оперативного проведення реформи місцевого самоврядування на основі вище означених у законі норм. Правда, у вигляді першого кроку до федеративного устрою. Однак, у принципі, правильним шляхом ішли товариші регіонали в опозиції й на виборах. І що змінилося?

Влада, яка потребує підпірок, примушує шукати обхідні шляхи. Політична доцільність для ПР, як і для її попередників при владі, опинилася на першому місці. Звідси публічне шмагання Черновецького і приховане прагнення залишити все як є, не допустити виборів у столиці й переформатувати владу під себе. Але чи здогадуються регіонали, що все це разом може не тільки завалити реформу місцевого самоврядування вже на етапі столиці, а й тут-таки поховати під її уламками саму Партію регіонів? «Тому що послідовна».

Судіть самі. У політичному аспекті ПР, яка завжди виступає за нову якість місцевої влади, вже провалила закон про два тури виборів мерів. І тепер, якщо небідному Черновецькому вдасться утримати ядро свого електорату, він (і такі, як він) має великі шанси перемогти і втретє, і вчетверте. Тобто можливість поставити політичний «захист від дурня» новоявленими реформаторами ліквідовано. Питання з системою виборів до місцевих рад також висить у повітрі.

Система управління. Новелу Лавриновича, яка «вбила» столичного мера як бойову одиницю, регіони, вчасно схаменувшись, сьогодні відкинули. При цьому залишається в силі план розвести повноваження мера і голови адміністрації. Потім призначити свого голову. Але основна фішка в тому, що намісник президента — Рибак, Яцуба чи Пустовойтенко (серед кандидатур звучать саме ці прізвища) — продовжуватиме «здійснювати виконавчу владу на території міста Києва» (ст. 10 проекту закону Мін’юсту). А мери і рада його нібито контролюватимуть. Що суперечить як Конституції України, так і логіці її історичного, політичного і державного розвитку. Не кажучи вже про те, що не має жодного стосунку до задекларованих реформ місцевого самоврядування.

Цікаво, що регіонали виявилися небайдужими до законопроекту Олеся Довгого. Секретар Київради запропонував законодавцю скасувати районні ради столиці. «Щоб примусити райони чистити сміття, а не займатися політиканством». Питання, до речі, досить дискусійне. Відома експерт Віра Нанівська (Міжнародний центр перспективних досліджень), а також голова Інституту міста Олександр Сергієнко дотримуються схожої позиції. Аргумент один: на одній адміністративній території не може бути кількох представницьких органів. Водночас Юрій Ганущак, один зі співавторів обговорюваного закону, в якому збережено райради, дає своє трактування такому підходу:

— З погляду популярної сьогодні тези про наведення ладу, новела Довгого може здатися актуальною. Але якщо заглибитися у те, що відбувається, і спробувати, приміром, відповісти на запитання, хто швидше прийме непопулярне рішення про підвищення тарифів на комунальні послуги, квартплату, вивезення сміття, прибирання території — ВР, Київрада чи райрада, то відповідь очевидна — райрада. Таким чином, перекидаючи на райони цілком конкретні господарські функції (які, до речі, не дублюються міськими), ми, з одного боку, даємо можливість громадам оперативно вирішувати питання в себе в районах, з іншого боку — диверсифікуємо ризики від прийняття неправильного рішення на рівні міста. Адже на низькому рівні ціна помилки завжди нижча. І це теж свого роду страхування від «черновецьких». Законопроект виписувався виходячи з цього принципу. А також з очевидної логіки назрілих у системі місцевого самоврядування реформ. І тут, я думаю, не варто говорити про їх помаранчевих, білих чи блакитних авторів. Тут треба говорити про спадкоємність влади. Без якої навряд чи можливо навіть заїкатися про якісь новації. До речі, у більшості столиць Європи райони мають істотні повноваження приймати рішення під свою відповідальність.

Замість висновків

Насправді ПР, яка вхопилася за Київ залізною хваткою, повинна розуміти, що: по-перше, наочно демонструючи, що не реформи, а самодержавна президентська вертикаль, у тому числі в столиці, — її головна мета, створює небезпечний прецедент для всієї України. Безумовно, маючи всі важелі влади (коаліція — Кабмін — президент), регіонали сьогодні можуть повернутися до старої й перевіреної тоталітарної системи управління країною. І, можливо, навіть матимуть успіх. Але спочатку Януковичу треба: а) перейменувати партію, б) змінити Конституцію, в) викинути на смітник Європейську хартію. Слабо?;

по-друге, використовуючи половинчату тактику в столиці, ПР автоматично знімає з себе місцевий імунітет. У разі розмежування повноважень мера і глави КМДА, при збереженні виконавчої влади в руках останнього, кияни одержують прямий привід апелювати зі своїми проблемами безпосередньо до президента, а не до мера або Київради. Що, наприклад, бачимо в Севастополі, де вину за прорвану каналізацію перекладають на центральну владу, яка призначила недбалого голову адміністрації. І це загрожує додатковим навантаженням для рейтингу ПР і президента.

Навряд чи регіонали цього не розуміють. Тому є велика ймовірність того, що публічне шмагання столичної влади затягнеться до весни 2011 року і жодних змін до закону про столицю взагалі внесено не буде. (Якщо провалять законопроект № 4463, підготовлений профільним комітетом ВР). Як не з’явиться у Партії регіонів і шансів отримати столицю в результаті чесних виборів. У цьому сенсі ПР, яка колись зайшла у змову з київською владою, виявилася абсолютно незахищеною. Черновецький постійно тягтиме її на дно. Якщо силовий віце-прем’єр Сівкович, звісно, не виявить принциповості.

P. S. Коли верстався номер, Володимир Сівкович зробив заяву ІА Інтерфакс-Україна, де повідомив, що Кабмін готує законопроект, який позбавить суди права припиняти слідчі дії. І це обнадіює. У тому числі в контексті прогнозованого рішення Печерського суду, який призупинив слідство столичної прокуратури стосовно недбальства чиновника, в котрого з-під носа викрали джип із документами про приватизацію. Правда, у тому разі, якщо закон вдасться прийняти до 22 квітня. Що мало
ймовірно.

Окрім того, віце-прем’єр уточнив: за результатами перевірки використання бюджетних коштів владою Києва вже порушено шість кримінальних справ, і понад 30 можуть бути порушені невдовзі. Більшість їх пов’язані з нецільовим використанням бюджетних ресурсів та відмиванням цих коштів.

Щоб зрозуміти, що ж насправді криється за відвертістю Сівковича: прийняте на вищому рівні рішення все ж таки покарати Черновецького, пошук цапів-відбувайлів чи банальний піар влади за принципом «критикуй, але не чіпай», —довго чекати не доведеться. Київ традиційно швидко визначає, хто на його полі залишається в дурнях.