Держава 2.0 чи Держава.gov?..

Зміна ворогуючих політичних команд Ющенка і Тимошенко на єдину, на перший погляд, команду Януковича, як видно, не зробила роботу державного апарату більш ефективною. Куди котиться світ, якщо давним-давно навіть хабар перестав бути гарантією виконання чиновниками своїх службових обов’язків... Говорячи сучасною мовою, операційна система «Україна» не розуміє запитів користувачів, і тому потребує не апгрейдів, а принципово нового програмного забезпечення. Щоб побудувати життєздатну державу, слід побудувати систему управління, адекватну новому інформаційному суспільству. На жаль, Україна нескінченно далека від упровадження інформаційно-комунікативних систем та електронного документообігу. Ми не вийшли з «паперової епохи», — дорогої, неефективної і неконкурентоспроможної.

Інформація — це реформа

Дослідження «Дзеркала тижня» показує, що в той час як для всього світу, для наших сусідів по ЄС і СНД реалізація проектів електронного уряду є безумовним пріоритетом, наша влада не приділяє серйозної уваги модернізації.

Інформаційні програми за кордоном розглядають як головний інструмент взаємодії та контролю державних установ, як спосіб концентрації влади для її найбільш ефективного використання в інтересах суспільства та держави. Україна ж, alma mater академіків Лебедєва і Глушкова — визнаних батьків-засновників кібернетики та обчислювальної техніки, залишається на узбіччі прогресу. Системи електронного документообігу, віддані окремими відомствами на відкуп комерційним структурам, замість інтеграції та прозорості використовуються як спосіб захисту феодальних вотчин чиновників. Тендери на закупівлю програмного забезпечення перетворилися на бізнес із видоювання бюджету — так само дохідний і корумпований, як повернення ПДВ та приватизація. За десять років, починаючи з 2000 року, з державного бюджету України на впровадження в різних держустановах інформаційно-комунікативних систем та електронного документообігу було виділено, за найскромнішими підрахунками «ДТ», близько 4—5 мільярдів гривень. Ця цифра, швидше за все, занижена.

Куди і на що пішли ці гроші, якщо досі папір залишається основним носієм документообігу в Україні? Чомусь керівництво країни не переймається цим питанням. Не можна сказати, що гроші роздерибанили повністю. За цей час побудовано численні бази даних, з’явилася можливість передавати дані з використанням електронних підписів, розроблено програми впровадження в масштабах держави, створювалася нормативна база. Але досягнуто результатів просто сміховинних порівняно з витраченим часом і вкладеннями. Політичну волю в питанні розробки проектів багаторазово демонстрували, проте для реалізації проектів політичної волі так і не знайшлося.

Для розуміння суті предмета дамо коротку характеристику основним компонентам сучасних інформаційно-комунікативних систем:

1. Персоналізація і відповідальність. Електронний цифровий підпис (ЕЦП) — інструмент, який унеможливлює зміну документа без волі автора і гарантує, що автор не зречеться засвідчених ним рішень. ЕЦП дозволяє виключити особистий контакт користувача з адресатом (приміром, платника податків із податковим чиновником). Основа ЕЦП — процедура персоналізації. Тільки цифровий підпис здатен забезпечити відповідальний і прозорий доступ кожному громадянину до будь-яких видів державних послуг, до механізмів сучасної комерції.

2. Обробка і розподіл інформації — електронний архів і бази даних. Система структурованого зберігання електронних документів повинна забезпечувати абсолютну конфіденційність, розмежування прав доступу, демонстрацію історії документа, пошук.

3. Єдині стандарти роботи всіх операційних інструментів. Система повинна забезпечувати сумісність усіх елементів, відповідність єдиним відкритим для користувачів критеріям.

4. Захист інформаційної системи. Держава зобов’язана гарантувати безпеку та коректність роботи системи, неможливість будь-кого (у тому числі й самих державних органів) отримати доступ до даних користувачів.

5. Контроль і вирішення конфліктних ситуацій. Спірні питання технічного характеру, що виникають при функціонуванні системи, мають оперативно врегульовуватися незалежними третейськими арбітрами. Ця процедура не є складною, оскільки доказове підтвердження авторства документа власникові ЕЦП навести дуже легко.

Судіть самі

Наскільки далеко відстає Україна від іншого світу? Оминемо приклади Євросоюзу, США — там інформаційно-комунікативні системи стали частиною суспільного життя ще 5—10 років тому. Не казатимемо про можливості, які вже зараз має будь-який громадянин у високорозвинених країнах за рахунок загального підключення до сучасного інформаційного середовища.

Значно наочніше й дохідливіше порівняти рівень інтелектуальних рішень нашого політичного керівництва з найближчими сусідами. Насамперед із Росією. Близька країна, зрозумілі люди, спільне культурне поле. Проте Росія зробила крок до структурних реформ, про які ми сьогодні навіть не можемо мріяти.

Контроль за впровадженням інформаційно-комунікативної системи в РФ здійснюють особисто президент і прем’єр-міністр країни. Питання контролюється як пріоритетне, і керівники всіх рангів регулярно доповідають про результати просування своїх цільових проектів. Президент Медведєв для інтеграції роботи держави створив під своїм керівництвом раду з питань розвитку інформаційного суспільства в Російській Федерації. Ця рада здійснює реальну роботу з розробки щорічно коригованої стратегії розвитку інформаційно-комунікативних систем і пов’язаних із нею цільових федеральних програм. Рада патронує науково-дослідну діяльність у цьому напрямі. Нічого подібного в Україні не існує.

Величезне значення має щорічний Тверський соціально-економічний форум «Інформаційне суспільство», який проводиться протягом семи років. У форумі беруть участь представники всіх регіонів країни, вчені, комерційні структури, всі компетентні державні установи, причому рівень представництва влади максимально високий. На цьому майданчику обговорюють практичні аспекти реалізації державної стратегії та конкретних федеральних програм. Звісно, нічого схожого в Україні немає, і навіть своїх представників для участі в даному форумі українська влада не направляє. Не цікаво.

А тим часом липневий форум у Твері дуже чітко показав масштаби технологічного стрибка, здійснюваного російською владою. На кінець року буде сформовано вимоги до національної програмної платформи. Таким чином, Росія збирається створити власне програмне забезпечення для інтеграції всіх інформаційних систем, використовуваних державою.

Із 15 серпня десять найбільших федеральних відомств РФ надсилають і приймають документи з уряду виключно в електронному вигляді.

Як заявив віце-прем’єр С.Собянін, «у листопаді цього року на безпаперовий обіг перейдуть більшість інших відомств».

Із 2011 року Росія запроваджує в усіх регіонах електронні карти, які засвідчуватимуть право громадян на різні державні послуги — поліс обов’язкового медичного страхування, свідоцтво пенсійного страхування, соціальна карта, проїзний документ. Усе це — в одній картці, яка легко поміщається в гаманець. І вже не треба стояти в чергах у держустановах і касах, кудись їхати, оформляти довідки... Пілотний проект уже реалізований у чотирьох регіонах і оцінений російською владою як дуже успішний. Який конкретний економічний ефект отримає Росія?

На проведеному в червні Петербурзькому економічному форумі голова «Сбербанка РФ» Г.Греф зазначив, що впровадження електронного документообігу матиме результатом скорочення апарату чиновників соціальної сфери та пенсійного фонду на 60—70%! Аналогічні показники економії росіяни вбачають при впровадженні електронних технологій і в інших сферах державного управління. І ці програми активно розвиваються.

Вже зараз у 30% російських шкіл використовують електронні щоденники, а з 2012 року ця практика буде поширена повсюдно.

У травні 2010-го міністерство оборони РФ презентувало Медведєву систему оперативно-стратегічного командування, розроблену на базі національної програмної платформи. Відображення оперативної обстановки російське командування знову ж таки перевело на безпаперову основу. Доповіді відразу відтворюються на цифрових картах. Зв’язок із командувачами військових з’єднань здійснюється в режимі відеоконференції.

Федеральне підприємство концерн «Созвездие» у складі 15 заводів розробляє автоматизовану систему управління військами «Акведук».

При цьому спеціалісти зазначають, що Росія відстає приблизно на сім-вісім років від США у впровадженні передових інформаційних технологій. Якщо російські реформи йдуть із відставанням, то що казати про Україну?

Дим вітчизни…

Будь-яке скорочення держапарату — це оптимізація функцій. Із березня Віктор Федорович і Микола Янович обіцяють оптимізувати апарат на 20%. Однак судячи зі складу уряду, прем’єр-міністр не може оптимізувати навіть чисельність міністрів та їхніх заступників. Бюрократія плодиться всупереч усім добрим намірам.

Керівництво Кабміну та адміністрації президента, звісно, виявляють певний інтерес до впровадження в Україні системи електронного документообігу. І М.Азаров, і С.Льовочкін, певна річ, не проти впорядкувати монблани «вхідних—вихідних». Як ви гадаєте, скільки інформації для розгляду щодня опрацьовує апарат президента, глави КМ і АП? Це не папки і навіть не кейси. Один із керівників протокольної служби розповів «ДТ», що отримують інформацію для розгляду в обсязі двох-трьох візків із документацією. Ефективно опрацювати такий потік, зрозуміти шлях руху цих паперів, розібратися в їхній передісторії, відсортувати їх, розписати і проконтролювати строки та ступінь виконання певною мірою може кваліфікований секретаріат. Але аж ніяк не сам керівник.

«ДТ» ознайомилося з проектом розпорядження Кабміну, який має бути розглянутий вже у вересні, про впровадження Єдиної захищеної системи електронного документообігу. Та чи буде її ухвалено і виконано? У такому ресурсоємному питанні навіть у рамках уряду існує дуже багато зацікавлених осіб. Керівництво країни стурбоване іншими пріоритетами — вибори, політична боротьба, збирання податків... До проведення структурних реформ руки не доходять.

Найпопулярніша відмовка у вищих ешелонах влади: реалізація програми електронного уряду вимагає багато грошей. Але, по-перше, держава вже витратила колосальні суми на реалізацію програм побудови інформаційного суспільства — слід було б проаналізувати цю роботу. По-друге, саме під реалізацію стратегічних програм і потрібно брати кредити, адже інвестиції відіб’ються багаторазово! А по-третє, аргументацію про нібито надмірну дорожнечу підтримують лише ті державні мужі, які не в курсі, що держава вже є власником цілком адекватних систем документообігу власної розробки — інвентаризації ж ніхто не проводить... Насправді впровадження інформаційно-комунікативної системи в Україні — це не просто зручно й сучасно, воно обіцяє колосальні фінансові вигоди.

За даними «ДТ», середнє українське підприємство зобов’язане надати в різні державні установи та відомства не менше 193 обов’язкових планів, звітів і довідок протягом року. Плюс різні позапланові документи. Деякі на одному-двох аркушах, а на деякі документи потрібна ціла пачка паперу. Порахуймо тільки папір і картриджі для принтера — самі лише канцелярські витрати в Україні становлять сотні мільйонів гривень.

А яку економію дасть скорочення держапарату в разі впровадження сучасних IT-технологій у держменеджмент! У результаті реорганізації з’явиться можливість скоротити сотні тисяч службовців! Тільки цей крок дозволить знизити безмежну корупцію на всіх рівнях державної влади.

Держава і суспільство можуть отримати давно назріле «єдине вікно», електронний фондовий ринок, прозору і конкурентну систему тендерів і держзакупівель.

Із чого почати?

Коротко охарактеризуємо стан і рівень електронного документообігу в державі в даний момент. Основні проблеми такі.

Безсистемність

Відсутність єдиної державної політики та координації призвела до повного хаосу в електронних системах управління. Кожне відомство винаходить свій велосипед, власні технічні завдання з розробки, свої правила функціонування. Бази даних не сумісні не лише між собою, а й навіть між різними підрозділами всередині установ. В одній податковій адміністрації електронний документообіг забезпечують одразу три центри сертифікації ключів — до речі, все це комерційні структури. Цифрові підписи, які видають ці структури, між собою не сумісні... У фіскальних відомствах — податковій та митниці — бази даних платників податків не комутуються. Перевірка інформації по платниках податків вимагає складних і незручних процедур погодження. Результат — при імпорті товарів в Україну підприємці занижують митну вартість, декларуючи мінімальну ціну товару. А на ринок поставляють за іншими, значно вищими цінам. У квітні податкова міліція провела рейд у чотирьох київських магазинах, які продають елітні моделі годинників — за ціною до 500 тисяч гривень. Усе законно, документи на місці. Однак по базі даних митниці таких моделей годинників в Україні ніколи не розмитнювали. Магазини на якийсь час прикрили. Скільки коштувало прикрити кримінальні справи — не повідомлялося. Але більше таких рейдів не проводять, а дарма — перевірка митної вартості більшості високоліквідних товарів широкого вжитку могла б добряче підняти платежі в бюджет. А Єдина база даних фіскальних органів могла б виключити саму можливість правопорушень такого роду.

Робимо висновок: держава повинна створити спеціальний орган, який визначатиме ідеологію електронної реформи, і визначити відомство, яке відповідатиме за жорстку і послідовну реалізацію цієї реформи в усіх сферах.

Архаїчність

Жодна локальна відомча інформаційна система не дає змоги виключити папір із документообігу. А тим часом, як ми зазначили вище, принципове завдання, що його зобов’язана вирішувати інформаційно-комунікативна система, — переведення на електронні носії ВСЬОГО інформаційного потоку! Робимо висновок: слід припинити розробку інформаційних систем, котрі у своїй основі спираються на паперовий документообіг.

Захищена програмна платформа

Закриті дані від доступу сторонніх осіб. Багато українських підприємств відмовляються переходити на цифровий підпис — адже це підвищує імовірність витоку інформації! В умовах, коли значна частина документообігу здійснюється на папері, проконтролювати рівні доступу та джерела витоку практично неможливо. Сюди слід додати повну незахищеність баз даних, оскільки вони будуються на імпортному програмному забезпеченні, з різними форматами кодування. Цього року тендер на побудову електронного документообігу в Державній податковій адміністрації виграла фірма зі США. А тендер у Нацбанку виграв російський «Директум». Відсутність вітчизняного програмного забезпечення чомусь не турбує нашу державу. Робимо висновок: держава повинна сама розробити програмне забезпечення і єдині стандарти зберігання та передачі даних, щоб гарантувати контроль.

Засвідчувальні центри

Електронний цифровий підпис надають центри сертифікації. Їхня діяльність регулюється згідно із законом Центральним засвідчувальним органом. До речі, більшість центрів сертифікації ключів, які надають послуги державі, є приватними структурами, котрі контролюють канали комунікації держави і не можуть відповідати стандартам безпеки. Головна проблема — повна нелегітимність нинішньої системи видачі цифрових підписів. Центральний засвідчувальний орган із січня 2009 року формально не має права видавати підписи, оскільки не відповідає вимогам безпеки, а дію постанови КМ, що регламентує його роботу, частково припинено. А отже, всі підприємці, котрі за останні півтора року купили ЕЦП, можуть подати до суду і виграти справу в держави. Робимо висновок: держава повинна терміново ввести ситуацію із засвідчувальними центрами в законне русло, щоб уникнути потенційних матеріальних збитків.

Корупція

Документообіг більшості держустанов по суті приватизований. Так, «ДТ» неодноразово писало, що виробництво закордонних паспортів України контролюють причетна до багатьох корупційних скандалів компанія ЄДАПС та її патрони — депутат В.Грицак і бізнесмен Ю.Сидоренко, котрий уже давно перебуває в полі зору правоохоронних органів. «ЄДАПС» по суті розпоряджається суперконфіденційними особистими даними громадян. Використовуючи контакти з лояльними чиновниками, ЄДАПС нав’язує державі глибоко збиткові ціни на закупівлю закордонних паспортів. За собівартості паспорта близько 120 гривень ЄДАПС отримує більш як 100, хоча в паспорті він робить усього лише один із захисних елементів. Не менше за ЄДАПС відома на IT-ринку України і компанія «Софтлайн», власниками якої є громадяни США. Проте вона є системним інтегратором і розпорядником баз даних низки державних установ. «Софтлайн», як і ЄДАПС, є в окремих сферах штучною монополією — за рахунок величезної кількості ліцензій і допусків, котрі абсолютно безкорисливо в інтересах приватних компаній видають наші контролюючі органи. Одним із найбільших «пилососів» бюджету є також компанія «Арт-мастер». Найпоказовішим прикладом дерибану державних коштів і повної безкарності є серія гучних скандалів навколо держпідприємства «Інформаційний центр» Міністерства юстиції України. Діяльність «Інформцентру» за 2007—2009 роки перевіряло Головне контрольно-ревізійне управління — акт є в розпорядженні «ДТ». У 2005— 2009 роках «Інформцентр» неодноразово був у центрі розслідувань парламентського комітету з питань боротьби з корупцією та організованою злочинністю. Підприємство експлуатує 16 реєстрів, котрі реєструють усі види цивільно-правових відносин, нотаріат і акти цивільного стану. Контроль дуже своєрідний. Із 2005 року склалася ситуація, коли «Інформцентр» володіє всього... трьома державними реєстрами з тих, що перебувають у його управлінні, а інші 13 (!) державних реєстрів є власністю комерційних компаній «Арт-мастер» і «3-Т» — дочірньої структури «ЄДАПС»! Так вийшло, оскільки без проведення тендера «Інформцентр» уклав договір на право користуватися програмною продукцією цих фірм. А держпідприємство сплачує бізнесменам роялті з кожної операції. За неофіційними даними, з вартості послуг нотаріуса з оформлення довіреності на автомобіль у 250 гривень — 34 гривні йдуть комерсантам, із довідки про відсутність заборгованості перед бюджетом у 100 гривень — «Арт-мастер» і «З-Т» отримують 51 гривню. За даними КРУ, обидві компанії, котрі приватизували держреєстри, отримали в 2007—2009 роках роялті в розмірі 205,2 мільйона гривень! При цьому оцінна ринкова вартість купівлі всіх цих реєстрів державою становить… не більш як 24 мільйони гривень!

Глава комітету по боротьбі з корупцією та оргзлочинністю І.Калетнік у травні 2009 року заявив: «Підкреслюю, що?такі дії, відповідно до чинного законодавства України, кваліфікуються, щонайменше, як?корупція. А враховуючи розмір завданих державі збитків, у?діях службових осіб?можна угледіти ознаки правопорушень». Калетнік оцінив загальний збиток, якого завдали держбюджету спритні ділки «Арт-мастера» і «З-Т», у п’ять мільярдів гривень!

Фінал цієї історії — суто український. Обидві компанії, прямо звинувачені в завдаванні збитку державі в особливо великих розмірах, продовжують працювати за нинішнього міністра Лавриновича. І справно отримують роялті! Та тільки чомусь пан Калетнік, котрий досі очолює даний комітет, чомусь припинив викривати цей корупційний скандал... Жодної оцінки кричущих фактів, зафіксованих і оголошених депутатом правлячої коаліції та КРУ, Генеральна прокуратура чомусь досі не дала. Чомусь Кабінет міністрів, який декларує сувору економію бюджету, досі не зламав корупційну схему. З 2005 року в Мін’юсті шість разів змінювалися міністри — і кожен змінник чомусь давав добро на явно корупційну схему роботи свого відомства. Ось ці «чомусь» і є реальною причиною пробуксовування не лише програм інформатизації України, а й решти реформ і добрих починань…

Невиконання вимог закону

Як же подолати корупцію, це страшне, нездоланне зло, що не дає нам побудувати цивілізоване інформаційне суспільство? Відповідь елементарна. Владі достатньо почати виконувати чинні закони та нормативні акти. На жаль, корінь корупції та розкрадання коштів, виділених державою на інформатизацію, — у повному ігноруванні чинного законодавства в цій сфері. Акт КРУ щодо діяльності «Арт-мастера» і «З-Т» містить такий висновок: «З метою поліпшення адміністрування електронної звітності та усунення посередників, які наживаються на реалізації державою своїх функцій, доцільно або забезпечити всіх суб’єктів подачі звітності безплатними ключами цифрового підпису, або надати державному підприємству «Українські спеціальні системи» право виготовляти такі ключі за пільговими цінами». Щоб визначити незаконність дій «Інформцентру», Мін’юсту достатньо просто дотримуватися букви Закону України «Про Національну програму інформатизації» 1998 року, котра чітко визначає, що міністерство може виконувати галузеву програму лише як складову частину Нацпрограми інформатизації, узгоджуваної з Кабміном.

А відповідно до Закону України 2002 року «Про Національну систему конфіденційного зв’язку», НСКЗ «зобов’язана забезпечувати відділення конфіденційної інформації органів державної влади та органів місцевого самоврядування, інших юридичних та фізичних осіб». Управління НСКЗ забезпечується «спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань організації спецзв’язку та захисту інформації».

Однак у дійсності Державна служба спеціального зв’язку та захисту інформації не виконує вимог закону і не бере на себе відповідальність і контроль за побудовою системи інформаційної безпеки. Це є результатом політичного тиску чи просто елементарним небажанням керівника ДССЗІ Л.Нетудихати псувати стосунки із потужними політичними угрупованнями, котрі роками сидять на розпилюванні бюджетних коштів?

Навіщо Україні в такому разі НДІ Держспецзв’язку, який розробляє програмні платформи та систему конфіденційного зв’язку? Навіщо держава фінансує зайняті аналогічними темами Інститут кібернетики, Інститут проблем реєстрації інформації та Інститут програмних систем Національної академії наук? Можливо, державі, побудованій на відкотах, наукові розробки та сучасні інформаційні технології заважають і ці надмірності слід ліквідувати?

Можна довго гудити попередників, можна довго хвалити «Стабільність і реформи». Але справжні реформи вимагають не нових слів, а принципово нової організації комунікаційного середовища в державі та суспільстві. Ще півроку політичної тріскотні, війни з опозицією — і шанс на модернізацію країни знову буде згаяно. Україна живе за календарем XXI століття, але все ще мислить і управляється за технологіями минулого...