Чи може держава зробити державну справу по-державницьки?

Основний Закон України гарантує громадянам України право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Ці важливі конституційні права громадян, а також конституційні засади народного волевиявлення в Україні вимагають від Української держави насамперед створення належних умов їх реалізації, у тому числі шляхом забезпечення державного обліку виборців, що є гарантією не лише забезпечення участі громадян України у виборах і референдумах, а й вільного волевиявлення як однієї з фундаментальних конституційних засад форм безпосереднього народовладдя.

Саме з цією метою законодавцем і було передбачено створення в Україні Державного реєстру виборців — автоматизованої інформаційно-телекомунікаційної системи (банку даних), призначеної для зберігання, обробки та користування даними, які містять передбачені законом відомості про виборців.

Вважаю, що дотримання Україною власної Конституції і законів при створенні та налагодженні функціонування Державного реєстру виборців, а також загальноєвропейських прин-
ципів і вимог у цій сфері істотно впливає як на конституційність, законність і демократичність проведення в Україні виборів та референдумів, так і на міжнародний імідж України як демократичної, правової держави.

Необхідність створення в Україні такого реєстру продиктована кількома чинниками — насамперед практикою організації виборів. Проблема якісних списків виборців не нова для України. Скажімо, за результатами парламентської виборчої кампанії 2006 року статистика Державної судової адміністрації зафіксувала, що місцеві суди розглянули близько 160 тисяч спорів щодо неправильностей у списках виборців. Та це лише ті громадяни, які звернулися до суду. А скільки залишилося таких, які, прийшовши на виборчу дільницю і не знайшовши себе у списку, з образою на державу, з обуренням на організаторів ви-
борів просто пішли?

Чому я повернулася до практики парламентських виборів 2006 року? Бо на цих виборах уперше було запроваджено електронне формування списків виборців. Добре пам’ятаю, як на ходу розробники кілька разів змінювали програму, вчили адміністраторів і операторів у комісіях, скільки застережень і зауважень було у Партії регіонів, «Нашої України», БЮТу до Центральної виборчої комісії щодо якості списків виборців, і як тяжко далися комісії тодішнього складу розробка форм списків виборців, методичні роз’яснення із цих питань…

Другий чинник — міжнародний. За результатами виборів в Україні упродовж багатьох років міжнародні спостерігачі робили Україні зауваження щодо низької якості списків виборців. Неодноразово на цій проблемі наголошувала й Парламентська асамблея Ради Європи. І до цього часу питання створення в Україні Державного реєстру виборців перебувають на контролі Моніторингового комітету ПАРЄ.

На сьогодні до цих чинників додався іще один — виключно правовий, пов’язаний також і з тим, що згідно із Законом України «Про Державний реєстр виборців» після набрання ним чинності (1 жовтня 2007 року) всі інші виборчі закони («Про вибори народних депутатів України», «Про вибори Президента України», «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про всеукраїнський та місцеві референдуми») в питаннях, що стосуються складання та уточнення списків виборців, діють лише в частині, що не суперечить Закону «Про Державний реєстр виборців».

Це означає, що вже майже рік при проведенні місцевих і загальнодержавних виборів та референдумів Україна мала б користуватися функціонуючим Державним реєстром виборців. На жаль, Центральна виборча комісія, на яку законодавець поклав повноваження розпорядника цього реєстру, вважає інакше.

Відповідальні посадовці Центральної виборчої комісії, насамперед заступник голови комісії Ж.Усенко-Чорна, яка згідно із встановленим у комісії розподілом обов’язків є відповідальною за координацію діяльності щодо запровадження і ведення Державного реєстру виборців, неодноразово, в тому числі під час відомої наради 2 липня, матеріали якої розміщені на сайті ЦВК, стверджували, що «1 жовтня 2007 року є виключно датою набрання чинності Законом (Законом України «Про Державний реєстр виборців». — Прим.авт.). Інших правових наслідків у зв’язку із цією датою Закон не встановлює», вважаючи при цьому, що Державний реєстр виборців має бути створений до 15 грудня 2008 року — дати, вказаної у Плані заходів, пов’язаних із формуванням інформаційно-телекомунікаційної системи цього реєстру, затвердженому розпорядженням уряду 12 березня 2008 року № 437-р.

Як на нашу думку, правова логіка тут очевидно страждає. Це скоріш прагнення приховати реальний незадовільний стан речей існуючим положенням закону. З одного боку, Закон «Про Державний реєстр виборців» чітко визначив, коли мав бути впроваджений цей реєстр, адже Прикінцевими положеннями цього закону фактично передбачено двоетапність набрання ним чинності:

Перший етап передбачав набрання чинності — з дня оприлюднення цього закону 27 березня 2007 року — тими його положеннями, що регламентували правовий механізм створення Державного реєстру виборців, тобто безпосередньо створення самої автоматизованої інформаційно-телекомунікаційної системи (банку даних);

Другий етап передбачав набрання чинності з 1 жовтня 2007 року усіма іншими положеннями цього закону, які визначають вже сам порядок ведення (функціонування) Державного реєстру виборців.

Зокрема, з метою забезпечення вчасного початку функціонування Державного реєстру виборців та до набрання чинності Законом України «Про Державний реєстр виборців» (тобто до 1 жовтня 2007 року) Центральна виборча комісія, яка з березня 2007 року набула повноважень розпорядника цього реєстру, повинна була забезпечити: по-перше, ухвалення нормативно-правових та інших актів, необхідних для реалізації цього закону, та, по-друге, здійснення практичних заходів з метою формування, налагодження та введення в дію інформаційно-телекомунікаційної системи Державного реєстру виборців відповідно до законів України.

Підготовка до цього, звичайно, мала полягати у завчасному розробленні, напрацюванні проектів необхідних документів Центральною виборчою комісією та проведенні всіх належних організаційних заходів (проекти технічного завдання на створення автоматизованої інформаційно-телекомунікаційної системи «Державний реєстр виборців», відповідної тендерної документації тощо) з тим, щоб із дня набрання чинності — з 1 жовтня 2007 року — закон діяв у повному обсязі без будь-яких застережень.

З іншого боку, треба прямо сказати: дата 15 грудня 2008 року, на яку посилається сьогодні Центральна виборча комісія як на дату створення Державного реєстру виборців, виникла тільки після того, коли через невиконання попереднього Плану заходів, пов’язаних із формуванням інформаційно-телекомунікаційної системи реєстру, Кабінетом міністрів України у березні 2008 року були внесені відповідні зміни до цього плану.

На відміну від ЦВК, органи влади на місцях зрозуміли закон однозначно. А відтак вчасно, до 1 жовтня 2007 року, майже всюди були утворені відповідні органи (відділи) ведення та адміністрування реєстру. А це, ні мало ні багато, — понад дві тисячі працівників по всій державі. До речі, держава на ці цілі лише у 2007 році виділила органам місцевої влади та самоврядування майже 47 мільйонів гривень, які за результатами аудиту Рахункової палати України кваліфіковано як неефективне використання бюджетних коштів через невиконання органами ведення реєстру покладених на них функцій.

Якщо вже ми згадали про звіт Рахункової палати України, то цей контролюючий орган зафіксував також незабезпечення Центральною виборчою комісією у 2007 році належної реалізації повноважень, визначених Законом України «Про Державний реєстр виборців» щодо виконання організаційно-технічних заходів для створення реєстру, внаслідок чого минулого року первинне його наповнення не розпочалося. При цьому також було виявлено, що виконання робіт із проектування Державного реєстру виборців здійснювалося з порушенням вимог чинного законодавства у сфері інформатизації — не було виконано обов’язкових етапів робіт, як це передбачають державні стандарти. Тобто Центральна виборча комісія порушила вимоги чинного законодавства в частині обґрунтування вибору необхідних технічних засобів, обладнання, пропускної спроможності каналів зв’язку та технічних рішень щодо розробки прикладного програмного забезпечення, що впливає на обсяг видатків Державного бюджету України, на первинне наповнення та уточнення реєстру. А це вже предмет аналізу для правоохоронних органів.

Усе це, на думку Рахункової палати (її поділяє і автор статті), стало однією з причин судових позовів, які «перешкоджають» посадовцям ЦВК створювати Державний реєстр виборців.

З погляду піару, класний хід. Найкраща форма захисту — напад. От і посипалися ярлики «тих, хто заважає» створенню реєстру, і на політичні сили, і на посадових осіб. До їхніх лав потрапила і Служба безпеки України, і Генеральна прокуратура, і суди.

Цей список можна подовжувати. Потрапила до нього й Міжвідомча комісія з питань дер-
жавних закупівель, яка 20 грудня минулого року, встановивши, що закупівля послуг зі створення автоматизованої інформаційно-телекомунікаційної системи «Державний реєстр виборців» здійснювалася Центральною виборчою комісією «з грубим порушенням вимог чинного законодавства у сфері державних закупівель» — насамперед у частині створення конкурентного середовища, ухвалила рішення про скасування відкритих торгів. З огляду на встановлені порушення законодавства України ця комісія зобов’язала Центральну виборчу комісію, як замовника відповідних відкритих торгів, при проведенні наступних процедур закупівель урахувати зазначені у своєму рішенні зауваження.

Натомість Центральна виборча комісія ініціює перед Кабінетом міністрів України ухвалення рішення (постанова від 17 квітня 2008 року № 363. — Прим. авт.) про закупівлю послуг із розроблення та налагодження програмних засобів створення та ведення інформаційно-телекомунікаційної системи Державного реєстру виборців за процедурою закупівлі в одного учасника, тобто без будь-якого конкурсу. Погодьтесь, оригінальний спосіб вирішення питання.

Я переконана, що якби уряду надали повну інформацію про реальний стан речей, то Кабінет міністрів навряд чи погодився б із такими ініціативами. Принаймні керівник уряду — так точно, бо саме прем’єр-міністр України декларує, що вона за відкриті, прозорі тендерні процедури.

А що ж заважало Центральній виборчій комісії, її тендерному комітету внести зміни до тендерної документації, привівши її у відповідність із вимогами законодавства, та після скасування відкритих торгів через допущені порушення закону знову провести чесну, відкриту і прозору процедуру закупівлі? Як стверджує комісія — судові позови учасників закупівлі. То невже державний орган у правовій державі, якою за статтею 1 Основного Закону є Україна, не спроможний довести правомірність своїх дій, рішень у суді? За той час, доки ЦВК домагалася від уряду ухвалення потрібних їй рішень, а скоріш потрібних окремим посадовим особам у комісії, цілком можна було провести чесний, відкритий конкурс із закупівлі послуг на створення програмного забезпечення Державного реєстру виборців. І не треба було б шукати «ворогів», ставити в незручне становище Кабмін, виправдовуватися тим, що вся держава має створювати умови для виконання комісією своїх повноважень. До речі, із задоволенням допомогли б тим, хто робив би справу законно і прозоро. Обслуговувати чиїсь приватні інтереси — не час і не місце.

Якби ЦВК провела чесний тендер на розроблення та налагодження програмних засобів створення та ведення інформаційно-телекомунікаційної системи Державного реєстру виборців, це могло би дати колосальний прорив у сфері новітніх інформаційних технологій. Лише конкурентне середовище може забезпечити запровадження найцікавіших ідей, долучення найкращих спеціалістів-програмістів, застосування найкращих засобів криптографії, захисту інформації тощо. Чому увага прикута саме до цього питання при формуванні Державного реєстру виборців? Та тому, що належне розроблення програмних засобів створення і ведення реєстру лежить в основі, визначає суть, зміст усіх інших заходів, пов’язаних із формуванням цієї інформаційно-телекомунікаційної системи. Від інтелектуального рівня забезпечення цього заходу залежить якість виконання всіх інших заходів, у тому числі й тих, що стосуються захисту цілісності бази даних реєстру, достовірності його відомостей, а також забезпечення захисту персональних даних виборців.

Добре, якби така важлива державна справа робилась би цивілізовано, а не у спосіб, який, погодьтеся, дає серйозні підстави для критики, а то й більше — виявлення ознак відповідних правопорушень, злочинів.

Нині ж маємо безпрецедентний випадок у практиці закупівель за державні кошти. ЦВК провело відкриті торги, які не передбачають жодних процедурних обмежень щодо участі суб’єктів господарювання в закупівлі, однак за їхніми результатами були виявлені серйозні порушення законодавства. Що робить ЦВК? Проводить закупівлю без конкурсних засад і в одного учасника.

У такий спосіб, на нашу думку, «штучно» були створені умови для єдиного монополіста на ринку інформаційно-програмних послуг у сфері безпосереднього народовладдя. А чи не занадто дорогу ціну заплатять виборці, якщо послуги цього монополіста, скажімо, будуть неякісні? І хто дасть гарантію, що вони будуть найкращі, коли нема із чим порівняти? Хто дасть гарантію, що цей монополіст не буде обслуговувати інтереси лише однієї політичної сили? Україна ще не забула 2004 рік і проблеми, які мала із встановленням результатів виборів. Чи справа «транзитного сервера» нікого нічого не навчила? Розумний вчиться на чужих помилках…

Квінтесенцією даної проблеми є сутність інформаційних систем, зокрема тих, що використовуються Центральною виборчою комісією. Я — юрист, не програміст, тому в цьому питанні зверну увагу на формальні речі.

Ініціюючи перед Кабінетом міністрів України питання щодо визначення процедури закупівлі в одного учасника послуг на розроблення програмних засобів створення та ведення інформаційно-телекомунікаційної системи Державного реєстру виборців, Центральна виборча комісія стверд-
жувала, що така процедура зумовлена тим, що первинне формування реєстру здійснюватиметься із використанням банку відомостей про виборців, сформованого в електронному вигляді програмними засобами інформаційно-аналітичної підсистеми «Списки виборців» Єдиної інформаційно-аналітичної системи «Вибори». До речі, у квітні 2008 року на засіданні комісії саме це питання колегіально не розглядалося.

У цьому зв’язку слід насамперед звернути увагу на те, що ІАС «Списки виборців» та ІТС «Державний реєстр виборців», за всієї своєї подібності як на перший погляд, є різними за своєю суттю системами. ІАС «Списки виборців» — це система статична, що формувалася для кожного конкретного виду виборів. Її наповнення відбувалося на рівні районному, міському, а потім в електронному вигляді передавалося до Центральної виборчої комісії. Зміст бази даних цієї системи визначається тими відомостями, які вимагалися за відповідним спеціальним виборчим законом.

На відміну від ІАС «Списки виборців», ІТС «Державний реєстр виборців» є системою динамічною, яка за законом, серед іншого, наділяється такими обов’язковими характеристиками, як постійність, поновлюваність упродовж усього періоду функціонування цієї системи. Передбачається, що Державний реєстр виборців має бути актуальним завжди — в будь-яку годину, хвилину… Це цілісна система даних, зміст якої визначається положеннями Закону України «Про Державний реєстр виборців». І саме в цьому полягає істотна різниця між ІАС «Списки ви-
борців» та ІТС «Державний реєстр виборців». Є, звичайно, й інші відмінності. Отже, можна стверджувати, що за своєю суттю це різні системи.

Не витримують критики посилання на те, що розробником програмного забезпечення ІТС «Державний реєстр виборців» має бути обов’язково розробник ІАС «Списки виборців», оскільки згідно із положеннями Концепції Єдиної інформаційно-аналітичної системи «Вибори» (постанова ЦВК від 21 березня 2003 року № 16), ЄІАС «Вибори», структурним елементом якої є ІАС «Списки виборців», будується за принципом відкритих систем. Цей принцип надає можливість використовувати розподілені бази даних та обчислення, а також переносити ці дані на інші платформи в процесі розвитку, забезпечувати сумісність та інтеграцію з іншими системами. Це означає, що безболісно в установленому Законом України «Про Державний реєстр виборців» порядку база даних ІАС «Списки виборців» може бути інстальована при первинному наповненні Державного реєстру виборців.

При цьому принциповим є те, що ЄІАС «Вибори» з усіма її підсистемами, інформацією (базами даних), що в них зберігається, є державною власністю в особі Центральної виборчої комісії, а не суб’єкта господарювання, який надавав відповідні послуги щодо створення програмного продукту для забезпечення функціонування ЄІАС «Вибори».

Отже, зазначене виключає будь-які аргументи щодо наявності якихось «технічних» чи інших причин для застосування процедури закупівлі в одного учасника послуг із розроблення та налагодження програмних засобів створення і ведення інформаційно-телекомунікаційної системи Державного реєстру виборців.

Можливо, наявний у розробника електронних списків виборців досвід, якби він був, зробив би його беззастережним переможцем тендера. Бо й справді наявність відповідного досвіду створює певні передумови для успіху. А можливо, інші розробники запропонували б набагато цікавіші пропозиції, новий нестандартний підхід?..

Питання створення і функціонування автоматизованих інформаційно-телекомунікаційних систем, якою за законом є Державний реєстр виборців, у нашу добу новітніх технологій набувають надзвичайно важливого і стратегічного значення.

Як показує міжнародний досвід, події останнього часу (відомі атаки на веб-сайти вищих державних органів України, Росії, США, Ізраїлю, Естонії, Казахстану, Грузії) тільки підтвердили важливість надійної захищеності подібних до Державного реєстру виборців інформаційних систем, що у свою чергу є гарантією інформаційної безпеки держави, розвитку прав і свобод громадян, запорукою упевненості та збереження гідності країни.

Підхід, принаймні той, що його застосовувала увесь попередній період Центральна виборча комісія у вирішенні цих питань, ставить під величезний сумнів захищеність Державного реєстру виборців. Небажання використовувати всі наявні правові засоби для забезпечення технічного захисту персональних та інших даних цього реєстру в процесі їх зберігання, обробки та передачі каналами телекомунікацій відповідно до законодав-
ства України залишає можливості для несанкціонованого доступу до даних Державного реєстру виборців.

Усе це дає підстави політикам, політичним партіям і блокам ставити цілком логічне запитання: «Якщо такого роду маніпуляції та інсинуації відбуваються довкола реєстру виборців, то що ж тоді буде, в разі виборів, з усім виборчим процесом?».

Вирішити увесь комплекс правових, організаційних та інших питань щодо створення та функціонування Державного реєстру виборців можливо — щоправда, за умов, якщо не мати персональної зацікавленості чиновників і державну справу вирішувати по-державницьки.