Демократія в Києві — є чи буде?

Чи можемо говорити про народовладдя в столиці, якщо міська рада позбавлена свого головного органу? Точніше, сам орган нібито є, але з нього мало пуття - він не слухається, бо підпорядкований Кабінету Міністрів, а не Київській міській раді.

Законна конструкція чи юридичний покруч?

Мова про Київську міську державну адміністрацію, яка "є єдиним в організаційному відношенні органом, який виконує функції виконавчого органу Київської міської ради та паралельно функції місцевого органу виконавчої влади" (з рішення Конституційного суду України від 25 грудня 2003 р. №21-рп/2003).

Якщо в людській природі поєднання різних органів може приносити і чудові результати, і чудесну насолоду, то в юридичній - це парадокс, щоб не сказати збочення. Така ситуація виникла через брутальне тлумачення статті 118 Конституції України (КУ): "Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації". Тут виконавча - це державна влада, проти цього немає заперечень, але чому орган державної влади має ставати органом місцевого самоврядування? Адже перший перебуває у централізованій вертикалі державного управління, а другий - підпорядковується місцевій раді. Здійснюють вони різні функції і мають не однакову спрямованість. Крім того, державний орган призначають, а місцевий обирають...

Апологети такої юридичної конструкції посилаються на ч. 2 статті 118 КУ, за якою "Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України". Однак це саме особливості виконавчої влади, а не втручання у справи місцевого самоврядування, і про поєднання цих влад і гадки немає! Понад те, статтею 7 КУ встановлено: "В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування", а отже виходить, що конституційні гарантії місцевого самоврядування в Києві порушено - державна влада заходить на чуже поле і перетворюється на місцеву.

Такий підхід породжує низку юридичних вивертів, приміром - припис для президента України, кого саме він має призначати на посаду: "Київську міську державну адміністрацію має очолювати лише особа, обрана Київським міським головою, яка Президентом України призначається головою Київської міської державної адміністрації"! Це - зі згаданого рішення КСУ, і далі ланцюжок юридичних покручів продовжується: КМДА є державним органом виконавчої влади, але, за роз'ясненням КСУ, його голова є "посадовою особою місцевого самоврядування"! Чого б це раптом?

Та того, що третім абзацом того ж таки рішення КСУ визначено: вікові обмеження, встановлені для державного службовця, на цю особу не поширюються! Тодішньому міському голові О.Омельченку - дай йому Боже здоров'я! - 2003 року виповнювалося якраз 65 років, що є граничним віком для посади державного службовця. Виходить, маємо ухвалу Конституційного суду на користь… одного перед-пенсіонера!

Унаслідок усіх цих юридичних екзерсисів виникла унікальна ситуація: Київ - єдине (тут не говоримо про Севастополь) місто в країні, де міська рада не має власного виконавчого органу! Усі села, селища і міста мають виконком, а Київ - ні! Звісно, прем'єр-міністру і президенту приємніше самим призначати склад КМДА, аніж "віддати" це право міським депутатам…

Щоб пересвідчитись, яка влада в Києві головна - міської громади чи держави, - достатньо подивитися на офіційну вивіску на стіні Київради, де "виконавчий орган Київської міської ради" написано маленькими літерами, а "Київська міська державна адміністрація", хоч і в дужках, але - великими!

Отже, можна сформулювати першу необхідну умову розвитку місцевого самоврядування в Києві - це зміна законодавства з метою створення в Києві виконавчого комітету Київської міської ради та розмежування посад київського міського голови і голови Київської міської державної адміністрації.

Чи відповідає вимогам часу і суспільства система врядування того конгломерату, який умовно можна назвати Великим Києвом? Ця система є дивною сумішшю державної влади та місцевого самоврядування. Київ є одночасно обласним центром, столицею України і - анекдотичним чином - районним центром Києво-Святошинського району!

Нові часи, нові виклики

З початку 2000-х років у столиці накопичується невдоволення діяльністю міської влади. Навіть прихід нової команди
В.Кличка після правління Л.Черновецького й О.Попова не задовольняє міську громаду, яка намагається дедалі більше впливати на процеси функціонування міста. І хоча команда мера зробила просто-таки величезний крок до відкритості міської влади, продовжують діяти об'єктивні й суб'єктивні чинники, які в цілому не дають суспільству підстав бути задоволеним. Які це чинники?

Перший - недієздатність судової гілки влади. Лояльність судів до осіб, визнаних суспільною думкою корупціонерами, хабарниками та злодіями, пасивність і безхребетність прокурорської системи, яка не спромоглася притягнути до відповідальності жодного (!) з корумпованих чиновників старих команд, спричиняють розчарування в суспільстві. Безкарність "попередників" унеможливлює викорінення корупції і в чинній міській владі. Чиновники думають: "Їм нічого не було, і нам не буде!"

Другий - відсутні ефективні механізми контролю та невідворотності виконання рішень міської влади. Будь-які правильні рішення Київської міської ради і КМДА можуть залишитися на папері, якщо не буде створено ефективних механізмів примусу до їх виконання, зокрема й примусу силового. Якщо не працює державна виконавча служба, а вона не працює, потрібно створити парамілітарну муніципальну поліцію, головним обов'язком якої буде не охорона Київради та паркування авто, а зупинення незаконних будівництв і свавільних захоплень землі.

Третій - нова виборча система не розв'язала проблеми відповідальності місцевих депутатів, і - на моє глибоке переконання - жодна інша не вирішить! Не вирішить, доки депутатське крісло матиме форму… корита. Доки депутатський мандат дозволятиме розвивати власний бізнес, сідати на грошові потоки і прокладати канали корупції, ми не зможемо обрати "хороших депутатів". Потрібно змінювати систему самоврядування в місті так, щоб унеможливити використання депутатського мандата в корисливих цілях.

Робити це можна в двох напрямках. Перший - встановити такі процедури ухвалення рішень, які мінімізують чи зведуть нанівець суб'єктивний чинник. Другий - усі дії влади й етапи ухвалення рішень мають бути максимально прозорими, щоб суб'єктивні й корисливі наміри відразу впадали в око.

Переваги і вади демократичного врядування

Ключова внутрішня суперечність демократії в тому, що ухвалення рішення народом обмежує вільний вибір кожного громадянина цього самого народу. Зняти цю суперечність можна, лише якщо кожен громадянин визнаватиме необхідність дотримуватися рішення більшості навіть тоді, коли те рішення, на його власну думку хибне.

Свої рецепти подолання цієї суперечності пропонують апологети сучасної дорадчої демократії. В її основі два постулати. Перший - це залучення громадян до дискусій, переконування, оцінювання і т. ін., що можна узагальнити поняттям обговорення. Другий - це постійна відповідальність громадян, а не безпосередня політична участь в ухваленні рішень. Що активніше індивіди беруть участь в обговореннях, то більший їхній вплив на остаточні рішення і, відповідно, більші незалежність і самодостатність їхнього існування. У цьому сенсі дорадча демократія використовує народовладдя, хоч як це парадоксально, для підтримки самодостатності всіх індивідів.

Самодостатність вимагає особливого різновиду демократії як системи врядування - демократії, яка б заохочувала громадян до обговорення політичних рішень. А з іншого боку, постійна відповідальність тут виступає як особлива форма активної участі в політичному житті, що дозволяє громадянам без сумнівів делегувати повноваження ухвалювати кінцеві рішення професійним політикам. Здається, тут немає нічого нового - в усіх випадках, окрім форми прямої демократії, рішення ухвалюють обрані представники, однак принципова відмінність усе-таки є.

Побудова системи дорадчої демократії вимагає наявності спеціальних інститутів, які стимулюватимуть і створюватимуть умови для обговорення політичних рішень у суспільстві. Це - інститути громадянської відповідальності, які нині мають назву інститути громадянського суспільства. Саме їх розвиток здатний забезпечити умови для самодостатності та незалежності людини.

Усім формам демократії притаманні загальні переваги - залучення широкого кола громадян до процесу ухвалення рішень; можливість періодично змінювати владу; стимулювання розвитку громадських об'єднань та інститутів громадянського суспільства; формування власної позиції громадянина.

Однак за будь-яких форм народовладдя зберігається низка природних вад демократичного устрою. Спробуємо їх визначити і запропонувати можливі способи їх подолання або принаймні мінімізації.

Вада перша - недоскональне розуміння проблем і недостатня поінформованість громадян при ухваленні рішень.

Щоб її подолати, потрібно започаткувати в Києві "Школу свідомого громадянина" з публічними та дистанційними обговореннями, яка б знайомила людей не з досягненнями міської влади, а з проблемами міста, з основами урбаністики, з функціонуванням систем життєзабезпечення, міською історією та культурою. Що ж до поінформованості громадян, то треба виконувати вимоги закону й оприлюднювати проекти рішень ради і розпоряджень КМДА (публічного характеру). Це неодмінно виклика́ло б жваву дискусію з актуальних для міста питань, результати якої враховували б депутати та міська влада при ухваленні рішень.

Друга - складність процесу напрацювання взаємоприйнятних рішень.

Тут насамперед слід визначати законність запропонованих проектів рішень, оскільки більшість конфліктів виникає саме через підозри й сумніви в їх законності. До того ж демократія апріорі є дисгармонійною, але процес громадського обговорення є самоцінністю, бо знижує рівень напруженості й протистояння, збільшує рівень поваги та розуміння в суспільстві.

Третя - завелике коло учасників обговорення та ухвалення рішень.

Із сучасними можливостями Інтернету та методами соціологічних досліджень вивчення громадської думки великого кола респондентів не є непереборною проблемою. Питання в іншому - чи пропонує громадська думка правильне або найкраще рішення? Пошук такого буде ефективнішим, якщо в ньому братиме участь експертне середовище. А його треба створювати, плекати й підживлювати, хоч як це комусь не сподобається.

Щодо цього логічним видається створення експертних рад при мері за окремими сферами компетенції: містобудування і урбаністики; освіти і виховання; культури і охорони історичного середовища тощо. Ці експертні ради, паралельно з постійними комісіями Київради, могли б готувати кваліфіковані висновки щодо проектів рішень. Громадська рада при КМДА, яка діє нині, це не експертний, а громадський орган, що без будь-яких повноважень дублює Київраду.

Четверта - нерівні можливості впливати на громадську думку при ухваленні рішень.

Це справді неабияка проблема в умовах нинішнього впливу телебачення. Проте в Києві цей фактор нівелюється можливостями Інтернету та соціальних мереж. Питання полягає в тому, щоб переконувати громадськість не вірити беззастережно одному джерелу, а зіставляти інформацію з різних джерел і робити відповідні висновки.

П'ята - принципова неможливість визначити "найкраще рішення".

Над владою і громадою, ймовірно, є вищий орган, який знає "найкраще рішення", але проблема в тому, що ми не можемо знати Його волі. Тому проблему "найкращого" рішення розв'язати неможливо. Єдине, що ми можемо, це - визначити якість ухваленого рішення. Для цього треба організувати систему не лише моніторингу, а й оцінювання наслідків його виконання і вносити, за необхідності, корективи. Чи є ефективною, приміром, діяльність КП "Київзеленбуд", яке витрачає щороку величезні кошти? Адже ми не знаємо, якою буде доля багатьох уже висаджених дерев та кущів. А тому єдине, що потрібно для оцінювання, - це створити відповідні професійні та громадські інституції.

Шоста - загроза ухвалення більшістю рішень, не прийнятних для меншості.

Є так званий мажоритарний принцип ухвалення рішень - абсолютною чи відносною більшістю, але він прийнятний лише для однорідних суспільств (де немає значних розривів в економічному чи соціальному становищі різних соціальних спільнот; приклад - Велика Британія). У суспільствах, де наявні критичні розриви в рівні доходів, політичних поглядах, етнографічному чи релігійному складі, ухвалення таких рішень призводить до напруженості в соціумі та соціальних вибухів. У таких суспільствах політика має базуватися на принципі консенсусної демократії - пошуку рішень, які б згладжували, а не загострювали суперечності між різними спільнотами. Пошук таких рішень знову ж таки неможливий без залучення громадського й експертного середовища.

Сьома - складнощі з контролем суспільства за виконанням рішень та діяльністю влади.

Зрозуміло, що об'єктивна оцінка діяльності влади з боку самої влади це нонсенс, тому можливості всіляких аудиторських і контролюючих органів доволі обмежені. Що ж до принципу "політичної відповідальності" на виборах, то, як бачимо, він не спрацьовує. Виборчі та політтехнологічні маніпуляції дають змогу обдурити суспільство, і не лише наше, політично незріле, а й в старих західних демократіях, де почасти перемагають популісти. Однак щось інше, крім відкритості влади, постійного громадського контролю через ЗМІ та інститути громадянського суспільства, запропонувати важко.

Замість висновку

Питання, чи є демократія в Києві, здається, зрозуміле, а от чи буде - залишається відкритим.