«До того, хто не проводить реформ, постукає Реформація»

От ви кажете - реформи. Ну добре... Не кажете, а думаєте. Бо не думати про них не можна: обіцянки світлого майбутнього за перевалом ллються на нас з екранів, магнітол і оголошуються компенсацією всіх труднощів і поневірянь. Саме час перефразувати Юрія Візбора - «Зато мы делаем реформы...»

Насправді реформи - це не просто актуальний елемент президентського піару, що змінив тезу про наведення порядку. І не тільки заспокійливе для західних демократій. Реформи - це об’єктивна потреба української економіки, питання перспективи країни. Саме тому важливо на березі розуміти, чи спроможна влада їх здійснити.

Спробуймо розібратися, наскільки ефективними, глибокими, творчими є президентські реформи, ким вони здійснюються і як, а головне - чи можуть вони, за існуючих підходів, дати очікувані плоди. І чи не стануть слова Станіслава Єжи Леца, винесені в заголовок, перспективою влади?

По-перше, влада на чолі з президентом виявилася неспроможною тверезо оцінити свої сили та співвіднести їх із масштабом вирішуваних завдань. Заявлена Віктором Януковичем 21 реформа - це непідйомний, з погляду одного президентського строку, вантаж. В умовах економічної кризи, дефіциту інтелекту, відсутності консолідації суспільства і віри людей в аскетизм влади - дві, максимум три, реформи загальнодержавного масштабу були б великим політичним щастям. Якщо справді задумано капремонт, а не косметика за принципом «губи намастили, а ззаду бубляшки висять», то самих тільки реформ АПК із ЖКГ держмашині на п’ять років - з головою. Ні, інші пріоритети? Добре, провести реформу освіти з розумом - подвиг. А охорони здоров’я - ще більший. Тут доречно згадати настанови польського прем’єра Влодзімежа Цімошевича, адресовані українському колезі Ющенку: «Вікторе, якщо ти думаєш, що мафія - це нафта і газ, то помиляєшся. Мафія, Вікторе, - це медицина!». А системна реформа енергоспоживання? Це ж справжня революція у безлічі галузей, я вже не кажу про колосальну антикорупційну складову.

Про пріоритети можна й потрібно сперечатися. Але їх необхідно визначити, чого не було зроблено.

Крім того, нагадаю, що жодна з необхідних країні реформ не була старанно продумана і бодай контурно підготовлена до вступу Віктора Януковича на посаду. Що отримали в результаті? Починаючи з червня минулого року, фактично «з коліс», Банкова заявляє про дедалі нові й нові реформи, яких уже непідйомне «громадье», і формується воно під впливом суб’єктивних чинників, цейтноту, інтелектуального сухпайка. Причому пріоритети змінюються залежно від спікера, аудиторії, перед якою спікер виступає, і, звісно ж, планів освоєння тієї чи іншої схеми роботи з бюджетом. Наприклад: ринок землі було заплановано на 2012 рік, але - нетерпець, і його проштовхують уже в цьому; визначити критерії держзамовлення у ВНЗ президент обіцяв до 2014 року, а вже 2011-й оголосив роком комплексної реформи освіти; реформа місцевого самоврядування - жупел Партії регіонів - узагалі почила в бозі і т.п.

По-друге. Реформи не мають належного інтелектуального забезпечення та «персональних двигунів». Про пріоритетність реформування волає аграрний сектор. Кого ми бачимо на чолі галузі? Людину, яка була б адекватною третьою в компанії Давидова і Нагульнова з «Піднятої цілини», але вже поруч із Гіталовим виглядала б ретроградом. Пенсійна реформа назріла давно. Але міністр соціальної політики, який виніс її проект на всенародне обговорення, не спроможний дати відповідь на просте запитання: яке полегшення Пенсійному фонду забезпечить його пенсійна реформа в 2012-му, 2013-му і, страшно подумати, - у 2020 році? Податкове законодавство душить економіку, заганяє її в тінь, бюджет наповнюється з боєм, потрібна реформа. При цьому міністр фінансів не в змозі прорахувати, якими будуть наслідки для бюджету від ухвалення того чи іншого варіанта Податкового кодексу, запропонованого розробниками. А міністра економіки, який повинен би грати першу скрипку в зміні оподаткування підприємств, до розробки Податкового кодексу... взагалі не залучали?! Армія руйнується на очах, але ж тільки на неї позаблокова країна і має розраховувати, адже союзників у нас немає. Можливо, здогадуючись про це, Верховний головнокомандувач заявив, що 2011 рік стане проривним у справі модернізації армії. При цьому міністр оборони лише минулого тижня з DT.UA довідався про те, що його відомство не підготувало жодного системного документа з реформування та розвитку армії бодай на середньострокову перспективу. Сильно сварився... Можна про міністра енергетики, газ і трубу, енергозбереження я не писатиму? Як на мене, то Макаренко, котрий сидить у СІЗО, вже давно мав би носити йому курагу, бульйонні кубики і «Мівіну»...

Світовий досвід підказує, що роль особистості в історії реформ є надзвичайно значущою. У кожної з них має бути «батько-засновник» - людина, яка мислить системно, неординарно, котра знає предмет реформування, спроможна запропонувати і забезпечити некон’юнктурні зміни. Таким людям складно з’явитися в команді президента тому, що серед критеріїв відбору на першому місці лояльність, на другому - медоносність, на третьому - дотримання балансу груп впливу в оточенні, яке В.Янукович береже як зіницю ока, а вже потім - професіоналізм, ініціативність, знайомство з передовим досвідом тощо.

При всьому цьому є такі люди, які все-таки демонструють цікаві починання. Наприклад, більшість ідей Михайла Бродського стосовно дерегуляції, описані в його блозі, слушні й корисні, але за рік реформа, яка практично нічого не коштувала б, а заощадила б чимало коштів і нервів українським громадянам, просунулася буквально на міліметри. Десятки постанов і законопроектів загрузли в Кабміні і Раді. Команда так не працює. Так працює «совражество».

Борис Колесніков - один з небагатьох, кому вдалося показати результат: відставання в Євро-2012 надолужено. Проте якою ціною? Про інвестиції ми забули - майже всі витрати перекладено на бюджет. До речі, судячи з фінансування, державний пріоритет визначився: це Євро-2012. Не медицина, не енергозбереження, не освіта... Ось вам і роль особистості. До речі, найближчим часом Борис Колесніков виступить з низкою дуже прогресивних ініціатив, пов’язаних з транспортною сферою. Може, зважиться ще на одну - на відмову від закупівель в одного виконавця? Відставання подолано - чому б не ввійти в загальноприйняті тендерні береги?

Ілля Ємець - новопризначений міністр - загорівся реформою охорони здоров’я. Хочеться вірити, що людині, яка побудувала команду і клініку, якою може пишатися країна, багато що вдасться. Але він не має ні впливу Б.Колеснікова, ні напористості М.Бродського, ні бюрократичного досвіду О.Лавриновича. Крім того, Ємець ще повинен знайти спільне бачення реформи як з І.Акімовою, так і з Т.Бахтєєвою. Про опір професійного середовища, за будь-якої її концепції, і казати не доводиться. Словом, із застереженнями, але кадрові винятки у виконавчій владі трапляються.

Утім, люди, які знаються на таємницях зачаття, виношування та народження реформаторських планів Банкової, можуть зауважити: «Але ж до розроблюваних дорожніх карт Кабінет міністрів має лише опосередкований стосунок...» І будуть праві. У більшості випадків плани народжуються в дуже вузькому колі: експерти Ахметова, МВФ, Льовочкін, Лавринович, Акімова, іноді - аксакали НАНУ і яппі філій західних консалтерів. Ротація млява - як серед суддів і ведучих талант-шоу на СТБ. У чому й полягає наступна проблема.

По-третє, між Банковою і Грушевського йде війна не на жарт. Річ у тому, що реформи розробляють патриції, а їх реалізація спущена плебеям. Такий розподіл ролей - не моя фантазія. Не в останню чергу метою конституційних і законодавчих новацій президента було обмеження прав та свобод Кабміну. Адміністративна реформа вказала уряду не тільки де-юре, а й де-факто його сторожове місце. Крім того, цілком очевидно, що Кабмін Азарова - не просто інструмент вирішення політично невигідних і фінансово вигідних питань. Його цінує президент за здатність вбирати. Йдеться, безумовно, про негатив. Своє обмеження у стратегічних та політичних правах кожен член Кабінету міністрів оцінює по-своєму і, зрозуміло, компенсує чим може... Але загалом атмосферу, яка панує у відносинах голови та рук, інакше як недружньою назвати не можна. Це надзвичайно важлива обставина. Оскільки вона свідчить: реформи - не плід командної праці, а «дельта» - між насиллям, що його чинять одні, і саботажем, яким відповідають інші. Особливо загострила цю ситуацію адмінреформа, кулуарно розроблена на Банковій і спущена Кабінету міністрів як даність.

По-четверте. Будь-яка реформа потребує координації зусиль, зосередженості, чіткої виконавчої дисципліни. Оскільки є потрясінням для галузі і, відповідно, для структур, які керують нею. А тепер уявіть собі, що об’єктивний стрес реформування накладається на рукотворний стан істерики й хаосу, в якому наразі перебуває особовий склад усіх без винятку міністерств та відомств, по всій вертикалі виконавчої влади. Одиницям відома їхня доля. Сотням тисяч - ні. Хто залишиться? Яку посаду обійме? Кого скоротять? Чи відберуть коритце адмінпослуг?

Накладати масштабні реформи на хаос адмінперебудови означає, як мінімум, прирікати їх на занебокрайне затягування, як максимум - ховати. Хтось скаже: «Усе скоро владнається, і робот виконавчої влади невблаганно й методично впровадить спущений передовий досвід у життя»? Коли б то!

Уміти реально оцінювати сили опору - у даному разі чиновництва - теж треба вміти. Пригадуєте, в інтерв’ю DT.UA Олександр Лавринович сказав, що хаос закінчиться через два дні? Це було майже три місяці тому. А «стадо» в паніці і пошуку вакансій метається з одного кабмінівського поверху на інший досі. Пікадори і бандерильєро продовжують свою справу, а тореадор ніяк не зробить свою. Чому?

По-п’яте. Адміністративна реформа була заявлена наприкінці минулого року як наріжний камінь у споруді задуманих змін. Болісна? Так. Назріла? Так. Своєчасна? Ні. Чому? Тому що привести до ладу державну машину, правильно розподілити функції, запровадити зрозумілу систему прийняття рішень, їх виконання та контролю - все це слід було зробити протягом перших півроку влади нового президента. Щоб на момент початку масштабних реформ бюрократичний механізм був уже перевірений на готовність працювати злагоджено і продуктивно. Цього не зробили.

Гаразд, почали пізно, тепер уже відступати не можна. До чіткого й виваженого проведення адмінреформи можна було б поставитися як до неминучості: все, що нас підточує, - робить нас гострішими. Бюрократичний апарат - це інструмент, і мусить бути максимально ефективним. Але з адмінбліцкригом не склалося, реформа з самого початку пішла косо-криво, замість упорядкованості призвела до збоїв та хаосу в системі держуправління.

Адмінреформу планували на Банковій, у дуже вузькому колі. З уряду у її розробці брав активну участь лише міністр юстиції Олександр Лавринович. Але впроваджувати реформу веліли Кабмінові, який довідався про реформу ...з Інтернету. Чи можна в таких умовах забезпечити єдність розуміння на Банковій і Грушевського мети та суті реформ, виключити різночитання й мінімізувати саботаж?

Можна. Для цього президент мав би видати не настановний указ, у якому лише перелічено назви нових міністерств та ЦОВВів, а цілком інший - комплексний і цілісний документ, який чітко й однозначно визначав би параметри центральних органів виконавчої влади. Не передоручати Кабмінові, а відразу ж затвердити положення про міністерства, їх структуру та кількість. Відразу від імені президента внести в парламент як термінові чотири законопроекти, без прийняття яких адмінреформа стоятиме на місці: «Про Кабінет міністрів», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про державну службу» та «Про державні регулятори і монополії».

Що відбулося насправді? Дев’ятого грудня президент видав указ №1085, велівши Кабмінові у двомісячний термін підготувати необхідні законопроекти, а також проекти положень про міністерства і відомства. Минуло три місяці, - що маємо? З чотирьох вищевказаних законопроектів у парламент внесено лише два, інші два проекти не готові досі. З двох внесених жоден Радою не прийнятий. Не затверджено положення для жодного міністерства або відомства, тобто не зафіксовано їхніх функцій і завдань. Чекають прийняття законів. Немає затверджених положень - не визначена чисельність апарату міністерств і відомств. Не розроблена й не затверджена їхня структура. Відповідно, не проведена тарифікація посад - хто і яку отримуватиме зарплатню. Зрозуміло, що не оголошено й не надруковано в газетах, як того вимагає закон, повідомлення про проведення конкурсів на заміщення посад держслужбовців... Усе зависло. Всі підвішені...

Чому законопроекти (два з обіцяних чотирьох) надійшли в парламент лише через два місяці, а не через два дні після указу, як обіцяв це зробити міністр юстиції? Та тому, що підготовлені вони були на такому рівні, що в одному з них - «Про Кабінет міністрів» - держслужба належала до виконавчої влади, а в законі «Про держслужбу» вона була виписана як підрозділ адміністрації президента... І, повірте, це була не єдина нестиковка. Їх усунення забрало і продовжує забирати дорогоцінний час. Але тут уже Микола Янович, ознайомившись із внесеними в Раду законопроектами, змінив очка котика зі «Шрека» на корпоративний рик. Законопроекти загальмували для утруски з кабмінівськими лобістами.

Ми зараз не говоримо про їх вміст - «плюси» на сторінках DT.UA обстоював Олександр Лавринович, на «мінуси» вказували Віктор Тимощук та Ігор Коліушко. Ми говоримо про неспроможність команди однодумців, яку вона продемонструвала в процесі розробки і виконання надзвичайно важливих рішень. Внаслідок непродуманості проведення адміністративної реформи хірургічне втручання в бюрократичне тіло невиправдано затягнулося. За прогнозами оптимістів, хаос і знервованість у середовищі київських чиновників уляжеться не раніше червня. Песимісти говорять про вересень. Тоді саме настане час нервуватися місцевій владі. Але проблема навіть не в цьому. Банкова витратила рік на напрацювання змін, які вона називає «реформами». І ще як мінімум півроку - на конструювання механізму їх реалізації, оптимізацію виконавчої влади. Фактично, півтора року потрачено на підготовчі роботи. «Посівна» вчасно не відбулася. А це означає, що навіть якщо врожай буде вирощений і зібраний - то не в призначений політтехнологами час. Але про це нижче.

По-шосте, у «сильній і монолітній» команді, як з’ясувалося, і не пахне виконавчою дисципліною та контролем за виконанням ухвалених рішень. Навіть, на відміну від адмінреформи, досить продуманих. До того ж введених у дію указами президента, а отже - обов’язкових для виконання всіма посадовими особами та всіма органами виконавчої влади. Наведу лише один приклад. Він стосується спроби комплексного реформування системи забезпечення національної безпеки - економічної, соціальної, інформаційної, військової, екологічної, зовнішньополітичної та інших її сфер.

Отож, 10 грудня 2010 року указом №1119 президент вводить у дію рішення РНБО, на засіданні якої обговорювалися зазначені питання. Експерти оцінили цей документ як цілком системний, комплексний, як якусь цілевказівку для відновлення структур та завдань у сфері національної безпеки. Що через три місяці маємо на виході? Та практично нічого...

Указ велів через три тижні (!) затвердити нову Стратегію національної безпеки. Документ під керівництвом Андрія Єрмолаєва підготовлено, але не ухвалено досі. Чому? А ніхто не знає. Через місяць після прийняття Стратегії, згідно з указом, мав бути прийнятий оновлений варіант Військової доктрини з урахуванням позаблокового статусу України. Немає навіть проекту, і, за даними DT.UA, ніхто над ним не працює. Через місяць після прийняття нової Військової доктрини (тобто в перших числах березня) має бути ухвалена Державна програма комплексного реформування та розвитку армії до 2015 року. Цього теж вимагає указ президента, але терміни спливли, а нічого готового немає - ні програми, ні її проекту, немає навіть осмислених контурів концепції цього документа. Згідно з указом, до 10 березня має бути ухвалена Державна програма розвитку озброєнь і військової техніки - ані натяку немає... І запитати нікому, і ні в кого? Саме так! Найкращі специ з РНБО пішли, главу Генштабу шукають тижнями, а міністра й знаходити ні для чого.

Повторюю, такі сумні справи навіть там, де завдання вже сформульовано і формальні рішення ухвалено. Можемо лише здогадуватися, у що на практиці трансформуються всі інші реформи з 21-ї задекларованої через таку несумлінність та безконтрольність.

По-сьоме, якість запропонованих реформ найчастіше викликає великі питання. Звісно, це наполовину, на третину, на чверть кроки. Про те, що Податковий кодекс став тюнінгом «Запорожця», не писав лише лінивий. Пенсійна реформа - напівзахід, від якого до Верховної Ради може докотитися змилок, бо страх соціальних протестів - з одного боку - і лобізм впливових пенсійних кіл - з другого - примушують розробників законопроекту йти на поступки. У результаті, якщо не проявити волю, скоро не залишиться взагалі жодної реформи, крім обіцяного під кредити МВФ збільшення пенсійного віку. Медична реформа, хоч і представлена в загальних рисах, але досі так і не дала відповіді на запитання, яку медицину ми отримаємо на виході. Півзаходи ніколи не дають бажаного результату. Вдаючись до них, G-20 не наздогнати, стандартів ЄС не забезпечити, 50-мільйонне населення країни не відновити. Але ж, здається, саме ці завдання задекларував Віктор Янукович публічно як макроцілі? Напівзаходи роблять боляче, проте не лікують. Електорат за це не подякує, а історія - й поготів.

І, нарешті, обставина, про яку писано-переписано. Тотальна корупція - нестримна, системна, побудована на перевірених і новаторських схемах. «Я переконаний у тому, що початку будь-яких реформ не відчує жодна людина, тому що будь-які реформи спочатку не несуть у собі позитиву... Але головне, на що спрямовані українські реформи, - це насамперед подолання корупції, яка пронизала практично всі гілки влади». Це слова Віктора Януковича. А Вікторові Федоровичу ніхто не сказав про те, що в країні є журналісти, здатні не тільки на проплачений піар, а й на журналістські розслідування? А ще - в країні є громадяни, які не тільки читають про корупційні тендери, Межигір’я, рейдерство партії влади, масштаби корупції на митниці, в податковій, під час розподілу бюджету, експортних квот, «викрутаси» з майном армії та харчуванням військових, монополізацію конвертаційних центрів, про побори внизу й недитячі забави «найбільш золотої» молоді нагорі. Отож громадяни про це не тільки читають, вони відчувають тягу пилососа. Щодня й щогодини. Ведучи бізнес; звертаючись до лікаря, міліціонера, чиновника, митника; заходячи в супермаркет і на заправку. Кого намагається переконати президент не ділом, а словом? Влада на чолі з президентом не продемонструвала волі до самообмеження і навіть не дала надії на можливість прояву такої. А це означає, що їй немає віри в суспільстві. Лакмусом справжніх намірів та цілей є не тільки відсутність реакції з боку президента і підконтрольних йому силовиків на аргументовані, доказові журналістські розслідування, - на свободу слова влада відповіла не так цензурою, як свободою не чути. Ще одним лакмусом стали обставини ухвалення антикорупційного закону Верховною Радою - вихолощеного, анемічного, травоїдного. Закону, який збереже розклад дня високопоставленого чиновника: вранці - впровадження реформ; удень - забезпечення надходжень нагору і в «общак»; увечері - робота на себе, яка компенсує ранкові та денні енерговитрати.

Задачу про дві труби доктор економічних наук Віктор Янукович апріорі вирішив на користь тієї, з якої виливається. Усвідомлення цього суспільством можна загальмувати, але не зупинити.

Таким чином, вітринна теза про реформи, що стала візитною карткою президента країни, на даний момент у підсобці являє собою: нагромадження непродуманих ретельно реформаторських починань, покладене на хаос виконавчої влади, що реформується, загострене опором приниженого та ображеного Кабміну. При цьому запропоновані кроки є напівзаходами, їх реалізує команда з гострою інтелектуальною недостатністю, не здатна забезпечити, попри концентрацію влади, ефективну взаємодію і виконавчу дисципліну.

Ось така на сьогодні ситуація з реформами. Проте не слід забувати, що у вибраній лінії поведінки з самого початку містився політичний розрахунок. Політтехнологи і найближче коло президента, розуміючи необхідність змін і пов’язане з ними неминуче падіння рейтингу, мислили приблизно так: «Застарілих хвороб - букет. Лікування має бути комплексним, ефективним і, на жаль, болісним. Тому оперуємо хутко, переживаємо стогони, сльози та шпурляння «судном», - зате потім пацієнт, абсолютно зміцнівши, висловлює лікареві своє велике людське спасибі, ставлячи галочку навпроти прізвища ескулапа на президентських виборах 2015 року».

У принципі, розрахунок правильний, багатьма лідерами у світі апробований і підтверджений. Проте життя вносить свої корективи. В українському варіанті реалізації цієї стратегії все має такий вигляд: за лікування пацієнта взялася група спеціалістів, які купили «залік» з анатомії; розрізали відразу в сімох місцях і планують ще в чотирнадцятьох; розрізати - розрізали, а імплант не вставили, пухлину не видалили, резекцію шлунка не провели, - просто подивилися й зашили; паралельно з проведенням операції хірурги та медсестри порозсовували по кишенях затискачі, корцанги, перев’язувальний матеріал, поцупили антибіотики й апарат штучного дихання. І після цього хтось чекає на видужання країни та слова вдячності виборців?..