Чи веде двопалатний парламент до федералізації держави?

Більшість успішних країн світу мають двопалатні парламенти. Прагматичні народи вважають, що це ключ до розв’язання багатьох проблем. Президент нашої держави, усвідомлюючи це, наполегливо пропонує запровадити в Україні двопалатний парламент для стабілізації становища в країні. Але більшість політичних сил заперечують проти цього. Вони лякають населення одним, на їхній погляд, найважливішим аргументом — можливістю федералізації України, а потім і її розпадом.

Судячи з аргументів, які використовують прихильники та противники двопалатного парламенту, в нашому суспільстві немає більш-менш систематизованих знань про цей інститут влади та його місце і значення в сьогоднішньому світі.

Противники двопалатного парламенту заявляють, що він «шкідливий для розвитку суспільства». Така форма державного устрою, на їхню думку, «небезпечна для утвердження демократії в країні і для збереження її цілісності». Вони посилаються на те, що згідно зі світовим досвідом «основним критерієм для створення верхньої палати парламенту є федеративний устрій дер­жави або історична традиція монархізму, адаптованого до принципів демократії».

Чи справді це так — звернемося до міжнародного досвіду.

На земній кулі на сьогодні понад сімдесят країн мають двопалатні парламенти. При цьому абсолютна більшість із них — успішні країни з позитивними економічними та соціальними показниками. Серед них Австралія, Австрія, Алжир, Ар­гентина, Бельгія, Бразилія, Вели­кобританія, Єгипет, Індія, Ірландія, Іспанія, Італія, Канада, Німеччина, Нідерланди, Оман, США, Франція, Швейцарія, Японія та багато інших високорозвинених країн зі стабільним суспільством і економікою.

Як бачимо, одні з них мають федеративний державний устрій, інші — унітарний, є серед них монархії, є і республіки.

Після розпаду Радянського Союзу, усвідомлюючи велику значимість такого парламенту для життя країни, чимало держав, які не мають жодного стосунку ні до монархізму, ні до федералізму, створили саме двопалатні парламенти — це, зокрема, Білорусь, Казахстан, Киргизія, Таджикистан. Росія також має двопалатний парламент. Двопалатні парламенти мають Польща, Чехія, Хорватія, Сербія і Чорногорія, Румунія, Боснія та Герцеговина, тобто держави, які позбулися комуністичної ідеології та тоталітарних уявлень про розбудову держави. Як відомо, Польща, Чехія, Хорватія і Румунія є унітарними республіками. Але жодна з них не має «монархічних» традицій чи тенденцій до федералізації.

Водночас слід сказати, що однопалатні парламенти мають як федеративні держави (наприклад Венесуела, Об’єднані Арабські Емірати), так і унітарні, де збереглися монархічні традиції (Швеція, Норвегія, Данія, Люксембург), і їх ніхто не звинувачує у відсутності демократії.

Однопалатні парламенти мають, як правило, країни невеликі, з малою кількістю населення та слабкими фінансовими можливостями (наприклад Литва, Латвія, Естонія, Молдова, Грузія, Вірменія, Андорра, Ісландія, багато малих острівних дер­жав). В їх число входять також слаборозвинені країни Африки, традиційно тоталітарні або такі, що тяжіють до цього способу правління. Україна, яка зберігає однопалатний парламент, фактично демонструє тоталітарні устремління, які шкодять її іміджу у світі.

Тим, хто вважає, що двопалатний парламент доцільний лише у федеративній державі, треба знати, що Сполучені Штати Америки є федеративною державою, але складається вона з унітарних держав — штатів, які мають свої конституції і свої парламенти. У цій складній, але успішній державі двопалатні парламенти функціонують як на рівні всієї держави, так і на рівні кожного штату. Лише штат Небраска має однопалатний парламент. Усі інші 49 штатів — двопалатні.

Треба визначити, що не Сполучені Штати Америки створили свої штати, а унітарні держави-штати створили єдину федеративну державу під назвою Сполучені Штати Америки. І двопалатний парламент на федеративному рівні створено на базі двопалатних парламентів унітарних держав-штатів, які існують і донині.

Заяви про те, що двопалатний парламент може призвести до федералізації та розпаду держави, є лукавими. Жодна з держав з таким парламентом через це не федералізувалася, не розпалася і перспектив до того не має. Польща, Чехія, Румунія, Франція та багато інших унітарних держав, створюючи двопалатні парламенти, не лякали своє населення федералізацією або розпадом держави, бо знали, що цей аргумент не підтверджений історією і є нікчемним. Вони переконані, що двопалатний парламент, навпаки, «цементує» державу, сприяє наведенню в ній порядку. Що ж до демократії, то країни, які відходять від тоталітаризму, створюють двопалатні парламенти саме заради її утвердження.

На чому ґрунтується в народів світу бажання мати не одну, а дві палати парламенту? Не вдаючись до деталізації функцій його ниж­ньої та верхньої палат, тим більше знаючи з Конституції, чим займається однопалатна Верховна Рада України, сконцентруємо свою увагу на голов­них особливостях верхньої палати, або сенату, як її називають у більшості країн світу, котрі мають двопалатний парламент. Головна роль сенату в державі — стабілізуюча. Саме він стримує всі гілки влади від конфліктності і суперечок. У кожній редакції газети, журналу тощо є так зване «світле око». У парламенті цим «світлим оком» є сенат. Він «шліфує» кожний нормативний акт, який вийшов зі стін нижньої палати, не допускаючи сумнівних, суперечливих, не підтверджених фінансово і кадрово норм. Завдяки цьому у президента держави майже не виникає необхідності накладати вето на законопроект, опрацьований сенатом, а отже й причин для конфлікту між президентом і законодавчою владою. Сенат забирає «хліб» у конституційного суду. Мало в якій державі з двопалатним парламентом є такий масовий наплив подань до конституційного суду, як у нас. У зв’язку із цим зникає тяганина і невизначеність з нормативними актами, а відтак немає підстав для конфліктів між гілками влади. Влада здобуває більшу довіру, більший авторитет у населення.

Однопалатний парламент, хоч би яким досконалим він був, не в змозі забезпечити справедливий і рівний захист інтересів кожного регіону країни, кожної етнічної меншини, кожного напряму людської діяльності. Сенат, як правило, й забезпечує цю функцію влади — бути справедливою і рівною до всіх.

Двопалатний парламент унеможливлює сконцентрування парламентської влади в руках однієї людини або однієї політичної сили, а також узурпацію влади щодо кадрових питань.

В окремих країнах, наприклад у США, жодна з палат упродовж сесії не може без згоди другої перенести засідання більше ніж на визначені дні або призначити їх в іншому місці, ніж те, де засідають обидві палати. Тобто палати виконують стримуючу роль одна щодо іншої. Здебільшого сенат виконує контрольну функцію стосовно дій та рішень нижньої палати і уряду, а в деяких країнах має право навіть законодавчого вето.

Тобто сенат — це надзвичайно корисний інститут влади, ігнорування створення якого нічого доброго країні не приносить. Сенат у країні — це показник демократії, гарант законності та захищеності, і тому небажання запровадити його означає бажання законсервувати той безлад, який сьогодні є в Україні, оскільки він вигідний певним політичним силам.

Аналіз даних щодо створення законодавчих органів влади в багатьох успішних країнах світу свідчить про те, що двопалатний парламентаризм залежить передовсім не від традицій, монархізму, федералізму чи унітаризму, а від прагматичних уявлень, від розрахунку, від користі для держави такого інституту влади. Якби двопалатний пар­ламент шкодив прагматичним французам в їхній унітарній дер­жаві чи німцям у їхній федеративній державі, вони б давно позбулися його.

Саме прагматичні міркування корисності для держави утримують двопалатний парламент як на федеральному, так і унітарному державному рівнях у США.

Успішність і корисність двопалатного парламенту для держави залежить від форми і способу його формування. У світі щодо цього є величезний досвід.

В Україні окремі «вчені» лякають людей двопалатним парламентом, маючи на увазі спосіб його формування у Російській Федерації. Там, зокрема, верхня палата — Рада Федерації — формується з вищих посадових осіб виконавчої та законодавчої влади кожної з 89 федеральних адміністративних одиниць — областей, країв, республік, автономних округів і областей, федеральних міст Москви і Санкт-Петербурга.

Тобто до Ради Федерації народ їх не обирає. Таким чином, вони не представляють народ свого регіону, хоч і покликані певною мірою захищати його інтереси.

Справді, для України такий спосіб формування сенату може бути згубним. Але у світі є й інші способи.

Наведу найбільш характерні принципи формування двопалатного парламенту в успішних унітарних державах.

Наприклад у Франції двопалатний парламент складається із сенату і національних зборів.

Сенат має 321 місце: 296 — безпосередньо для Франції, 13 — для заморських територій і 12 — для французьких громадян, які проживають в інших країнах. Членів сенату на дев’ять років обирає непрямим голосуванням колегія виборців, третина з яких обирається кожні три роки.

Національні збори мають 577 місць. Членів цих зборів обирають загальним голосуванням по одномандатних мажоритарних округах на п’ять років.

В Італії двопалатний парламент складається із сенату та палати депутатів. У сенат на п’ятирічний строк обирають народним голосуванням 315 депутатів, з яких 232 — відкритим голосуванням і 83 — за принципом регіонального пропорційного представництва. Крім цих сенаторів, в Італії є інститут пожиттєвих сенаторів, в число яких входять колишні президенти республіки та інші вищі посадові особи дер­жави, чиї знання і досвід італійський народ не хоче втрачати.

Палата депутатів Італії складається із 630 членів, 475 з яких обирають відкритим голосуванням і 155 — на основі регіонального пропорційного представництва на п’ять років.

В Іспанії двопалатні генеральні кортеси складаються із сенату та конгресу депутатів. Сенат має 259 місць, 208 його членів обирають прямим загальним голосуванням і 51 призначають регіональними законодавчими органами влади на чотири роки. В конгрес депутатів 350 осіб обирають загальним голосуванням за партійними списками на основі пропорційного представництва строком на чотири роки.

У Польщі двопалатні національні збори складаються із сейму (460 місць; членів обирають за комплексною системою пропорційного представництва на чотири роки) і сенату (100 місць; членів обирають на основі мажоритарного представництва кожної провінції на чотири роки).

У світі мало яка країна формує свій парламент лише на пропорційній основі. В абсолютній більшості випадків вони формуються на мажоритарній або змішаній основі, за якої депутат служить не партійному вождю, а народу свого виборчого округу.

Чому основні політичні сили в Україні не бажають двопалатного парламенту? Тому що вони не бачать своєї вигоди в ньому. Вони таким чином втрачають владу, свій вплив на процеси, які відбуватимуться в країні, оскільки не зможуть одночасно контролювати обидві палати. Створення двопалатного парламенту — це радикальні зміни в державному устрої. Вони бояться цих змін.

Тим часом, як видно з досвіду інших країн, народ України виграє від створення двопалатного парламенту, оскільки це основний ключ до розв’язання тих політичних, економічних і соціальних проблем, з якими Україна зайшла в глухий кут.

Доки Україна не збагне, що система однопалатного парламенту вигідна лише партійним функціонерам, вона залишатиметься убогою і сірою, а конфлікти, суперечки та вибори будуть безконечними.

Крім того, з урахуванням факту, що двопалатний парламент існує в більшості успішних і гідних поваги країн світу, Україна, не створивши такого парламенту, ототожнюватиметься в цьому плані з країнами відсталими, малорозвиненими і навіть тоталітарними.

Питання створення сенату в Україні не має відкидатися з порога — з огляду лише на те, що його пропонує президент. Його пропозиції підкріплені світовим досвідом і в своїй основі є слушними. Вони потребують глибокого вивчення та реалізації. Якщо наш парламент хоче добра Україні.

На наш погляд, у сенаті України повинні бути моральні авторитети суспільства, якщо хочете — «батьки нації», високоосвічені й високоморальні люди, які своїм життям, поведінкою і ставленням до України та її народу довели, що ні за яких обставин не поступляться совістю, гідністю і честю. Справа за парламентом, за його совістю і відповідальністю.

Що ж до побоювання, що в верхню палату можуть прийти олігархи, то нинішній парламент має змогу запровадити певний майновий ценз і не пустити їх туди. Він може не пустити туди й синів і дочок олігархів, їхніх охоронців та водіїв, які є сьогодні в парламенті і які шкодять іміджу політичних сил. Якщо парламент не хоче бачити у верхній палаті екс-президентів та ін., то цілком можливо обумовити це в законі.

Тобто парламент має змогу закріпити в законі ту процедуру створення сенату і такий його склад, які б задовольняли і народ України, і його політичні сили. Але треба щось робити. Треба усвідомлювати, що зміна облич у владі не ліквідує кризу. Необхідна зміна системи влади.

Запровадження двопалатного парламенту на розумній основі — це надійний ключ до ліквідації кризи в Україні.