Для чого потрібен закон про свободу мирних зібрань

Довгий час триває складне обговорення закону про свободу мирних зібрань. При цьому парадокс ситуації полягає в тому, що знову й знову необхідно повертатися до питання, навіщо потрібен цей закон і чому без нього буде тільки гірше.

Не відкрию секрету, якщо скажу, що ситуація зі свободою мирних зібрань останніми роками стрімко погіршується. Різко збільшується кількість судових заборон. Причому дедалі частіше такі заборони поширюються не на одну подію, а на тривалий час, територію та необмежене коло організаторів зібрань. У 2011 р., скажімо, таких заборон було, щонайменше, 203, а у 2012-му - вже 313.

Різко побільшало випадків притягнення організаторів мирних зібрань до адміністративної відповідальності. Наприклад, торік їх було понад сто.

Правоохоронні органи часто незаконно забороняють проведення заходів, безпідставно затримують їх організаторів і учасників, обмежують маршрути зібрань, закривають доступ людей до місць проведення зібрань чи не захищають мітингувальників від нападів.

Причини цих явищ не тільки у сфері політики, а й у сфері права. Спробуємо узагальнити аргументи на користь негайного ухвалення закону про свободу мирних зібрань.

Немає чіткого правового регулювання

В Україні немає чіткого правового регулювання організації та проведення мирних зібрань, що призводить до численних колізій та суперечностей.

Органи влади, суди та міліція паралельно застосовують три взаємовиключні джерела регулювання цього питання.

Одні, що становлять меншість, ґрунтуються виключно на статті 39 Конституції України. Інші (щонайменше, 50 міст України) - користуються сумнівними, з конституційної точки зору, рішеннями органів місцевого самоврядування, які підміняють закон. Треті взагалі застосовують сумнозвісний Указ Президії Верховної Ради СРСР від 28 липня 1988 року №9306-XI "Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР", що також викликає великий сумнів у конституційності.

Можна довго сперечатися про те, який із цих способів регулювання правильний і конституційний, але практика показує: вони застосовуються всі.

У такій ситуації організатору зібрання, по суті, не під силу передбачити, у світлі якого способу регулювання трактуватиметься його поведінка, тож він завжди може щось зробити неправильно.

Саме це зараз є предметом розгляду в Європейському суді з прав людини у справі "Шмушкович проти України" чи "Веренцов проти України". Навряд чи зазначений суд визнає котрийсь зі способів регулювання правильним, оскільки це завдання самої держави, яке вона має виконати лише у формі прийняття спеціального закону для розв'язання колізії.

У ситуації правової невизначеності ні мітингувальники, ні представники влади не можуть будувати свою поведінку на праві, оскільки в кожному разі є можливість бути неправим. Тому часто у спірних ситуаціях між мітингувальниками та владою перемагає "сильніший" у конкретній ситуації. Сила визначається переконанням, кількістю учасників чи впливовістю організаторів, проти яких краще не виступати, чи навіть погрозами.

Але влада дедалі частіше перемагає силою як останнім аргументом, проти якого немає жодних правових механізмів захисту. Фактично, право перестає регулювати належним чином цю сферу. А чиновник має нічим не обмежене поле для зловживання своїми повноваженнями, оскільки обмежити його дії може тільки право.

Фактично, лише новий закон може припинити це свавілля. Очевидно, у чиновника все одно буде певний простір для маневрів, щоб не допустити небажане зібрання. Однак закон може істотно звузити цей простір.

Влада користується ситуацією правової невизначеності дедалі частіше, особливо влада, яку явно заносить у бік диктатури. У такій ситуації стає дуже просто не дозволити провести будь-яке мирне зібрання, і при цьому ніколи не вдасться довести незаконність дій влади в судовому порядку. За роки незалежності я не пригадаю жодного випадку визнання незаконними дій міліції чи органів влади, спрямованих на обмеження мирних зібрань, незважаючи на неодноразові спроби це довести.

Тільки закон про мирні зібрання зможе встановити єдині правила організації та проведення мирних зібрань по всій країні, бо тепер у кожному населеному пункті діють, по суті, свої, часом - унікальні, правила. Іншого способу вирішити цю ситуацію немає.

Мирне зібрання як основоположна свобода

Досі влада не сприймає мирні зібрання як реалізацію фундаментального права, тісно пов'язаного зі свободою вираження поглядів. Частіше вона дивиться на них як на один із масових заходів, що, наприклад, випливає з державної статистики таких заходів.

Але такий уніфікований підхід до мирних зібрань та до різноманітних масових культурних, розважальних чи комерційних заходів призводить до значних неконституційних обмежень мирних зібрань, оскільки втрачається юридичне і суспільне значення зібрання. Часто, наприклад, можна почути, що мирне зібрання було обмежене через забезпечення права на відпочинок або іншого, часто менш значущого суспільного інтересу, ніж свобода мирних зібрань.

Мирні зібрання не є простою забаганкою людини. Часто вони продиктовані нагальними суспільними проблемами. З іншого боку, реалізація свободи мирних зібрань не може залежати від волі влади й накладає певні обов'язки на неї, чого немає, коли йдеться про інші масові заходи.

Свобода мирних зібрань є формою реальної демократії, що сприяє висловленню різних поглядів та розвитку діалогу між владою і суспільством. Тому необхідно доктринально змінити цей підхід, що неможливо без прийняття закону.

Тотальні судові заборони мирних зібрань

В умовах правової невизначеності у регулюванні мирних зібрань судова практика тривалий час залишалася різною й суперечливою. Однак останніми роками позначилася чітка тенденція нехтування з боку судів Конституцією України та статтею 11 Європейської Конвенції про захист прав людини.

При цьому суди дедалі частіше застосовують радянське законодавство або місцеві акти щодо мирних зібрань. За різними моніторингами, подавши позов про заборону мирного зібрання, влада виграє справу приблизно у 90% випадків. Звісно, це пов'язано зі значною втратою незалежності суддів після судової реформи, однак це також є прямим наслідком правової невизначеності.

Малопродуктивною є тактика закликати до невизнання таких судових рішень чи називати їх неправосудними. Так кожен для себе може вирішити, що якесь рішення суду - неправосудне, що по суті є кроком у бік правової анархії. Уявімо, що завтра міліціонер або чиновник називатимуть судові рішення, котрі їм не подобаються, неправосудними й не виконуватимуть їх. Така позиція лише призводить до нових конфліктів і не сприяє вирішенню старих.

При такій тактиці мітингувальники одразу позбуваються правових механізмів захисту, оскільки нехтують правом. Крім того, вони заходять у конфлікт із органами правопорядку. При цьому ті, хто закликає не визнавати судові рішення, не попереджають інших про можливі негативні правові наслідки. Чи всіх влаштують такі неправові вуличні шляхи розв'язання конфліктів? Дуже малоймовірно.

У такій ситуації також неправильно прагнути виводити суд за межі відносин між організаторами мирних зібрань, місцевим самоврядуванням та органами правопорядку. А це буває, коли, наприклад, виникає бажання встановити настільки малі строки повідомлення про мирне зібрання, щоб у влади не було навіть можливості подати заяву про обмеження зібрання. Однак саме суд, і лише суд має балансувати права та інтереси.

На жаль, ані Вищий адміністративний суд України, ані Конституційний Суд України не змогли сформувати належну судову практику, керуючись верховенством права та Європейською Конвенцією про захист прав людини. ВАСУ узагальнив судову практику з таких справ на початку 2012 р., однак це не привело до жодних позитивних зрушень. Ситуація й далі погіршувалася, і навряд чи буде можливо змінити це в майбутньому. Правова невизначеність, помножена на залежність судів від влади, продовжуватиме робити свою справу.

Тому законодавець на основі принципів права має створити належну правову основу для нової судової практики.

Закон як обмеження влади

Природне і зрозуміле прагнення організаторів мирних зібрань у більшості випадків уникнути виконання будь-яких обов'язків адміністративного характеру (завчасне повідомлення).

Проте держава має нести позитивні обов'язки щодо учасників зібрань, насамперед - гарантувати їхню безпеку, а також захищати інших людей та їхнє майно. Невиконання цих обов'язків державою, на жаль, є стабільною практикою. Це - пряме порушення свободи мирних зібрань, з погляду практики Європейського Суду з прав людини за статтею 11 Європейської Конвенції з прав людини.

На сьогодні жоден правовий акт не вимагає від держави здійснення цього позитивного обов'язку. Тому визначити обсяг та спосіб його виконання може тільки спеціальний закон.

Обмеження свободи мирних зібрань не можуть бути свавільними

Свобода мирних зібрань є основоположним правом людини, але не належить до абсолютних прав. Вона підлягає обмеженням, однак поле для таких обмежень має бути чітко визначеним. На сьогодні влада обмежує цю свободу свавільно. Чи не в кожному селі або місті є свій перелік таких обмежень. Можна сперечатися про їх конституційність, але на практиці вони діють.

Перш за все слід чітко визначити, що такі обмеження можуть бути встановлені тільки судом, а не органами місцевої влади. Необхідно надати не лише право, а й можливість для суду встановлювати в окремих випадках обмеження для проведення мирних зібрань. При цьому такі обмеження мають бути винятковими, обґрунтованими через призму трискладового тесту, який застосовує Європейський Суд з прав людини. Проект закону
№ 2450 в останній редакції втілював цей тест.

Перелік підстав для допустимих обмежень може бути звужений, навіть порівняно зі статтею 11 Європейської Конвенції з прав людини. Зокрема, у підготовленій до другого читання версії законопроекту "Про свободу мирних зібрань" №2450 не передбачалося право суду обмежувати свободу мирних зібрань в інтересах захисту суспільної моралі, що допускає Європейська Конвенція з прав людини, а також прямо заборонялись багато інших, найбільш популярних способів обмеження зібрань.

Наприклад, проект закону №2450 прямо забороняє територіальні обмеження свободи мирних зібрань, що нині широко застосовуються. Органи місцевого самоврядування та суди часто встановлюють заборони для проведення зібрань на центральних площах міст або біля адміністративних будівель. Таким чином обмежується можливість донесення учасниками зібрання інформаційного повідомлення до тих, кому воно адресоване.

Зокрема, у Києві окружний адміністративний суд міста встановив двомісячну заборону на проведення зібрань біля будівлі Генеральної прокуратури. Тепер родичі жертв насильницьких злочинів не зможуть висловити своє ставлення до прокурорів, якщо ті не проводять ефективного розслідування.

Таким чином, закон має однозначно встановити, що для проведення мирних зібрань допустимими є території, які передбачають публічний доступ.

Також проект закону забороняє обмежувати кількість зібрань або встановлювати заборону на мирні зібрання протягом якогось часу.

Можна довго розповідати про необхідні законодавчі обмеження для дій влади, що можуть реально вгамувати її апетити в забороні мирних зібрань, але встановити їх можливо тільки через прийняття спеціального закону.

Спонтанні мирні зібрання та контр-демонстрації

Лише спеціальний закон може гарантувати право на спонтанні мирні зібрання, проведення яких не обумовлене жодним попереднім строком повідомлення. Спонтанні зібрання є стихійною і негайною реакцією людей на подію. Й на сьогодні вони перебувають поза правовим полем. Найчастіше на організаторів таких зібрань чекають затримання та адміністративна відповідальність за неподання повідомлення.

В Україні дуже рідко відбуваються одночасні мирні зібрання, зокрема контр-зібрання. Свобода вираження поглядів - це весь спектр поглядів на події, що відбуваються у суспільстві. Дуже часто різні групи людей у різний спосіб реагують на події: від схвалення до засудження певних дій чи рішень. Усі вони мають отримати рівні можливості для проведення мирних зібрань, а також бути впевненими у своїй безпеці.

В Україні немає визначень таких мирних зібрань, як і будь-яких гарантій їх проведення. Немає і належної судової та адміністративної практики. Змінити ситуацію буде неможливо без ухвалення спеціального закону.

Очевидно, ці аргументи за ухвалення закону про свободу мирних зібрань слід сприймати крізь призму якості такого закону, зокрема він має відповідати європейським стандартам. Але це вже питання змісту такого закону, про що й варто сперечатися владі, політикам та громадським активістам, а не ставити під сумнів необхідність прийняття самого закону.

Також важливо зазначити, що закон про мирні зібрання має бути ухвалений одночасно із внесенням змін до інших законів, з метою їх узгодження. Практика свідчить, що у разі відсутності таких змін норми закону часто залишаються декларативними. При цьому такі зміни можуть роками не вноситися парламентом.

Проект закону про свободу мирних зібрань, що перебував на другому читанні в парламенті під №0918, пройшов складний шлях трансформації від репресивного проекту закону №2450 й фактично вже давно не має нічого спільного з його початковою редакцією. Він значно наблизився до європейських стандартів і явно не заслуговує на будь-які асоціації з репресіями. Хоча в пресі ще досить часто поширювалася неточна інформація щодо нього, пов'язана з попередніми його нормами. Але варто хоча б проглянути висновки міжнародних експертів щодо цього законопроекту, - вони істотно змінилися у позитивний бік.

Помилковим є намагання оцінювати якість законопроекту лише через призму передбаченого терміну повідомлення про проведення мирного зібрання. Особливо коли неподання повідомлення не є підставою для зупинення мирного зібрання. Для багатьох учасників мирних зібрань важлива можливість не лише висловити незгоду, а й отримати відповідь на свої вимоги. Зокрема, це актуально для поширених публічних виступів на захист соціальних прав.

Можливість швидко зібратися часто не є самоціллю. Справді важлива свобода публічно заявити свою позицію, агітувати на її користь і збирати прихильників.

Свобода зібрань - це не право на повстання. Воно може бути в Конституції, але свобода зібрань - це вільне вираження поглядів у рамках широкої суспільної дискусії, це живильне середовище демократії. Це й не шантаж своїми вимогами та поведінкою влади та оточуючих.

Справжня свобода мирних зібрань не може триматися на тому, що суд не встигне встановити обмеження через короткий термін повідомлення органів влади організаторами зібрань. Ситуативні інтереси організаторів уникнути в такий спосіб обмежень самі собою є визнанням проблем зі свободою мирних зібрань. Вони свідчать не про спробу встановлення правових цивілізованих правил, а про намагання усунути право від регулювання таких суспільних суперечок.

Звісно, постає запитання: для чого недемократичній владі європейський закон про мирні зібрання? Влада не перестала балансувати між різними векторами інтересів. Їй потрібні аргументи у вигляді позитивних кроків для виправдання обмежень у політичному житті.

Позитивні приклади цього є, варто згадати новий закон про доступ до публічної інформації, новий закон про громадські об'єднання, новий закон про благодійні організації чи новий Кримінальний процесуальний кодекс.

Однак потреба в такому балансуванні невпинно зменшується з посиленням обмеження прав та свобод і зниженням шансів на підписання Угоди про асоціацію з Європейським Союзом. Шанс зупинити стрімке погіршення ситуації з мирними зібраннями може бути остаточно втрачений дуже швидко.

Кілька днів тому, на пропозицію опозиції й при вже невеликому бажанні влади підтримувати цей закон, проект закону про свободу мирних зібрань № 0918 був знятий з розгляду парламенту. Тепер громадянське суспільство повернулося на багато років назад, і в парламент потрібно вносити новий проект закону про свободу мирних зібрань. Однак ситуація на вулиці сьогодні кардинально інша, ніж 4 роки тому. А потреба в законі ще більша, бо немає жодних можливостей змінити ситуацію на краще без його ухвалення.