Діалог і стримування

Нині в дипломатичній риториці й у санкційній політиці Заходу стосовно Росії спостерігається певне вичікування.

Країни Заходу припускають, що президентські вибори в Росії у березні 2018 р. стануть точкою відліку для оновленої російської зовнішньої політики. Ці очікування значною мірою пов'язані з надією, що Путін може обрати "шлях не війни, але миру". І, схоже, що за вибір місії "миротворчості" Путіну готові "пробачити" попередні 10 років.

Але, швидше за все, політика Росії щодо асиметричного конфлікту з Україною і країнами Заходу залишиться незмінною, особливо через те, що політичні процеси і в Україні, і на Заході можуть створювати сприятливе середовище для реалізації російських планів. Авторитарний режим правління дає Москві переваги у сфері довгострокового стратегічного планування, російська політична еліта сьогодні майже не залежить від електоральних циклів, а швидше від стану здоров'я президента країни.

Очікування якісних змін у російській зовнішній політиці, звісно ж, марні. Але гостре бажання Заходу, а особливо європейських демократій, побачити хоч якісь натяки на повернення до мирного співіснування на континенті, змушує їх прагнути діалогу з Москвою і створює сприятливий ґрунт для прийняття російських інтерпретацій нинішніх подій та пропозицій щодо розв'язання проблем. Росія дедалі частіше обирає відсторонену позицію, ніби кажучи: "Вам треба - ви й метушіться", що змушує Європу нервувати й хапатися з надією за все, що не було категорично відкинуте Москвою з самого початку. Такою темою зараз стала ідея розгортання миротворчої місії ООН.

Пропозиція про залучення в процес урегулювання російсько-українського конфлікту миротворчої місії ООН уперше пролунала ще у квітні 2015 р. з боку України. Росія ж упродовж двох років відкидала саму ідею залучення миротворців ООН. Готовність Москви сьогодні до обговорення питання є позитивним моментом, але, напевно, єдиним, оскільки озвучуване в Росії бачення мандата місії свідчить про намір реалізувати з її допомогою старі сценарії реінтеграції окупованих територій з Україною.

Фактично Москва пропонує обміняти свою згоду на розгортання миротворчої місії ООН на Сході України на: 1) визнання Києвом т.зв. "ДНР"-"ЛНР" сторонами конфлікту; 2) проведення виборів і легітимацію незаконних владних структур на окупованих територіях. Реалізація цих завдань має бути забезпечена етапністю розгортання місії та її мандатом: 1) початок розгортання місії передбачається на лінії розмежування між ЗСУ і незаконними воєнізованими формуваннями; 2) поступове (за необхідності) розгортання місії на всю окуповану територію, проведення виборів і "завершення процесу формування легітимних органів влади на Сході України"; 3) вихід миротворчої місії ООН на українсько-російський кордон на думку російських політологів (О.Арбатова, Ф.Войтоловського, О.Динкіна, А.Загорського, В.Трубнікова) можливий "після виконання всіма сторонами Мінських угод, а також за умови успішного здійснення миротворчої місії на лінії розмежування сторін конфлікту й суміжних ділянках". У реалізації такого плану Росія виступає завзятим адвокатом територіальної цілісності України, з винесенням, звичайно ж, за дужки питання Криму.

На початку лютого ц.р. було опубліковано доповідь Річарда Гована з неурядового аналітичного центру - Інституту Гудзона (Richard Gowan, Hudson Institute) "Чи може ООН об'єднати Україну?" (Can The United Nations Unite Ukraine?), яка й поклала початок бурхливому обговоренню мандата миротворчої місії на Сході України. Сам факт появи таких детальних практичних пропозицій відіграє конструктивну роль у процесі пошуків шляхів урегулювання конфлікту. Водночас пропонований Р.Гованом підхід мало чим відрізняється від загальних російських пропозицій, за винятком хіба що положення про необхідність контролю місії над українсько-російським кордоном. А головним пунктом політичного виміру мандата миротворчої місії значиться забезпечення умов для проведення місцевих виборів відповідно до Мінських угод.

Про миротворчу місію ООН і вибори згадував також Спеціальний представник США з питань України Курт Волкер, підбиваючи підсумки переговорів з Владиславом Сурковим у Дубаї. При цьому він позначив основну, погоджену у форматі non-paper між США, Німеччиною і Францією, ідею, яка полягає в тому, що миротворча місія має забезпечити нейтральну й безпечну зону, в якій будуть усі умови для імплементації політичних положень Мінських угод і проведення виборів. Після цього територія передається з-під контролю міжнародного співтовариства (місії ООН) під контроль України, і в такий спосіб буде відновлено територіальну цілісність України. Істотна відмінність пропозицій К.Волкера від російських у тому, що він відкидає ідею російської сторони про розташування миротворців тільки вздовж лінії розмежування, оскільки це не забезпечить ні контролю над українсько-російським кордоном, ні справжньої безпеки.

Ідея розміщення миротворчої місії ООН на Сході України більш реалістична, ніж ідеї про "поліцейську місію" ОБСЄ або про озброєння спостерігачів СММ ОБСЄ. І якщо російським фантазіям про озброєння СММ ОБСЄ можна було б не надавати особливого значення, то обговорення мандата миротворчої місії ООН життєво важливе для Києва. Диявол криється в деталях, а саме сьогодні - у послідовності "безпека-вибори-реінтеграція", у практичному наповненні цієї послідовності та в інтерпретації того, що відбувається.

Україні й країнам ЄС потрібно, щоб миротворча місія ООН принесла на Схід України мир і безпеку. Для цього мають бути створені умови для повноцінного врегулювання конфлікту: забезпечені основні права і свободи людини, створені передумови для повної реінтеграції в соціальному, гуманітарному, економічному плані. Вибори та інші елементи політичного життя на окупованих територіях можливі тільки після повернення їх у правове та гуманітарне поле України. А якщо ні, то ми ризикуємо отримати легітимацію існуючих органів окупаційної влади й встановленого нею правопорядку, що зробить виникнення нового конфлікту лише питанням часу.

Насправді залучення миротворчого втручання ООН для припинення конфлікту на Сході України може бути цілком реальним, бо це дуже зручний варіант для Кремля, якщо раптом у нього виникне бажання забратися з Донбасу й "зберегти обличчя". Але з високою ймовірністю можна прогнозувати, що в найближчі два роки згоди щодо мандата місії досягти буде дуже складно, оскільки Москва розраховує на нові можливості у зв'язку з президентськими й парламентськими виборами в Україні. Київ має зробити неможливе - пройти цей період політичної турбулентності з мінімальними наслідками і разом із союзниками зробити так, щоб у Кремля з'явилося бажання піти з Донбасу.

Вплинути на зовнішньополітичну позицію Росії загалом і щодо України зокрема може санкційна політика країн Заходу. Політика санкцій США проти Росії вже виходить далеко за межі проблеми воєнної агресії Росії проти України. Можна сказати, що Вашингтон прийняв пропозицію Москви перевести відносини у формат асиметричного силового протистояння. Тепер США у своїй російській політиці комбінують діалог, застосування військової сили і санкційну політику, належне нормативне оформлення якої додало їй надійності та довговічності.

Переломним моментом в американсько-російських відносинах стало набрання влітку 2017 р. чинності Законом про протидію противникам Америки за допомогою санкцій (Countering America's Adversaries Through Sanctions Act, CAATSA (PL 115-44)). Закон CAATSA кодифікує і процедурно оформлює санкційну політику США стосовно Росії, а саме: 1) законодавчо закріплює існуючий санкційний режим і встановлює необхідність розгляду будь-яких змін до нього на рівні Конгресу США; 2) розширює секторальні санкції; 3) надає право застосування вторинних санкцій до неамериканських осіб за участь у певних видах діяльності, пов'язаних з Росією.

Значення санкційної політики США для Росії добре показала реакція росіян на "Кремлівську доповідь", яку було опубліковано наприкінці січня ц.р. Цей документ, за всієї своєї декларативності, викликав достатній резонанс для того, щоб самому стати інструментом впливу. За словами Олексія Кудріна, простий перелік імен чиновників і список багатіїв російського Форбс уже впливає на роботу російських компаній. А всього у 2018 р., крім вищезгаданої, виходять іще п'ять доповідей, пов'язаних із санкціями: Доповідь про медіа, які контролюються й фінансуються урядом РФ; Доповідь про вплив РФ на вибори в Європі і Євразії; Доповідь про незаконну фінансову діяльність, пов'язану з РФ; Доповідь про наслідки розширення санкцій на суверенний борг і деривативи РФ; Доповідь про імплементацію закону про сприяння енергетичній безпеці України.

Звичайно, доповіді - це ще не санкції, втім, як і офіційні обвинувачення, висунуті 16 лютого Великим журі присяжних округу Колумбія на підставі матеріалів розслідування спецпрокурора Роберта Мюллера російському Агентству інтернет-досліджень, його власникові Євгену Пригожину та його 13 співробітникам, - це ще не рішення суду. Але так само, як прості дискусії про втручання в американські вибори набули форми юридичних обвинувачень, які переводять інституціональний тиск на адміністрацію Трампа на більш серйозний рівень, так і санкційні доповіді є лише прелюдією до затвердження нових обмежень.

Цілком очевидно, що санкційна політика щодо Росії не є простою примхою країн Заходу. Європейські й американські компанії охоче заробляли б більше на угодах з російським бізнесом і держсектором, про що вони говорять постійно, висловлюючи невдоволення рестриктивними заходами. Але якщо в Європі великий бізнес може впливати на політику на шкоду безпеці, то в США відмова таким гігантам, як Exxon, BP, General Electric, Citigroup, Mastercard, Visa, Boeing, Ford та ін., у внесенні поправок до законопроекту для можливості продовжувати роботу з російськими партнерами, показала, що національна безпека має безумовний пріоритет над приватними бізнес-інтересами.

Разом із тим санкції - зброя двосічна: їх застосування вимагає враховувати ризики, і застосування має бути ефективним. Вашингтон бере до уваги масштаб російської економіки та її взаємозв'язок з глобальним ринком і намагається запобігти надто серйозним наслідкам для американської і світової економіки. Важливою умовою в санкційній політиці для американців є також солідарність їхніх європейських партнерів. Демонстрацією такого прагматичного підходу стало рішення відкласти застосування санкцій до операцій з суверенним боргом і деривативами Росії відповідно до висновків доповіді, яка була представлена в Конгресі США 29 січня ц.р. Там прямо сказано про те, що "розширені санкції можуть завадити конкурентоспроможності великих американських менеджерів активами… при цьому, викривлення в конкурентному середовищі можуть бути пом'якшені, якщо ЄС запровадить санкції, аналогічні американським. Розширення американських санкції на сферу суверенного боргу Росії без солідарних заходів з боку ЄС та інших партнерів США може підірвати зусилля для збереження єдності у сфері антиросійських санкцій".

Санкційна політика як інструмент стримування Росії ефективна, але вимагає посилення, якщо метою буде не стримування, а зміна зовнішньополітичної поведінки Кремля. Макроекономічні показники останніх чотирьох-п'яти років демонструють, що основний вплив на зростання або падіння російської економіки мали ціни на нафту, а визначальними факторами гальмування розвитку є структурні особливості російської економіки, поганий інвестиційний клімат і відсутність конкурентного середовища. Проте згідно з оцінками міжнародних експертів, у тому числі й російських, західна санкційна політика вже коштувала російській економіці близько 1,2% ВВП на рік, а вже через рік цей показник може зрости до 3%.

Найбільш чутливими галузями для санкційного впливу є фінансовий, енергетичний, машинобудівний сектори і ВПК РФ. Санкції призвели до зменшення доступу російського бізнесу та банків до дешевих західних фінансових ресурсів, обмеження кооперації з окремими російськими компаніями, а також обмеження в доступі до сучасних технологій у машинобудуванні, видобуванні енергоресурсів та у військово-промисловому комплексі. Спектр наслідків досить широкий і відчутний для Росії, попри те що Москва адаптується і вживає заходів для запобігання негативним результатам (наприклад, переводить у закритий режим закупівлі Міноборони, ФСБ і Служби зовнішньої розвідки), і нові санкційні обмеження могли б стати вагомою мотивацією для внесення коректив у російську зовнішню політику.

Відсутність повної підтримки європейськими союзниками нових санкційних планів США нині є найбільшим викликом і проблемою, яку необхідно вирішити для підтримки існуючої системи європейської та євроатлантичної безпеки. З іншого боку - це ще й тест для європейських політиків на здатність правильно оцінити ситуацію та прокомунікувати її своїм громадянам. Адже антиросійські санкції - це вже давно не про Україну, Донбас і Крим. Це про російську зовнішню політику загалом, яка містить у собі і підтримку Північної Кореї, і спільне з Асадом знищення цивільного населення Сирії, і агресію проти самих країн ЄС в інформаційній і кіберсфері. І якщо на вищому політичному й військовому рівні в європейських столицях усе знають і розуміють, то усвідомити, а тим більше донести це до широких мас буде дуже складно через тривалу й кропітку роботу росіян над посиленням антиамериканізму в країнах ЄС. І вже зовсім не хочеться думати, що й справді має рацію Ієн Бонд зі своїм запитанням у статті в Гардіан, що європейські уряди, можливо, просто сподіваються, що колись у Путіна й Асада закінчаться люди, яких можна вбивати?

Окрім амбівалентності Європейського Союзу, на посилення санкційного тиску впливає внутрішньополітична боротьба в Сполучених Штатах. Дональд Трамп дуже чутливий до будь-яких підозр про втручання Росії у вибори США й сприймає їх як спробу заперечити правомірність його перемоги. Але це лише видима частина мотивації Трампа опиратися антиросійським санкціям. Цілком можливо, у процесі розслідування американського генпрокурора ми ще почуємо про поки що приховані причини президента США "заминати" російську тему.

Зараз уже складно сказати, чи пройдено точку неповернення в американсько-російських відносинах. Вашингтон продовжує діалог з Москвою, пропонуючи насправді точки дотику, як ми це спостерігаємо в риториці К.Волкера щодо миротворчої місії в Донбасі. Росія, підбадьорювана розрахунками на слабкість Європи, відверто ігнорує розставлені американцями "червоні прапорці", зриваючи лють на беззахисних жителях сирійської Гути й продовжуючи дражнити американців у їхньому власному кіберпросторі. Тому затишшя перед виборами Путіна, швидше, тимчасове, дуже скоро сторони продовжать випробовувати на міцність і одна одну, і Україну.