Децентралізація. Кримський розмір

Уявіть собі, що вся Україна складається з 27 автономних республік Крим. Зразка до анексії, можна - без парламенту, уряду, герба, гімну, але з усіма повноваженнями та вольностями, делегованими центром. Вам здається, що це і є "план Путіна"?! Перечитайте Конституцію АРК і президентський проект змін до Конституції України в частині децентралізації влади. Знайдете багато спільного, а окремі нововведення - прямо перелицьовані.

Наприклад, найактивніше сьогодні обговорюють призначуваного президентом префекта. Головним його завданням, почасти, визначено скасовані наглядові функції прокуратури - стеження за дотриманням законів і Конституції України місцевими органами влади та їх очільниками. У "старокримському" варіанті це був постійний представник президента в АРК. Він теж не мав ані фінансів, ані адміністративних важелів, - його апарат моніторив рішення ВР і РМ Криму та сигналізував адміністрації президента. Через нього йшли всі призначення і звільнення на держпосади, він готував аналітику, скликав силовиків для координації, готував робочі (й неробочі) поїздки у Крим президента, - але на загал багато що залежало від особистості цього "префекта". Всі кримські були дуже відомі. Тільки одні там виконували функцію "сторожового пса держави Україна" (як Геннадій Москаль і Віктор Шемчук), інші отримували посаду внаслідок відставки й тимчасового безробіття (Сергій Куніцин, Леонід Жунько, Віктор Плакіда. Останній, до речі, тепер очолює віджате (чи все-таки куплене?) в Ахметова "Крименерго"), виконуючи забаганки "господаря" та його челяді. Кадрова політика президентів, як ми, на жаль, переконуємося й зараз, така різна й водночас до болю знайома - свій своєму по своє.

Дивлячись із Криму, можна впевнено стверджувати, що слабке місце в президентському проекті - аж ніяк не передача повноважень із центру громадам: це, поза будь-якими сумнівами, правильно, справедливо й по-європейському. Головна слабка ланка - центр управління державою та рівень профпридатності його диспетчерів. Перевірено Кримом. Чи зміг би Путін провернути свою кримську кампанію без двох складових - корумпованих, настраханих Майданом політиків на місці і корупційно залежних, наляканих перспективою втратити активи і отримати відповідальність політиків у центрі? Навряд чи. Інакше б це сталося раніше - якщо дотримуватися офіційної версії, що РФ готувала анексію Криму всі 23 роки нашої незалежності…

Однак не можу погодитися з президентом, що, обпікшись на молоці в Криму й на Донбасі, ми повинні дмухати на воду. І тому дозволити перетягувати владну ковдру на ноги в холодному поту. Ми маємо чітко розуміти, що ми мусимо "погріти" і які симптоми зняти. Якщо йдеться про страх втратити владу, тоді - на мороз. Якщо про єдність країни - давайте вчитися на власній історії.

На світанку автономізації Криму, до прийняття Конституції АРК, між центром і автономією діяв закон про розмежування повноважень. Саме завдяки такій формі децентралізації тоді, у період найбільшого зашкалення антиукраїнських настроїв, вдалося уникнути і сепаратизму, і міжетнічних конфліктів на хвилі повернення кримських татар на Батьківщину. Поруч, нагадаю, палали Балкани, Придністров'я, Чечня. Недовго - до президентства Мєшкова й перемоги на парламентських виборах блоку "Россия" - автономія була навіть самодостатньою, залишала майже всі податки та збори у своєму бюджеті. Але дуже скоро, зокрема й завдяки повноваженням, які дозволяли кругову поруку (депутати ВР могли бути членами уряду) та вплив на призначення силовиків і керівників республіканських структур центральних органів влади (парламент Криму мав право затверджувати вибір Києва), праву розпоряджатися смачними землями біля моря, Крим став найбільш корумпованою територією України. Де відзначилися інтересом і всі персони, що нині представляють еліту України.

Без подолання корупції на самій вершині влади, без реформи судів, МВС і прокуратури місцеві клани, поміщики та князі (у погонах і без) у результаті просто отримають козирі для торгу з договороспроможним центром за певним, відповідно до специфіки регіону, меню. Комусь хотітиметься "революції", комусь - севрюжини з хріном. Комусь - і того, й того.

Але є моменти в президентському проекті децентралізації, які потребують підтримки і навіть посилення. Конкретизації і доповнення - через традиційне засування голови в пісок, звідки чуттєво й озвучуються правильні думки. Надамо слово тим, хто точно знає, де це взуття муляє.

Рефат Чубаров, голова Меджлісу кримськотатарського народу, народний депутат від Блоку Петра Порошенка. Зразу ж після ознайомлення з проектом заявив, що не голосуватиме за президентський проект без уточнення в новій Конституції статусу Криму. Чубаров нагадав, що, представляючи проект, президент сказав: "Ми в боргу перед кримськотатарським народом...", чим ще раз визнав очевидне, а саме те, що впродовж 23 років Українська держава уникала відновлення прав кримськотатарського народу на його землі". Але не погодився з визначенням рівня - наданням народові права на національно-культурну автономію.

"23 роки кримські татари намагалися переконати українських політиків у тому, що визначення правового статусу Криму на основі права кримськотатарського народу на самовизначення стане не тільки відновленням їхніх прав, а й гарантією невід'ємності півострова від Української держави. Однак Україна пішла іншим шляхом: замість національно-територіальної автономії кримськотатарського народу, що повністю б відповідало і принципам міжнародного права, в Криму створили автономію, в якій усі права де-факто отримала етнічна - російська - більшість. Власне, окупація в лютому-березні 2014 р. Криму Росією багато в чому була визначена тоді, коли Україна так відкрито знехтувала правами корінного народу Криму.

Сучасна Україна, що вибудовує свій подальший розвиток у повній відповідності й на основі загальноєвропейських цінностей, аж ніяк не зможе надалі ігнорувати право кримськотатарського народу на самовизначення. Зайве казати, що й кримські татари, які опинилися перед реальними загрозами своєму майбутньому, вимагатимуть безпосередніх гарантій свого розвитку на власній землі. А вони, гарантії, можуть бути укладені лише наданням Криму статусу кримськотатарської національно-територіальної автономії у складі України, в якій однаковою мірою дотримуватимуться права та свободи всіх його жителів".

За словами Рефата Чубарова, у країнах Європи успішно існують автономії, що одночасно забезпечують право народів на самовизначення й гарантують територіальну цілісність держави. "Як нам бачиться, найближчою моделлю, яка б могла бути успішно адаптована до умов Криму, є Автономна провінція Больцано-Боцен - Південний Тіроль, що на півночі Італії", - припускає аналогію глава Меджлісу.

Андрій Сенченко, народний депутат кількох скликань і співавтор згадуваного закону про розмежування повноважень центру та кримської автономії.

"Те, що пропонується в президентському проекті децентралізації, - не що інше як викривлення хребта влади. Замість вертикалі виконавчої влади, яка б забезпечувала однотипність виконання законів у центрі й на місцях та застосування стандартів (наприклад, соціальної забезпеченості), ми отримаємо конструкцію, котра апріорі закладає конфлікт між гілками влади. Відповідальність лежатиме на уряді, а важелі впливу (через призначення префектів) - будуть у президента. Як яскравий приклад можемо згадати ситуацію часів президента Віктора Ющенка, коли прем'єр Юлія Тимошенко запрошувала на засідання уряду голів обладміністрацій, а вони (за розпорядженням із АП) просто не з'являлися. Представники держави в регіонах мають бути однозначно. Губернатор, префект - не важливо, як вони називатимуться. Важлива суть їхніх повноважень і процедура призначення. На мій погляд, їх має призначати Кабінет міністрів, і тоді (тут я згоден з Оксаною Сироїд) парламент матиме можливість контролювати й нести солідарну відповідальність за їхні дії. Хоча, в ідеалі, губернатори мають бути виборними", - каже Андрій Сенченко.

З урахуванням сумного кримського досвіду, Сенченко вважає виправданим наділення президента правом (якщо це не виходитиме за рамки конституційних повноважень глави держави) самому розпускати орган місцевого самоврядування, коли Конституційний суд винесе вердикт про прийняття ним рішення, що становить загрозу національній безпеці та територіальній цілісності держави.

"Блокування й заборона діяльності органу, що став на шлях сепаратизму, має бути якщо не миттєвим, то максимально швидким. Що ми мали в Кримській автономії, стосовно ВР якої діяла норма Конституції, котру пропонується поширити на всю країну? КСУ прийняв рішення про неконституційність постанови ВР Криму про референдум 14 березня, парламент розглянув його 15-го, тобто впритул до дня проведення - 16 березня. Повноваження ВР автономії було дочасно припинено, але це аж ніяк не впливало на раніше прийняті нею рішення".

На думку Сенченка, президент повинен мати право не тільки призупиняти сепаратистські рішення органів місцевого самоврядування з наступним зверненням до Конституційного суду, а й припиняти повноваження такої ради або голови громади.

"Спочатку - призупиняти їхні повноваження ненадовго, скажімо днів на п'ять - щоб жодних нових рішень не прийняли, доки КСУ не виніс свою ухвалу після негайного розгляду. Якщо ж КС ухвалить, що рішення було неконституційне, президент повинен мати право сам розпустити орган місцевого самоврядування. Навіщо тут рішення ВР? Якщо є вердикт Конституційного суду - парламент не може прийняти інше рішення, крім як достроково припинити повноваження ради, що зазіхнула на територіальну цілісність держави. Це формальність, яку оперативніше може виконати президент, і це його сфера відповідальності", - вважає Сенченко.

Андрій Клименко, заслужений економіст АРК, автор кількох програм розвитку Криму та Севастополя, експерт Фонду "Майдан закордонних справ".

Кримські експерти і журналісти впродовж двадцяти з лишком років з дуже близької відстані спостерігали за розвитком процесів в Автономній республіці Крим у частині того, що стосується її повноважень. Як відомо, повноваження АРК були значно більші, ніж повноваження областей України. Особливо в тій частині, що в Криму залишали низку видів податків, які в інших регіонах України надходили безпосередньо в центральний бюджет. І тільки потім поверталися назад у вигляді субвенцій і трансфертів. Впродовж усього конституційного процесу, пов'язаного з децентралізацією, викликає досить велику іронію те, що вона подається її авторами як якась панацея, котра вирішить усі питання. Особливо велику іронію викликає впевненість ідеологів децентралізації в тому, що передача безпосередньо місцевому самоврядуванню деяких ресурсів знизить рівень корупції. Оскільки населення регіонів нібито зможе контролювати ефективність використання бюджетних коштів, які опиняться в розпорядженні регіонів. Кримський досвід свідчить, що корупційний клас чиновників - як вищих органів держвлади, так і місцевого самоврядування - навчився за останні два десятки років ефективно розкрадати. Як ту частину бюджету, що залишається в розпорядженні органів місцевого самоврядування, так і ту його частину, котра приходить у регіони у вигляді дотацій та субвенцій. Таким чином, я можу прогнозувати, що, врешті-решт, одним із дуже важливих наслідків такої децентралізації буде "підвищення вартості" мандата мера міста і депутатів місцевих рад. І я вас запевняю, що частина корупційного класу українського чиновництва, яка перебуває в областях, містах, районах і селищах, аплодує президентській децентралізації всіма чотирма кінцівками, потираючи руки в передчутті того, як вони розкрадатимуть значно більший шмат бюджету.

При цьому кримський досвід роботи представництва президента в АРК (а це майже те саме, що префекти, передбачені конституційною реформою) свідчить: представники президента дуже швидко вбудовуються в корупційні горизонталі на місцевому рівні й дуже ефективно імітують представництво інтересів президента й України в регіонах.

Те саме можна сказати й про ту частину децентралізації, яка передбачає вплив місцевих органів самоврядування на призначення чиновників у різних державних структурах. Від того, що Верховна Рада АР Крим мала можливість погоджувати призначення силовиків (у різні роки це було по-різному, аж до начальників податкових інспекцій), як засвідчила практика, корумпованість структур регіонального рівня не знизилася. У зв'язку з цим можна зробити такий висновок: без знищення корупційного класу жодна децентралізація не дасть очікуваних плодів. А населення регіонів, як засвідчили кримські реалії, у змозі ефективно впливати на питання забудови, збереження лісів та парків і знесення парканів на пляжах. Але контролювати виконання бюджету населення регіонів, у широкому сенсі, не готове. Воно не має для цього ані знань, ані ефективних механізмів".