Чому і як треба реформувати Кабмін, і що заважає це робити?

Модернізація урядової машини в Україні все більше нагадує реконструкцію Палацу-неіснуючого-уряду з дитячої книжки Джанні Родарі.

Реформування Кабінету міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади, вдосконалення порядку його діяльності було й залишається одним із ключових завдань реформи державного управління. Завданням, далеко не розв'язаним до кінця.

На жаль, ні Програма діяльності Уряду Володимира Гройсмана, ні Середньостроковий план пріоритетних дій Уряду до 2020 р. не передбачають вирішення першого - найскладнішого - з трьох порушених у цій статті питань реформування Кабінету міністрів. А саме - питання усунення дуалізму у здійсненні виконавчої влади та посилення ролі Кабінету міністрів України у формуванні державної політики.

План пріоритетних дій Уряду на 2017 р. передбачав вирішення двох інших, не менш важливих, питань. Ще у ІІ кварталі минулого року Кабмін обіцяв народові подати до Верховної Ради законопроект про передачу невластивих повноважень Кабінету міністрів України міністерствам та іншим центральними органам виконавчої влади. А у ІІІ кварталі минулого року Уряд зобов'язувався внести зміни до Регламенту Кабінету міністрів України щодо узгодження політики, стратегічного планування та погодження проектів актів Кабінету міністрів України. Відповідальним за виконання цих завдань було призначено міністра Кабінету міністрів разом із Мінекономрозвитку, Мін'юстом і Мінфіном.

Жодне з цих двох не надто складних завдань досі не виконане, а у відповідь на запитання: "То коли ж нарешті?.." - коридори на Грушевського дзвенять цвинтарною тишею…

Динамічно змінюється персональний склад Кабміну, кожен новий Уряд робить заяви про необхідність реформування себе та вдосконалення своєї діяльності, втім, як свідчить практика, реальних глибоких змін так і не відбувається.

Більшість змін - поверхові й нагадують хитку послідовність зворотно-поступальних рухів із періодом у кілька років. На жаль, без відчутного результату. Намагаючись вирішити питання часткові - байдуже, чи то з внутрішніх переконань, чи про людське (читай - донорське) око, - ідеологи "реформ" рано чи пізно, проте приречено-неминуче впираються в мур невирішених фундаментальних питань.

Роль Уряду у формуванні державної політики

Доки в державі є кілька центрів реального формування державної політики, очевидно, важко говорити і про її скоординованість та послідовність, і про політичну, а тим більше - юридичну відповідальність за наслідки її проведення для суспільства. В Україні таких центрів завжди було не менше двох, а то й три: звичайно ж, Банкова і Грушевського, а іноді (залежно від персональної політичної ваги секретаря РНБО) - менш відома вулиця, на якій розміщується очолюваний цим секретарем апарат. (Останній орган - яскравий приклад того, як не варто виписувати закони - а тим більше Основний закон - під конкретних, хай навіть і вельми шанованих осіб).

Відносини між цими центрами, як правило, коливаються між станами конкуренції і конфронтації різного ступеня гостроти й жорсткості. Ще одним центром міг би - і насправді мав би - бути парламент, проте, на жаль, він таким бував нечасто, хоча формально, за законом, саме Верховна Рада України визначає засади внутрішньої і зовнішньої політики держави.

Щодо системи органів виконавчої влади, то тут у владних повноваженнях різних суб'єктів - невідомо, чи випадково, чи умисне, чи як наслідок якогось химерного компромісу - на рівні Конституції й законів закладено кілька суперечностей і серйозних ризиків.

Ризик перший. Міністри як члени Кабінету міністрів та очолювані ними міністерства забезпечують не лише реалізацію, а й формування державної політики. Кабінет міністрів при цьому (попри статус вищого органу в системі органів виконавчої влади) не наділений повноваженнями формувати державну політику у відповідних сферах. Уряд лише забезпечує здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави та проведення політики у різних сферах. Така ситуація відкриває можливість для впливу на міністрів і міністерства з-поза меж виконавчої влади: наприклад, із боку глави держави чи голів парламентських фракцій коаліції - у кращому разі; або ж із боку спонсорів чи "власників" відповідних політичних партій - у гіршому. Впливу, "перебити" який задля узгодженої і скоординованої роботи Уряду як єдиного цілого завжди буде непросто будь-якому, навіть найталановитішому прем'єр-міністрові.

Ризик другий. Наявність повноважень на здійснення кадрової політики "в межах, визначених Конституцією та законами України", і у президента України, і в Кабінету міністрів на практиці призводить до фрагментації системи органів виконавчої влади, зокрема "вододілу" між її центральним та місцевими рівнями, а отже істотно обмежує повноваження Уряду навіть у питанні реалізації державної політики, не кажучи вже про її формування.

Третій ризик. Керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави та у сферах національної безпеки і оборони держави здійснює президент України. Уряд також наділений цілою низкою повноважень у цих сферах. Глава держави при цьому не очолює виконавчу гілку влади, але несе політичну відповідальність за цю діяльність і сфери.

Четвертий ризик. Необмежене право законодавчої ініціативи глави держави, а особливо - народних депутатів України, уповільнює роботу парламенту, знижує її ефективність і якість, звужує можливості для оперативного розгляду законопроектів, розроблених Урядом, який при цьому підзвітний і відповідальний перед парламентом.

П'ятий ризик. Будь-який глава держави (не має значення ім'я особи на цій посаді) завжди схильний до утворення альтернативних чи додаткових квазі-центрів формування державної політики у вигляді допоміжних органів - на кшталт національної ради з питань реформ, ради регіонів чи ради з питань судової реформи, - які, фактично, дублюють функції, що їх мав би здійснювати Кабінет міністрів.

У більшості розвинених демократичних держав саме Кабінет міністрів є основним центром формування та реалізації державної політики. Він істотно впливає на порядок денний роботи парламенту, будучи при цьому, звісно ж, йому підзвітним і відповідальним перед ним. За таких умов не переривається й добре проглядається лінія політичної відповідальності, що червоною ниткою тягнеться від передвиборної програми політичної партії, чиї представники проходять у парламент, - до звіту Уряду про результати своєї діяльності. Цим шляхом рано чи пізно доведеться йти й Україні, інакше мрії про ефективне державне управління так і залишаться мріями.

Невластиві, але "солодкі" повноваження

Важливий наступний пріоритет у реформуванні Уряду - це звільнення його від надмірних, невластивих йому повноважень. Перелік таких повноважень, натомість, постійно розширюється непродуманими або ж відверто лобістськими нормами законодавчих актів. Невластиві для вищого органу виконавчої влади повноваження призводять до низки негативних наслідків: розпорошення уваги Уряду на дрібних, малозначущих питаннях, замість зосередження її на стратегічних напрямах і проблемах державної політики; розмивання персональної відповідальності міністрів за ухвалення рішень у доручених їм сферах суспільного життя; високий рівень корупціогенності.

Мабуть, із законодавчого скасування невластивих Урядові повноважень треба було починати вже першому Кабміну Арсенія Яценюка одразу після Революції Гідності. Цього не сталося. Судячи з усього, і нинішній прем'єр-міністр не демонструє політичної волі й не бажає втрачати такі істотні важелі впливу, як, приміром, утворення, реорганізація та ліквідація суб'єктів господарювання, призначення на посаду та звільнення з посади їх керівників, прийняття рішень про списання, відчуження або передачу майна, корпоративних прав, затвердження фінансових планів підприємств, погодження оренди державного майна та низка інших.

Сьогодні, мабуть, кожен платник податків розуміє, що такі повноваження не повинен здійснювати Кабінет міністрів, який несе солідарну колективну політичну відповідальність. Для здійснення таких повноважень є міністерства, інші центральні та місцеві органи виконавчої влади, керівники яких несуть персональну - не лише політичну, а й юридичну, у тому числі кримінальну, відповідальність за прийняті рішення. В управлінні Кабінету міністрів не повинно бути жодного суб'єкта господарювання. Уряд повинен зосередитися на виконанні політичних функцій, насамперед - як суб'єкт права законодавчої ініціативи: розглядати і схвалювати проекти законів, забезпечувати підготовку та приймати власні акти, спрямовані на реалізацію відповідних законодавчих актів, актів президента України, здійснювати контроль за діяльністю органів виконавчої влади, зокрема в частині дотримання ними вимог законодавства, захисту прав і свобод громадян.

Чому важливий регламент Уряду, і які питання він вирішує

Окремим питанням організації результативної й ефективної роботи Уряду є правове врегулювання процедури його діяльності. Перший - тимчасовий - регламент Кабінету міністрів України з'явився у 2000 р. за прем'єр-міністра Віктора Ющенка. Тимчасовим він вважався, бо на той час ще не був прийнятий Закон "Про Кабінет Міністрів України", отже бракувало правових підстав для затвердження повноцінного - постійного - регламенту.

Попри це, той документ зіграв свою історичну роль, здійснивши справжню революцію в організації роботи Уряду. Наприклад, до прийняття першого регламенту Кабінет міністрів, за старою радянською традицією, збирався на засідання нерегулярно й час від часу: інколи - раз на два-три місяці. Після прийняття першого регламенту сформувалася нова традиція: відтоді й дотепер засідання Кабміну відбуваються щосереди.

Інший приклад. До прийняття першого регламенту прем'єр-міністр нерідко підписував акти Кабінету міністрів, які не розглядались і не обговорювалися на засіданнях Уряду і про які інші члени Уряду, зокрема ті, чиєї сфери відповідальності стосувалися ці акти, дізнавалися вже після їх оприлюднення. На щастя, після врегулювання процедури підготовки та прийняття урядових рішень ця шкідлива й небезпечна практика стала історією.

Після прийняття першого Закону "Про Кабінет Міністрів України" (наразі чинним є четвертий за ліком Закон) у 2006 р. було розроблено й затверджено у 2007 р. новий Регламент, який із численними змінами, що не завжди його покращували, діє досі.

У рамках реформи державного управління під керівництвом державного секретаря Кабінету міністрів Володимира Бондаренка розробляється проект нового Регламенту КМУ. За інформацією урядового порталу, він впроваджує сучасні підходи підготовки урядових рішень: проектний підхід, прогнозування впливів, управління ефективністю, інклюзивність процесу підготовки урядових рішень.

Такі новації слід лише вітати. Окрім них, є ще ціла низка важливих питань організації роботи Кабміну, на які варто звернути увагу, готуючи проект нового Регламенту Кабміну.

Закон "Про Кабінет Міністрів України" покладає на Уряд обов'язок затвердити Регламент Кабінету міністрів України, який визначатиме порядок проведення засідань Кабінету міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності. Таким чином, предмет регулювання Регламентом Кабінету міністрів України чітко окреслений законодавчою нормою, і Уряд не має права, крім процедурних питань, встановлювати норми, які стосуються статусу Кабінету міністрів України або його окремих членів.

Підготовка урядових рішень

Основну роль у підготовці урядових рішень мають відігравати міністерства, що як уже згадувалось, і відповідають за формування політики у різних сферах. При цьому варто інституційно розділити три етапи підготовки рішення.

Перший етап - підготовка документа державної політики, наприклад у визнаному у світі форматі так званої "білої книги". Це аналіз проблеми, що потребує розв'язання, сторін, зацікавлених у її розв'язанні, можливостей і ризиків, впливу і наслідків можливих варіантів рішення, обґрунтування оптимального рішення. Підготовка такого документа - виключна прерогатива міністерства. Основна компетенція персоналу, який має працювати над ним, - аналіз політики.

Наступний етап - перетворення документа державної політики на проект акта законодавства. Це специфічна робота, що потребує спеціальних компетенцій юристів-нормопроектувальників. Таку роботу має виконувати або міністерство-розробник у співпраці й за методичної підтримки Міністерства юстиції, або ж саме Міністерство юстиції за погодженням із міністерством - головним розробником.

Третій етап - фахова і юридична експертиза проекту нормативно-правового акта. Це робота Секретаріату Кабінету міністрів, адже саме на нього Законом "Про Кабінет Міністрів" покладено повноваження щодо експертно-аналітичного та правового забезпечення діяльності Уряду. Лише Секретаріат Уряду як незалежний арбітр, що не має власних інтересів і відповідальності у жодній сфері державного управління, може здійснити реальну об'єктивну комплексну експертизу проектів нормативно-правових актів, у тому числі антикорупційну і гендерно-правову.

Будь-які ідеї щодо звуження експертно-аналітичної ролі Секретаріату загрожують зниженням якості урядових рішень, посиленням ризику прийняття Кабінетом міністрів України не тільки неконституційних або незаконних актів, а й актів, що міститимуть корупційну чи дискримінаційну складову. А ось із Міністерства юстиції функції проведення правової експертизи проектів актів законодавства (крім актів, що подаються на державну реєстрацію) доцільно було б зняти, поклавши на нього повну відповідальність за ведення законопроектної роботи. Проведення юридичної експертизи в Секретаріаті усуне конфлікт інтересів у тому випадку, коли сам Мін'юст виступає розробником відповідного проекту акта законодавства. Адже очевидно, що Міністерство юстиції не може здійснювати правову експертизу проектів актів, які розробляють його ж фахівці.

Варто спростити процедуру міжміністерського погодження проектів актів. Коло "заінтересованих міністерств" має бути значно звужене, а міністерство - головний розробник - має бути наділене більшою відповідальністю, а отже - й повноваженнями виносити на розгляд Кабінету власне бачення розв'язання тієї чи іншої проблеми. Участь заінтересованих міністерств тоді, коли вона потрібна, має відбуватись у формі спільної роботи над проектом документа, а не у формі листування між рядовими спеціалістами міністерств за підписом їх міністрів або державних секретарів, як це відбувається зазвичай.

Роль Міністерства фінансів і Міністерства юстиції у процесі розробки проектів урядових рішень теж має змінитися. Замість пошуку відповіді на умовне запитання: "Чому рішення не може бути прийняте?" - їхні зусилля мають бути зосереджені на пошуку відповіді на запитання: "Як зробити так, аби рішення було економічно обґрунтоване і юридично грамотне?". Ці два ключові міністерства мають бути не гальмом, а коробкою передач урядової машини у процесі формування та реалізації державної політики.

Чинним Регламентом Кабінету міністрів передбачено функціонування урядових комітетів, яке не передбачене Законом "Про Кабінет Міністрів України". Заявленою метою цього інструмента попереднього розгляду проектів рішень Уряду перед їх винесенням на розгляд усього Кабінету є врегулювання розбіжностей між міністерствами та підвищення якості рішень, що приймаються Урядом.

На практиці ж ця мета не досягається. На засідання урядового комітету, яке триває годину чи півтори, як правило, виноситься кілька десятків проектів актів. Для розгляду майже кожного акта, крім постійних членів урядового комітету, часто запрошуються представники різних зацікавлених сторін, відтак у засіданні можуть брати участь 40, 50 і більше людей. За таких умов справжня фахова дискусія і реальне доопрацювання проектів рішень неможливі. Фактично, урядові комітети формально освячують проекти рішень, "прикриваючи" віце-прем'єр-міністрів, які їх очолюють, та розмиваючи відповідальність за якість проектів рішень, що йдуть на розгляд Уряду.

За питання, які сьогодні, всупереч закону, віднесені до компетенції урядових комітетів, мають відповідати перший віце-прем'єр-міністр і віце-прем'єр-міністри, адже саме цих посадових осіб закон уповноважив забезпечувати підготовку питань для розгляду на засіданні Уряду, попередньо розглядати й погоджувати проекти законів, актів президента України, що готуються Кабінетом міністрів України, та проекти відповідних актів Кабінету міністрів України, сприяти узгодженню позицій між членами Уряду. Ці функції є власними, визначеними законом повноваженнями першого віце-прем'єр-міністра та віце-прем'єр-міністрів і не можуть бути делеговані іншим посадовим особам або підмінятися діяльністю урядових комітетів. Якщо ж ці функції не виконуються, то постає закономірне запитання: а яка, взагалі, роль віце-прем'єр-міністрів та їхній реальний вплив на ситуацію?

Замість неефективних урядових комітетів було б доцільно запровадити узгоджувальні наради під головуванням першого віце-прем'єр-міністра та віце-прем'єр-міністрів, де "прицільно" розглядалися б лише ті питання, котрі справді потребують дискусії, узгодження позицій різних заінтересованих сторін. Запрошуватися на такі наради мають лише ті члени уряду та інші учасники, у тому числі з числа громадських і саморегулівних організацій, яких безпосередньо стосується те чи інше питання. Хоча вибір між механізмами постійно діючих урядових комітетів та ситуативних урядових нарад - питання смаку і якості унормування самого механізму.

Прийняття рішень Урядом

Регламентом має бути суворо заборонено розгляд будь-яких питань на засіданні Кабінету міністрів "з голосу", тобто без належного опрацювання проекту рішення відповідно до регламентних вимог. Така практика, що є досить поширеною сьогодні, призводить до прийняття неякісних, непродуманих, суперечливих або корупціогенних рішень.

Непідготовлені, але фактично прийняті Кабінетом міністрів рішення, що потребують міжміністерського узгодження, проведення фахової та юридичної експертизи пост-фактум, місяцями не можуть бути підписані прем'єр-міністром України, оприлюднені і набути чинності. Часто на етапі узгодження після прийняття, а точніше - "протягування" чи "проштовхування" рішення між заінтересованими міністерствами виникають тривалі суперечки, які можуть надовго стопорити суспільно важливі дії Уряду.

У новому Регламенті доцільно відмовитися від норми чинного Регламенту, яка дозволяє Урядові з окремих питань, вирішення яких не потребує прийняття актів Кабінету міністрів, приймати рішення, що фіксуються у протоколі засідання (протокольні рішення). На практиці це призводить до зловживань, коли протокольними рішеннями робиться спроба реалізувати повноваження Уряду, рішення за якими мають оформлюватися виключно актами Кабінету міністрів України (наприклад, погодження передачі майна, надання дозволів на оренду майна, затвердження планів тощо, які оформлялися як додатки до протоколів засідання Кабінету міністрів України).

І, нарешті, практика трансляції засідань Кабінету міністрів демонструє, як добрими намірами вистилається дорога до пекла. Насправді ця практика призвела до відсутності реальної дискусії між членами Уряду на його засіданні, підвищення ризику непрозорості та кулуарності у прийнятті рішень.

Роль урядового секретаріату

У розвинених демократичних країнах практикуються дві альтернативні концепції функціонування урядового секретаріату. Перша полягає в існуванні сильного секретаріату, наділеного функціями координації процесу формування й реалізації державної політики, планування діяльності уряду, моніторингу діяльності міністерств, експертно-аналітичного забезпечення роботи кабінету міністрів. Друга полягає у функціонуванні секретаріату з обмеженими повноваженнями, сфокусованими переважно на організаційному, інформаційному та матеріально-технічному забезпеченні роботи уряду. Особлива роль секретаріату полягає у забезпеченні наступності в діяльності уряду при зміні його персонального складу. Ця роль зазвичай реалізується через особливу процедуру інформування новосформованого кабінету про стан справ у відповідних сферах суспільного життя.

Очевидно, обсяг повноважень урядового секретаріату визначається на рівні закону, а не на рівні Регламенту Кабінету міністрів. Українська модель урядового секретаріату сьогодні перебуває приблизно посередині між згаданими альтернативними моделями зі зсувом у бік другої. Закон "Про Кабінет Міністрів України" покладає на Секретаріат Кабінету міністрів України організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності Уряду. Контрольні функції Секретаріату обмежені контролем за своєчасним поданням органами виконавчої влади проектів законів, проектів актів Кабінету міністрів України, інших документів для підготовки їх до розгляду Кабінетом міністрів України. Закон не передбачає повноважень Секретаріату щодо координації процесів формування та реалізації державної політики, планування діяльності Кабінету міністрів, моніторингу діяльності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, натомість дає достатній простір для розвитку інституційної спроможності Секретаріату до проведення фахової та юридичної експертизи проектів урядових рішень.

Зрозуміло, що питання обрання моделі роботи урядового секретаріату не може вирішуватись у Регламенті Кабміну, а має бути врегульоване на рівні закону. В умовах необхідності швидкого й узгодженого проведення реформ для України на даному етапі видається більш придатною модель потужного Секретаріату Кабміну з розвиненими функціями стратегічного планування, координації державної політики та моніторингу її реалізації.

Це релевантно досвіду більшості країн - членів Організації економічного співробітництва та розвитку: саме секретаріат уряду займається стратегічним плануванням в Австрії, Канаді, Швейцарії, Німеччині, Франції, Латвії, Литві, Болгарії, Чехії, Словаччині, Угорщині.

Те саме стосується координації державної політики як основної функції урядового секретаріату, яка сприяє колективній відповідальності уряду за розробку та реалізацію узгодженої і послідовної державної політики. Ця функція полягає у дотриманні стандартів аналізу політики при розробці пропозицій міністерствами, відповідності цих пропозицій урядовим пріоритетам, у тому числі щодо розподілу видаткової частини державного бюджету, розв'язання або мінімізації розбіжностей між позиціями різних міністерств з одного питання.

Державні секретарі і професійна державна служба

Результативність, ефективність і якість процесу формування та реалізації державної політики насамперед залежать від якості персоналу на державній службі та організації його роботи. Ключову роль у цьому повинні мати державні секретарі міністерств як основа вищого корпусу державної служби і як керівники державної служби в міністерствах.

А координуючу роль стосовно них, своєю чергою, може мати державний секретар Кабінету міністрів, - звичайно, тільки якщо Секретаріат Уряду, відповідно до закону, має функції координування державної політики.

Сьогодні, на жаль, впровадження інституту державних секретарів на практиці не досягає первинних сутнісних цілей цього інституту й не реалізовує його справжнього - надзвичайно важливого - призначення. Більшість державних секретарів міністерств почуваються, за словами декого з них, "розпорядниками віників і швабр". Їхня діяльність значною мірою зосереджена на матеріально-технічному забезпеченні роботи міністерств та їх функціонуванні як юридичних осіб у цивільно-правових відносинах.

У більшості ж розвинених демократичних країн державний секретар міністерства виконує трояку функцію, кожна складова якої доповнює іншу і пов'язана з нею. По-перше, державний секретар - найвищий державний службовець у міністерстві, який керує рештою державних службовців. По-друге, він чи вона - менеджер процесу формування та реалізації державної політики, тобто головний аналітик і "програмний директор" у міністерстві. По-третє, він чи вона - це головна професійна опора міністра, найбільш інформований і кваліфікований експерт, порадник міністра з усіх питань державної політики, що належать до сфери відповідальності цього міністра.

Коли державні секретарі опановують і справді виконують таку функцію, саме вони - разом із потужним урядовим секретаріатом - стають основою професійної рушійної сили процесу формування та реалізації державної політики, двигуном реформ, кістяком організації діяльності Кабінету міністрів як колегіального органу. При такій моделі ефективним інструментом координації державної політики може стати регулярна нарада державних секретарів. Такий інститут функціонує в Німеччині, Іспанії, Норвегії, Угорщині, Македонії, Латвії, Литві, Естонії.

Проте слід розуміти, що можливість запровадження такої наради як ланки у процесі підготовки урядових рішень - не процедурне, а статусне питання, яке, відповідно, має вирішуватися перш за все не в Регламенті Кабінету міністрів, а в законах "Про Кабінет Міністрів України" і "Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади".