Брехня

Законопроекту про внесення змін до Конституції в частині так званої децентралізації, який може з'явитися в парламенті наступного тижня, присвячується

Спочатку було слово…

Слово породжує смисл, ідею. А далі життя і втілення будь-якої ідеї залежить від того, хто та з якою метою це слово вимовляє або які інструменти використовуються для втілення ідеї, народженої словом.

Як легко чудові слова втрачають первинні благородні смисли через те, що їх вимовляють не ті люди або не з тією метою, з якою вони були створені! "Реформи", "боротьба з корупцією", "деолігархізація"… У цьому переліку знецінень опинилася, на жаль, і "децентралізація".

Що децентралізація життєво необхідна для України - це аксіома. Без децентралізації не буде демократії, а місцеве самоврядування так і залишатиметься фіговим листком тотального, проте неефективного деспотичного державного правління. Дозволю собі процитувати Алексіса де Токвіля, який мав схожі з нами переживання, але два століття тому, в епоху становлення своєї Французької Республіки: "Децентралізація містить у собі не лише цінність адміністрування, а й громадянський вимір, оскільки вона збільшує можливості для громадян бути долученими до публічних справ; вона призвичаює їх до реалізації своїх свобод. А із зосередження таких місцевих, активних і вибагливих свобод народжується найбільш ефективна противага центральній владі, навіть якщо вона має підтримку знеособленої колективної волі".

Суть децентралізації дуже проста - всі проблеми, вирішення яких людина потребує від соціуму, мають вирішуватися якнайближче до самої людини. Інакше кажучи - держава не повинна робити нічого з того, що для людини може зробити сама людина, приватна установа або громада, тобто місцеве самоврядування. Це називається принципом субсидіарності.

Таким чином, децентралізація відбувається тоді, коли від держави до громади є перерозподіл повноважень, публічних коштів (тобто наших із вами податків), а разом з коштами й повноваженнями - і відповідальності перед громадою за їх ефективне використання.

Проте текст змін до Конституції України в частині децентралізації, який очікує повторного голосування в парламенті, так само аксіоматично далекий від реалізації самої ідеї децентралізації. Зокрема, в документі є багато хороших декларацій. Але ті, хто благословив цей текст, заклали механізми, які спотворюють сенс децентралізації, несуть загрозу знецінення самої ідеї децентралізації, а відтак - ідей свободи і демократії.

"Ми нарешті передаємо всі повноваження на місця"?

Таке гасло написане на стязі подвижників нинішньої ініціативи внесення змін до Конституції. Щоб оцінити, наскільки воно правдиве, не треба бути конституціоналістом, досить лише порівняти запропоновану редакцію, яка стосується повноважень органів місцевого самоврядування, із чинним текстом.

Стаття 143. Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Стаття 143. Територіальна громада безпосередньо або через органи місцевого самоврядування громади відповідно до закону:

1) управляє майном, що є в комунальній власності;

2) затверджує бюджет відповідної громади і контролює його виконання;

3) затверджує програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролює їх виконання;

4) встановлює місцеві податки і збори;

5) забезпечує реалізацію результатів місцевих референдумів;

6) утворює, реорганізовує та ліквідовує комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснює контроль за їх діяльністю;

7) вирішує інші питання місцевого значення, віднесені законом до її компетенції.

Знайшли відмінності? Вони є - досі вичерпні повноваження були в тексті через крапку з комою, а нам пропонують їх пронумерувати. Відповідно до запропонованих змін до Конституції, органи місцевого самоврядування не отримують нічого понад те, що в них і так було. Нічого, крім нумерації обмежених державою повноважень. Ось така пронумерована брехня.

Якби гасло "ми нарешті передаємо всі повноваження на місця" було правдивим, то нова редакція статті 143 читалася б так: "Громада безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, згідно з принципом субсидіарності та на основі Конституції України і законів України, здійснює повноваження, не віднесені до повноважень органів державної влади, органів місцевого самоврядування району і області". Це, власне, і є відображенням принципу субсидіарності.

Яке це має значення для людей? Ось ілюстрація з українських управлінських буднів. Два села належать до однієї сільської ради. Між ними 3 км з річкою та мостом. Міст колись був на балансі шахти, яку років 10 як закрили. Моста відтоді нікому не передали, він природно руйнувався, тому все, до чого додумалася держава, - повісити табличку, що міст аварійний і ним їздити не можна. А це означає, що людям з одного села до другого (в якому сільрада, пошта, школа) добиратися вже не 3 км навпростець, а 20 км в об'їзд. На таку подорож іде цілий день розбитими шляхами, трьома автобусами в один бік. Але, як правильно зауважував де Токвіль, свобода і бажання діяти в людей сильніші, ніж бездіяльність держави. Селяни наділи світловідбивні жилети, поставили табличку "на ремонт мосту" і, чергуючи вдень та вночі, збирали "мито" з автівок, які, попри аварійність, проїжджали мостом. Вони самі здивувалися, зрозумівши, що назбирали достатньо коштів на ремонт. Так, не капітального, але такого, який гарантуватиме безпечний проїзд. Коли ж міст було відремонтовано, приїхала прокуратура, щоб з'ясувати, хто незаконно ремонтував міст. Логіка проста: оскільки до повноважень сільської ради не віднесено ремонт мосту, то сільська рада порушила закон. Більше того: якщо міст нічий, значить, ніхто не має права його ремонтувати.

Власне, для боротьби з такими абсурдами і потрібен принцип субсидіарності. Бо це державі міст не потрібен, тому нічий, а для громади - він її, бо громаді потрібен.

Земля - віддати не можна тримати

Ніхто чомусь не пов'язує децентралізацію із земельною реформою. Тоді як місцеве самоврядування немислиме без землі. Земельний податок і плата за оренду комунальної землі (як і майна, на цій землі розміщеного) є одним із основних джерел фінансування громади. На території держави в принципі не повинно бути землі, яка б не належала громаді (крім заповідників, земель оборони та деяких інших винятків, коли земля може належати державі).

В Україні ж досі значна частина земель перебуває в розпорядженні районних державних адміністрацій, тобто не в комунальній власності, а в державній. У комунальній власності перебувають лише так звані землі в межах населеного пункту. Тому майже завжди, коли йдеться про децентралізацію, люди запитують: "А нашу землю, яка в районі, ви нам віддасте?". Проект же змін до Конституції відповіді на це критичне, особливо для сільських територій, запитання не дає. Все, що ми отримали як пропозицію, - нова редакція статті 142, згідно з якою "матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є: 1) земля, … що є у комунальній власності територіальної громади". Тобто що є в комунальній власності сьогодні, у межах населеного пункту? І жодної згадки бодай про необхідність передачі новоутвореним громадам землі, яка сьогодні перебуває в розпорядженні держави в особі райдержадміністрацій. Тоді як одне із завдань децентралізації - зробити громади повноцінними господарями своїх земель.

Якщо в перехідних положеннях тексту змін до Конституції не зазначити гарантій і механізмів передачі землі, то держава, посилаючись на чинні закони, ще довго "симулюватиме слабоумство". Чи, можливо, в когось уже є плани на цю землю? Помилка чи лихий задум? Недоробка чи ще один обман?

Що децентралізуємо?

Поняття "децентралізація" - не самодостатнє, воно потребує відповіді на запитання: "децентралізація чого?". Очевидно, влади. Але якої? Законодавча і судова влада в державі не може бути децентралізована, бо не можуть окрема громада, район чи область мати свої, відмінні від решти держави, закони і свої суди, які судитимуть за цими законами. Таким чином, децентралізувати можна виключно виконавчу владу.

Тим часом запропоновані зміни до Конституції нам кажуть: "Адміністративно-територіальний устрій України ґрунтується на засадах… децентралізації влади…" Експерти звертали увагу голови конституційної комісії на таку недолугість. Однак почуті не були. Знову ж таки, що взяло гору: некомпетентність чи лихі наміри? Можливо, хтось наміряється децентралізувати функції парламенту і судів? Можливо, для окупованих "окремих районів Донецької та Луганської областей"? Чи, може, просто хтось за загальною фразою хоче приховати той факт, що децентралізація виконавчої влади як така у змінах до Конституції не передбачається?

"Ми не повинні чіпати повноваження у "трикутнику"?

І знову неправда! Загадковим терміном "трикутник" в Україні описують розподіл повноважень між парламентом, президентом та урядом. Людям може здаватися, що той "трикутник" їх не стосується. Але ж якщо українці вже визначилися, що хочуть жити в умовах демократії, то їхня демократія починається саме з "трикутника". Або, може, правильніше сказати - в цьому "трикутнику" закінчується.

Держава, яка справді децентралізує виконавчу владу й хоче, аби люди були вільними, бажали й могли щось для себе самостійно робити у своїх громадах, - зберігає свою присутність на місцях лише тією мірою, яка їй необхідна для здійснення функцій, котрі не можуть бути децентралізовані. До таких належать функція оборони і безпеки, запобігання та подолання стихійних лих чи інших надзвичайних ситуацій, збору та адміністрування податків тощо.

Крім того, держава може бути присутньою на місцевому рівні для того, аби стежити, чи органи місцевого самоврядування, діючи відповідно до принципу субсидіарності, не суперечать політиці уряду. У такому разі представник держави має право оскаржити рішення органу місцевого самоврядування до суду і вимагати його скасування. Така функція називається адміністративним наглядом.

У різних державах їх представники на місцях називаються по-різному. Префекти, воєводи, урядники тощо. Але незмінними для них є декілька ознак. Насамперед - усіх їх призначає уряд (виконавча влада). Навіть французькі префекти, на яких так часто посилаються експерти, є представниками виконавчої влади. Так, їх призначає президент Франції, але президент Франції очолює виконавчу владу Французької Республіки. Більше того, у Конституції зазначено, що французький префект представляє на місцях кожного французького міністра!

Текст змін до Конституції нам також пропонує запровадити посаду префекта на рівні області та району. У самій назві, безумовно, нічого поганого немає. (Хоча Конституційна комісія й розглядала питомо український відповідник "урядник"). Але префекта призначатиме на посаду і звільнятиме з посади, за поданням Кабінету міністрів України, президент України. Логіка авторів ідеї така: сьогодні президент призначає за цією ж схемою голів обласних та районних державних адміністрацій, а "трикутника" ми не повинні чіпати. Це тоді як вищим органом у системі виконавчої влади, принаймні відповідно до тієї ж таки Конституції, є Кабінет міністрів.

Хтось каже - "А яка різниця?", а хтось, взагалі, живе з вірою, що президент "усе сотворив і всім управляє".

Але якщо вас колись бентежили уряди-невдахи, які ледве доживають рік до завершення свого імунітету, і президенти, які до кінця своєї каденції приходять із рейтингом на межі статистичної похибки, то формула призначення голів держадміністрацій (а в майбутньому, не дай Боже, префектів) є одним із ключів до вирішення цих проблем.

Для демократії можна назвати дві основні теореми влади, які стосуються "трикутника": 1) повноваження можуть бути лише там, де є кошти і відповідальність; 2) виконавча влада завжди й повністю підпорядкована парламентові як представницькому органу народу.

Виконавчу владу на місцях здійснюватиме хто? Префект. Повноваження призначати і звільняти префекта матиме хто? Президент. А відповідальність за діяльність виконавчої влади на місцях (тобто префектів) нестиме хто? Уряд.

Сьогодні завдяки такій системі голови обласних державних адміністрацій те що називається "в носі мали" уряд із прем'єр-міністром на чолі, не кажучи про окремого міністра. І недавні публічні "дебати" голови Одеської обласної державної адміністрації з міністром внутрішніх справ - яскрава цього ілюстрація. Хтось плекає ілюзії, що з префектами буде інакше?

Теорему, що виконавча влада завжди й повністю має бути підпорядкована парламенту, ми з вами доводили вже двічі - у 2004-му та у 2013-му роках. Виконавчу владу поза контролем парламенту завжди є спокуса узурпувати, і закінчуються такі історії авторитаризмом. І назви "президентська", "парламентська" чи "парламентсько-президентська" республіка тут ні до чого. Ті назви позначають лише інститут (чи інститути), які відповідають за формування уряду. Уряд президентської республіки Сполучених Штатів Америки повністю, на чолі із самим президентом, підконтрольний американським Конгресові та Сенату.

Український парламент контролює лише частину виконавчої влади, ту, яку, власне, контролює Кабінет міністрів. Та частина виконавчої влади, яку контролює президент, - повністю поза контролем парламенту: немає інструментів ні в Конституції, ні в законах. А це не багато не мало: обласні державні адміністрації та ще й (досі!) Київська міська державна адміністрація, районні державні адміністрації, СБУ, Фонд держмайна, Антимонопольний комітет, НКРЕКП та решта "незалежних" регуляторів. І це не вичерпний перелік

Тому республіка в нас не парламентсько-президентська, а безвідповідально-президентська. І якщо ми хочемо перестати долати узурпацію на Майдані, то внесення змін до Конституції в частині децентралізації - саме той момент, коли потрібно зазирнути в наш кривий "трикутник" і бодай трохи його підрівняти.

Український префект: "Загальний нагляд помер! Хай живе загальний нагляд!"

Повноваження префектів завжди обмежені і стосуються, власне, двох функцій: адміністративного нагляду за рішеннями органів місцевого самоврядування та координації діяльності органів виконавчої влади на місцях (тих, які залишаться через неможливість децентралізації їхніх функцій), передовсім у випадках надзвичайних ситуацій. Префекти не можуть мати власних управлінських функцій (а головне - бюджетів), бо це суперечить самій ідеї децентралізації.

Тепер погляньмо на запропоновані повноваження українського префекта. Префект матиме повноваження здійснювати "нагляд за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування". Мені цікаво, де ми знайдемо стільки префектів-конституціоналістів, які будуть спроможні оцінювати конституційність рішень органів місцевого самоврядування, якщо не можемо нашкребти конституціоналістів для Конституційного суду? Але, можливо, я чогось не знаю, тому дивимося далі. Якщо акти місцевого самоврядування не відповідають Конституції чи законам України, їх "зупиняє префект з одночасним зверненням до суду". Тобто ходить по району префект-конституціоналіст і зупиняє рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх неконституційності. Потім, звісно, звертається до суду. Але то вже інша історія.

І після цього ми справді чекаємо, що органи місцевого самоврядування будуть самостійними й спроможними? Та з такою нормою кожен голова громади чи рада громади зазиратимуть у рот префекту, щоб, не дай Боже, неконституційно ліхтарів не встановити або паркан у школі не замінити. Ми ж не знаємо, як широко й системно майбутні префекти тлумачитимуть Конституцію.

Дивимося далі. Префект не лише координує діяльність митниці, податкової, поліції, а й "здійснює нагляд за додержанням ними Конституції і законів України". Чого тому префектові за ними наглядати? У них свої начальники є - міністри. Але цей пункт про те, кому, фактично, буде підпорядкована, наприклад, районна податкова. Отож, вона буде підпорядкована не центральному апарату фіскальної служби, міністрові фінансів і далі - парламенту (як то мало би бути в умовах демократії), а префекту і, відповідно, президенту. Навіщо це президентові? Самі здогадайтеся. А далі дивіться про "трикутник".

Префекта також пропонують наділити загадковим повноваженням забезпечувати "виконання державних програм". За цим повноваженням криються саме управлінські функції та кошти на їх виконання. Наприклад, приймемо ми державну програму енергоефективності і виділимо кошти на її впровадження (закупівлю лічильників, утеплення будинків). Гроші кому мають піти? Правильно, громадам! А кому підуть, з урахуванням цього повноваження? Правильно, префектам.

І довершує перелік повноважень префекта пункт, відповідно до якого він "здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України". Отакої! А як же вичерпний перелік? Чи "децентралізацію ми робимо, а все ще може трапитися"?

Із такими повноваженнями український префект стає дуже далеким від первинної ідеї адміністративного нагляду. І вже точно така префектура не має нічого спільного з децентралізацією. Не вірю тим, хто мене переконує, що всі ці кривуляки можна вирівняти законом, - по-перше, не для того вони писалися, а по-друге, законопроект на впровадження вже підготовлений, і там уся ця "децентралізація" квітне буйним цвітом. Французькі експерти, які тут щиро намагаються нам допомогти побудувати префектуру, одного разу мені зауважили: "У вас чомусь із префектури виходить не адміністративний орган, а каральний". Саме так! Це тепер у нас окремо управлінські повноваження ОДА і прокурорський загальний нагляд, а надалі це все об'єднається в одній особі. Тільки навіщо в такому разі декларувати, що ми ліквідуємо ОДА і загальний нагляд прокуратури? І до чого тут децентралізація?

"Запобігти сепаратизму!"

У проекті внесення змін до Конституції повноваження президента не те що не обмежуються. Пропонується їх ще й розширити. Відповідно до запропонованих змін, президент матиме право зупиняти дію актів органів місцевого самоврядування, якщо вони не відповідають Конституції України, створюють загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці. Тільки звертатися в такому випадку президент повинен до Конституційного суду, а не до звичайного.

Більше того, з цих самих мотивів президент матиме право тимчасово, але на невизначений термін, зупиняти "повноваження голови громади, складу ради громади, районної, обласної ради" і призначати "тимчасового державного уповноваженого", якому будуть підпорядковані всі виконавчі органи місцевого самоврядування. Правда, президент у такому разі також повинен звернутися до Конституційного суду. І, якщо Конституційний суд визнає оскаржений акт неконституційним, парламент зможе припинити повноваження голови громади або відповідної ради та призначити їх позачергові вибори. Так, такі вибори парламент призначає у строк не пізніше, ніж через 120 днів із дня припинення повноважень, але призначає їх лише на підставі подання президента.

Навіщо президентові і префекту повноваження перевіряти конституційність актів органів місцевого самоврядування, якщо ці органи все одно діятимуть на підставі законів, прийнятих у межах Конституції? До речі, критерій цей звучав так "не відповідають Конституції України і створюють загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці". Однак за дві години до розгляду законопроекту конституційною комісією сполучник "і" випарувався. Як і випарувався термін, встановлений для тимчасового зупинення повноважень. Знайти відповідального за ці фізичні процеси, які сталися із законопроектом про внесення змін до Конституції, досі не вдалося.

Для усвідомлення правдивої загрози такого інструмента звернімося до нашого недавнього минулого. Пригадуєте, яку підтримку під час Революції Гідності надавали її учасникам окремі міські голови, міські ради, міські лікарні? Увага, запитання: ви готові були б наділити такими повноваженнями Януковича, які сьогодні обстоюють для президента сподвижники децентралізаційного законопроекту?

Я не знаю, чи готовий хтось серйозно сприймати аргумент, що "в нас війна, і такі повноваження потрібні для захисту від сепаратизму". Прокуратура борола - не поборола, СБУ борола - не поборола (причому обидві під контролем президента). Тепер президент ще сам побореться. За півтора року - жодного кримінального провадження стосовно людей, які публічно(!) закликали до сепаратизму. А після феєричного переобрання мера Харкова аргумент про боротьбу з сепаратизмом - просто курям на сміх.

Ось такий реквієм за децентралізацією.

Тим часом справжня децентралізація саме й могла б стати запобіжником сепаратизму, бо люди на місцях, маючи свободу й кошти, а не нагляд у кубі, мали б і чим зайнятися, крім як нарікати на Київ. До того ж, як казав американський просвітник Рейд Баклі, "чим більше влади покладено на (центральний) уряд, чим більше повноважень уряд використовує, тим менше в нього залишається сил на свої найважливіші повноваження: 1) оборону держави, 2) захист прав своїх громадян та 3) підтримання справедливого порядку".

А для правдивої децентралізації потрібно не так вже й багато - лише політична воля повернутися до роботи над текстом Конституції в частині децентралізації. І розробляти модель, керуючись двома принципами: збільшення свобод громад та звільнення їх від тиску деспотичної та неефективної державної машини.

Режим постійних "несподіванок" у процесі ухвалення змін до Конституції: від раптових змін тексту під час внесення до парламенту до неясності з остаточним голосуванням є лише додатковим аргументом проти прийняття цих змін. А запропонована модель, яка несе в собі загрози авторитаризму, потребує суттєвої корекції.

Коли парламент і народ побачать модель, яка буде зрозумілою і прийнятною, відпаде потреба у брехні.