Чергове розлучення

На тижні, що минає, Кабмін прийняв рішення про реорганізацію ДФСУ у два окремі центральні органи влади - Державну податкову та Державну митну служби.

Відповідно до планів Мінфіну, упродовж двох наступних місяців створені відомства одержать і нових керівників, обраних на відкритих і прозорих конкурсах, не інакше. Роботу обох органів координуватиме уряд в особі міністра фінансів, як ділитимуть гроші, поки що незрозуміло, - фінансування обох відомств наступного року передбачається "у межах витрат, передбачених для ДФСУ", а там як піде. У Мінфіні реорганізацію назвали реформою. Буде справжньою катастрофою, якщо так і буде.

Реформування Державної фіскальної служби затягнулося надовго. Настільки, що терпець урвався навіть у наших досить стриманих західних партнерів. Ритуальні танці президента та прем'єра навколо податкових потоків і неприховане бажання всіх і кожного при владі впливати на фіскальну службу остаточно переконали МВФ у тому, що реформа ДФСУ - це один із найважливіших пунктів Меморандуму про співробітництво з Україною, який незабаром буде оприлюднений. Але це не означає, що МВФ наполягав на розподілі відомств. МВФ наполягав на реформі фіскальної служби, а варіанти цього реформування пропонувала українська сторона. І щоб зрозуміти логіку її вибору, мабуть, слід згадати, навіщо служби свого часу об'єднували, розповідаючи на кожному розі про "британську модель" і дивуючись, як ми раніше жили з окремими податковою та митницею.

Цілей було кілька. Кінцева та найбажаніша - об'єднання аудиту і постаудиту в єдиний процес. Міжнародна просунута практика - митний постаудит інтегрується в податкову перевірку, з одного боку, скорочується тиск на бізнес, тому що перевірок буде в рази менше, з іншого - підвищується рівень контролю, тому що тепер уже податкова точно знає, звідки підприємець одержав товар, за якою вартістю, де та як його збував. Усе чудово в цій моделі, але за роки реформи на нормативному рівні навіть спроб не було ці перевірки інтегрувати. Через шість років "активної фази реформи" у Мінфіні виявили, що це складно, тому що податкова та митна перевірки за суттю істотно відрізняються: перша перевіряє операції фірми за період, друга - конкретні поставки. Чому це з'ясувалося так пізно? Чому "британський досвід" в Україні не спрацював? На ці запитання в Мінфіні лише плечима знизують.

Однак у результаті цього невдалого злиття митний аудит зник як явище. У 2012 р. в Україні було прийнято новий Митний кодекс, у якому було детально виписано процедуру аудиту, який повноцінно так і не запрацював, тому що з другої половини 2013-го цю функцію було передано головним управлінням ДФСУ в областях, і з цього моменту різко знизилися результативність, якість і кількість цих аудитів. "Сірий" бізнес задоволений. Чи задоволений "білий", що під боком постійно опиняються товари, завезені на неконкурентних умовах? У нього не запитують.

Однак були й проміжні цілі в об'єднання відомств, яких удалося досягти хоча б частково. Наприклад, бази митниці та податкової все-таки за роки кропіткої роботи над реформою об'єднати змогли. Щоправда, це дало нульовий практичний результат, тому що, крім єдиної бази, має бути ще і єдиний центр, що розуміє, як цю базу використовувати. А центр цей, після злиття, опинився в податковій, якій і без усіх цих пост- і попередніх аудитів вистачає завдань і функцій.

Третя мета об'єднання митниці та податкової полягала в бажанні оптимізувати витрати на служби, об'єднавши їх "бекофіси", - кадровиків, юристів, діловодів, безпеки та інші. Жодної синергії, як ви розумієте, не сталося. Кожного разу ковдру на себе перетягала податкова, залишаючи митницю з "голим задом". Через шість років Мінфін переконаний, що для оптимізації структури відомств служби треба знову розділити. Припустимо.

Отже, Мінфін розписався у своїй повній неспроможності довести до логічного фіналу реформу ДФСУ й вирішив розпочати нову реформу, забувши, що причина колишнього провалу, схоже, не в тому, разом служби чи роздільно, а в тому, що фіскальна служба - це держава в державі, і ніщо в ній не реформується, допоки сама фіскальна служба цього не захоче.

Жодних цілей повторного розподілу служб поки що немає. Тобто ні, нам озвучили набір стандартних кліше про "підвищення сервісності", "прозорість", "якісне адміністрування" й "найкращі практики", але конкретних завдань, які буде вирішено завдяки "розлученню" відомств, ніхто не згадує. І це головна загроза, - у країні напів- і недотрансформацій видати реорганізацію за реформу дуже просто.

Заглянемо одним оком в аудит Рахункової палати, що з'ясовувала, як ДФСУ витрачала гроші, виділені на її утримання держбюджетом у 2016–2017 рр. і першому півріччі 2018-го. При достатньому бюджетному фінансуванні ДФСУ додатково залучала до свого спецфонду кошти, отримані за рахунок перевиконання планових показників за надходженнями до держбюджету. Але витрачалися кошти в основному не на капітальні, а на поточні витрати. Здебільшого на виплату премій співробітникам служби. 2016-го не виконано більшої частини програм, пов'язаних із будівництвом і реконструкцією пунктів пропусків у рамках Програми транскордонного співробітництва. Проект планували завершити 2017-го, але при затвердженні паспорта цієї програми 2017-го взагалі "забули" закріпити за нею будь-яке фінансування. 2017-го ж провалили плани із закупівлі вагових комплексів і стаціонарних скануючих систем для огляду автомобілів і контейнерів на митницях. Також у списку нереалізованих завдань залишилася комплексна система захисту інформації в "Єдиній автоматизованій інформаційній системі (митний блок)", "Управлінні документами" та "Системі моніторингу відповідності податкових накладних критеріям оцінки ступеня ризику". Преміювати співробітників важливо, не сперечатимемося. Але чому в процесі пошуку коштів першими під ніж ідуть капітальні витрати на розвиток митного напряму?

Та просто це ніколи не був рівний шлюб. Митниця за попередні роки "реформ" втратила матеріально-технічну базу, кадровий потенціал, вертикаль управління, навіть заступника, який курирує митний напрям, серед численних виконувачів обов'язки виконувачів обов'язки на чолі ДФСУ часто просто не було. Інституційно митна служба нині така слабка, що дивно, як вона взагалі примудряється виконувати якісь функції. Про те, що митниця, крім іншого, відповідальна за безпеку країни, навіть думати не будемо. І це "розлучення" - шанс для відновлення митниці, яку практично знищило попереднє злиття.

Що залишиться митниці після розлучення? Департамент ризиків зараз один на два відомства й зосереджений на "податкових" ризиках. Митний аудит знищено, а більшість розумних фахівців давно перекваліфікувалися на митних брокерів і не захочуть відмовлятися від своїх ринкових зарплат, щоб повернутися на держслужбу. "Бекофіс" доведеться формувати заново.

Розділити ДФСУ постановою уряду вийшло. Але якщо Кабмін має намір піти далі й відродити митницю, знадобляться рішення, які повинен приймати парламент (а там охочих "контролювати" митні потоки - через одного). І гроші, звичайно, які ще потрібно буде поділити з податковою й бажано не порівну, тому що тоді митниці не реанімувати. Відтворення одного лише адміністративного центру митниці - уже виклик, потрібні кадри та привабливі зарплати, щоб гарантувати кваліфікацію цих кадрів. Необхідне матеріально-технічне й транспортне забезпечення, про яке роками не згадували, потрібні автоматизація та інформатизація процесів, які теж не дешеві.

Та поки що про це в уряді мовчать. Головне завдання в короткостроковій перспективі - провести конкурси й вибрати (або зробити вигляд, що вибрали) нових керівників податкової та митниці. На це виділяється два місяці. Паралельно вирішуватиметься питання з демілітаризацією обох служб, тобто зі створення окремого органу, що замінить податкову міліцію, яка два роки де-юре не існує, але де-факто працює в складі податкової. Позиція Мінфіну не настільки принципова, як раніше, тепер чиновники не налаштовані відстоювати ідею створення Служби фінансових розслідувань і згодні на будь-який компромісний варіант відомства, аби тільки не в складі Державної податкової служби. Тобто хлібних вакансій буде три - голова податкової, голова митниці й голова служби або бюро фінансових розслідувань. Це спростить політичний "розподіл" потоків, але не головне завдання - від реорганізації перейти безпосередньо до реформи. Якщо цього не станеться, податковий напрям особливо не постраждає, проте і не зміниться, там саботаж реформ вивели на високопрофесійний рівень. Але митний напрям за відсутності реальних змін буде загублено остаточно. За роки в "приймах" митниця, на жаль, втратила ресурси для самостійної якісної роботи, і в цей момент організувати там ручне переспрямування потоків набагато простіше, ніж повернути відомство до нормальної роботи.