ЦВК: історія перезавантаження

Україна залишається країною перманентних виборів. Це властиво державам, котрі зазнають болючих трансформацій і мають ознаки перехідної демократії. За таких обставин додана вартість центрального органу адміністрування виборів є вкрай високою.

Якщо у 2014 р. питання неможливості перезавантаження ЦВК мали політико-правові аргументи, то з зими 2015-го вони втратили будь-яке раціональне зерно. Члени комісії стали заручниками ситуації з "валізним настроєм на вихід", що впливало на їхню роботу і позбавляло колегіальної проактивної позиції під час кризових ситуацій. Звісно, про реформу апарату ЦВК, технологічне забезпечення чи роботу в цифровому форматі годі й казати, хоча Україна має всі шанси реалізувати найамбітніші проекти в цій галузі, зокрема й за рахунок міжнародної технічної допомоги. Втім, ніхто не інвестуватиме в процеси, які невідомо хто й скільки часу очолюватиме. Крім того, довіра громадян до комісії недостатньо висока, що не сприяє інституту виборів у цілому.

Тема ЦВК постійно порушувалась у медіа, на рівні експертного середовища, але 12 із 15 її членів (термін повноважень яких формально сплив 1 червня 2014 р.) продовжували обіймати свої посади. Це безпідставно сакралізувало комісію, хоча у правовій державі зі зрозумілою системою управління та прийняття рішень функції ЦВК виключно сервісні: організувати вибори та встановити їх достовірні результати, а також здійснювати контроль чи управління суміжними процесами, такими як ведення державного реєстру виборців, просвіта або навчання потенційних членів комісій нижчого рівня.

Політико-правовий етап

25 травня 2014 р. в Україні відбулися вибори президента. На тлі анексії Криму та початку військових дій з участю Російської Федерації на Донбасі відсутність глави держави, офіційно обраного на прямих виборах, робила дуже вразливою позицію України. Росія не визнавала в.о. президента після втечі В.Януковича. Результати виборів мала встановити ЦВК, термін повноважень якої закінчувався до виконання всіх процедур підбиття підсумків, а саме 1 червня 2014 р. Парламент прийняв політико-правове рішення і вилучив із закону про ЦВК заборону брати участь у засіданнях членам комісії після завершення 7-річної каденції. Таким чином, комісія як колегіальний орган отримала право продовжувати свою роботу відповідно до букви закону на період до призначення нового складу.

Після оголошення результатів виборів президента України розпочався процес розвалу парламентської коаліції. Позачергові вибори Верховної Ради були умовою для початку системного перезавантаження влади за рахунок вилучення з політичних процесів прибічників В. Януковича. Всі розуміли, що парламент попереднього скликання, в якому зберігалося представництво Партії регіонів, Комуністичної партії, Блоку Литвина, швидко оговтується. Тим часом готовність депутатів піти на вибори не була послідовною. Питання заміни 12 членів ЦВК обговорювалося на політичному рівні. Опоненти проведення позачергових парламентських виборів починали відкрито шантажувати: голоси за відставку 12 членів знайдуться, а ось за призначення - ні. Саме цей нюанс міг призвести до зриву кампанії в цілому, тому процес оновлення Центрвиборчкому відклали.

Комісія, до якої входили представники різних політичних груп, у тому числі й попередньої політичної епохи, не піддавалася жорсткій критиці, адже президентські вибори 2014 р. засвідчили здатність її членів працювати в нових умовах і при нових викликах, зокрема й безпекового характеру. Автор цього матеріалу була свідком нарад на майданчику Ради національної безпеки та оборони, на яких Жанна Усенко-Чорна відчитувала керівників Держспецзв'язку за слабодухість під час транспортування бюлетенів на Донбасі або ж МВС за те, що членів ОВК подекуди "охороняли" міліціонери-сепаратисти.

Важко припустити, щоб хоч хтось із членів комісії пішов на ризик свідомого фальшування чи маніпуляцій. Адже суспільство перетворилося на оголений нерв, переживало втрати своїх громадян на Сході, анексію Криму, загрозу широкомасштабної війни, сотні тисяч переселенців залишали свої домівки. ЦВК перетворилася на орган адміністрування кризових виборів і рефлективно-автоматично вирішувала поточні питання - закриття доступу до персональних даних громадян на окупованих територіях, доставку бюлетенів у прифронтові зони, консультування членів комісії, які працювали під загрозою фізичної розправи антиукраїнських груп. Втім, комісія не зовсім впоралася у питаннях запобігання підкупу, просвіти виборців чи реагування на скарги.

Професійна деформація

У 2015-му парламентські фракції та глава держави мали 8 місяців на те, щоб до початку чергових місцевих виборів узгодити політичну складову рішення щодо переобрання 12 членів. Громадський і політичний сектори охололи до теми ЦВК, а резонансні вибори у 205-му чернігівському окрузі обвалили рейтинг довіри до комісії. Криза сприйняття ще більше загострилася на тлі місцевої кампанії. З одного боку, парламент проголосував за закон про вибори, який містив низку недоречностей, що примусило ЦВК роз'яснювати його норми. Фактично, комісія займалася нормотворенням, хоча це й не належало до її повноважень. Тим часом роз'яснення, що мають офіційний характер і обов'язкові до виконання всіма учасниками виборів, мали неоднозначний зміст. Локальні вибори часто більш гострі й конфліктні, аніж загальнонаціональні, тому комісії слід було вкрай швидко реагувати, аби перешкодити зривам. Цей колегіальний орган втратив динаміку роботи, а частина членів демонструвала ознаки професійної деформації та емоційного вигорання. Позиція щодо більшості питань, які турбували суспільство, зводилася до дотримання букви закону та не особливо активних реакцій на кризові ситуації під час виборів у 205-му окрузі, а згодом - і місцевих.

У 2015 р. м'яч щодо заміни членів ЦВК перебував одночасно на двох полях: парламентських фракцій і груп, а також президента. Останній на зустрічі з громадськими експертами з питань виборів у 205-му окрузі заявив, що чотири рази звертався до парламентаріїв, однак ті не дають своїх пропозицій. З кінця літа партії почали офіційно надсилати подання і вибили м'яч на поле президента. 16 листопада 2015 р. Вищий адміністративний суд України, за позовом Олега Ляшка, визнав протиправною бездіяльність глави держави щодо невнесення кандидатур до складу ЦВК, одначе рішення суду виконане на той момент не було. Після завершення всіх етапів чергових місцевих виборів із заявою про потребу оновлення складу ЦВК виступили громадські та експертні організації, втім - реакції глави держави зашкодила затяжна парламентсько-урядова криза.

Але після оприлюднення "амбарної книги" Партії регіонів, де йдеться про мільйони доларів, якими в незаконний спосіб нібито спонсорували голову ЦВК Михайла Охендовського та анонімних отримувачів у комісії, криза довіри переросла в тотальну репутаційну втрату. Чи буде розслідування швидким, а, в разі доведених фактів, покарання - невідворотним, покаже час. Втім, вищий адміністративний орган управління виборчими процесами в Україні потребує негайних ротацій. Ціною зволікання може стати дискредитація інституту виборів. Насправді в комісії залишаються й дуже достойні люди, наприклад Андрій Магера, але колегіальний орган це не реанімує.

Чия квота?

Парламентські фракції та групи сформували подання президентові 30 кандидатів на 12 місць, які після звільнення чинних членів залишатимуться вакантними. Громадянська мережа "ОПОРА" двічі офіційно зверталась із запитом в Адміністрацію президента щодо цих осіб і отримала офіційні відомості. Втім, згодом у відповідь на повторний запит з'ясувалося, що Опозиційний блок 21 квітня 2016 р. відкликав шістьох претендентів і подав на заміну одного Михайла Охендовського. У підсумку, до уваги можна було брати 24 претенденти, оскільки одне з подань не узгоджувалося з фігурантом списку і не може враховуватись у загальній картині кадрової пропозиції. У 17 з 24 кандидатур була вища юридична освіта. 8 із них здобули науковий ступінь, а 4 особи мали досвід викладацької роботи. 4 з 24 потенційних членів ЦВК у різні часи працювали в Комісії, включно з посадами трьох членів ЦВК (Михайло Охендовський, Андрій Магера, Жанна Усенко-Чорна) та працівниками секретаріату. Досвід державної служби мали 10 осіб, натомість 11 кандидатів були у різні періоди помічниками народних депутатів України або працювали в апараті Верховної Ради України. Два з 24 потенційних кандидатур до складу нового ЦВК були або є народними депутатами України (Наталя Агафонова та Володимир Ковтунець). 8 - мали досвід балотування на виборах різних рівнів, 8 - приватну юридичну практику, 10 - досвід роботи у виборчих комісій різних рівнів. За попередніми оцінками, 6 кандидатів регулярно взаємодіяли з міжнародними інституціями та проектами, що сприяли реформам в Україні.

Таким чином, обирати президентові України Петрові Порошенку було з кого. Але після тривалого розгляду подань частина кандидатів визначилась із власними життєвими пріоритетами не на користь роботи в комісії.

У підсумку, 7 червня на сайті ВРУ було оприлюднено проекти двох постанов, що стосуються ротації складу ЦВК. До подання президента включено 8 пропозицій від 3-х фракцій та 1 групи Верховної Ради і 3 нові кандидатури. Було враховано інтереси представництва БПП, "Народного фронту", Об'єднання "Самопоміч" та депутатської групи "Партія "Відродження".

У проекті постанови про призначення зазначено 11 прізвищ: Алла Басалаєва (депутатська група "Партія "Відродження"), Михайло Вербенський ("Блок Петра Порошенка "Солідарність"), Роман Греба (ймовірно "Народний фронт", хоча керівник фракції спростовує цю інформацію), Ольга Желтова ("Блок Петра Порошенка "Солідарність"), Олег Конопольський (ймовірно, "Народний фронт", хоча керівник фракції спростовує цю інформацію), Світлана Кустова ("Блок Петра Порошенка "Солідарність"), Ольга Лотюк ("Блок Петра Порошенка "Солідарність"), Віталій Плукар ("Блок Петра Порошенка "Солідарність"), Євген Радченко (Об'єднання "Самопоміч"), Надія Синиця (ймовірно, "Народний фронт", хоча керівник фракції спростовує цю інформацію), Леонтій Шипілов ("Народний фронт").

Загадка з кандидатами від "Народного фронту" в тому, що фракція приймала рішення про 3 кандидатури, тоді як з офіційного подання враховано лише одну. Втім, не слід забувати, що є й позапарламентські партійні лідери, які входять до стратегічної вісімки, і вони могли бути самостійними суб'єктами висування. Зв'язок окремих фігурантів (наприклад, Конопольского та Греби) чіткіше проглядається з колишнім прем'єр-міністром Арсенієм Яценюком, ніж із фракцією. Звісно, це лише припущення, але воно важливе для розуміння загальної ситуації. Проблемою виявилося те, що навколопарламентські політичні гравці подекуди більш впливові на процеси, які, відповідно до закону, є правом політичних груп у вищій законодавчій гілці влади.

Згідно з Керівними принципами щодо виборів Венеціанської комісії, до складу ЦВК мають входити, зокрема, представники парламентських політичних партій або таких, що набрали більше певного відсотка голосів. Політичні партії мають бути рівною мірою представлені у виборчих комісіях або мати змогу спостерігати за роботою відповідного безстороннього органу. Тим часом рівність може тлумачитись як абсолютна (рівне представництво партій) або пропорційна (врахування впливу партії в парламенті чи електоральної ваги).

Тож букви закону про ЦВК дотримано, але починати нову епоху виборчої історії не варто без політичного балансу в, на жаль, сакралізованому органі управління. Сервісною ЦВК має бути лише щодо виборчого процесу, а не його фігурантів.