Без ВЕЗ: якою має бути економічна політика України щодо окупованого Криму

Держава і досі не дала відповіді на запитання, якою має бути її економічна політика щодо окупованих Росією територій АР Крим і Севастополя. Політика як система правил, їхнього правового регулювання і застосування на практиці, що мала б на меті і захистити права громадян, і завдати економічних втрат країні-агресору. Натомість на десять років на окупованій території було створено фейкову «вільну економічну зону «Крим», хоча такі зони, як прийнято в усьому світі, створюють для залучення інвестицій. На здорову голову не натягнеш, але з 2014 року саме так визначено особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території (ТОТ).

Причина появи цього політико-правового виродка — тієї ж природи, що й АТО замість передбаченого законом у разі збройної агресії воєнного стану; кваліфікація злочинів, вчинених в умовах збройного конфлікту на Сході, не як воєнних, а за «терористичними» статтями; різний статус окупованих територій; гасло «Крим — це Україна» і статус нерезидентів для українських громадян з окупованого півострова; заклики до західних партнерів посилити санкції щодо Росії за Крим і запровадження там режиму ВЕЗ, який дію цих санкцій підриває. Ця природа — політична і фахова неспроможність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, такі функції виконувати, помножена на корупцію найвищого рівня.

Коротко нагадаю про цю одну з найганебніших сторінок нашої новітньої історії. У квітні 2014 року Верховна Рада України ухвалила закон про правовий режим тимчасово окупованих територій АР Крим і Севастополя та гарантії прав і свобод громадян, які там проживають. Розділ, що мав регулювати економічні відносини, вирішили вилучити і підготувати якісний законопроєкт. Кабінету міністрів на це дали три тижні. Однак уряд Арсенія Яценюка рішення парламенту проігнорував, натомість 14 серпня з кількох спроб у парламенті протягнули закон (автори — Ксенія Ляпіна та Сергій Терьохін) про запровадження на окупованій території режиму вільної економічної зони. По суті, український бізнес було простимульовано інвестувати в окуповану Росією економіку. Закон спричинив прийняття кількох дискримінаційних актів: наказу НБУ №699, що позбавив громадян із Криму, наділених статусом нерезидентів, доступу до банківських послуг на вільній території; та постанови Кабміну №1035, яка обмежила до двох десятків кількість речей, які жителі Криму могли вивозити із собою. Решта були прирівняні до товарів та обкладалися митом.

Як писало ZN.UA, у Києва було три горішки, об які Путін мав зламати зуби 2014-го: Крим на 70–85% залежав від поставок води й електроенергії з українського «материка», значною мірою — від поставок продовольства та промислових товарів. Натомість на Крим потягнулися кілометрові черги фур із харчами та іншими товарами. Український бізнес допоміг Росії утримувати армію військових і чиновників у найважчий період, коли єдиним каналом постачання Криму була Керченська протока. За рік існування ВЕЗ через адмінмежу з Херсонщиною було поставлено товарів майже на мільярд доларів (дані ДФС). Київ пішов на контракт із поставки електроенергії в Крим, який в угоді названий «Южным федеральным округом» (деталі оборудки — у «плівках Медведчука»). Поставки товарів і електроенергії восени 2015 року зупинила Громадянська блокада, але за сам закон при президентстві Петра Порошенка стояли горою. Навіть коли голова ВРУ доручив створити робочу групу зі змін до закону про зону вільної торгівлі за участі урядовців і громадянського сектору, голова комітету Ніна Южаніна просто заблокувала її роботу. Український бізнес на окупованих територіях продовжує працювати без будь-яких обмежень — це йому дозволяє закон про ВЕЗ «Крим».

Нині маємо сприятливу ситуацію і, що дуже важливо, політичну волю, аби вирулити із цього піке, відновити права громадян і водночас прийняти систему зрозумілих і адекватних правил, що формуватимуть економічну політику щодо окупованого Криму. Саміт Кримської платформи змушує владу виконати свою домашню роботу — ухвалити закони, які всі роки окупації відкладалися на потім через невигідність для олігархічного бізнесу або політичну недоцільність з погляду правлячих кіл. У так званому пакеті законів Кримської платформи, за словами народного депутата Рустема Умєрова, 20 законопроєктів. В активній роботі парламенту сьогодні — лише два+. Це законопроєкт про корінні народи України (кримських татар, караїмів і кримчаків), внесений президентом як невідкладний, і проєкт закону про скасування ВЕЗ «Крим» із одночасним внесенням змін до низки законів, Податкового та Митного кодексів.

В ініціаторах проєкту №5502, за яким закон про ВЕЗ «Крим» втрачає чинність, — майже 60 народних депутатів з усіх, окрім ОПЗЖ, фракцій. Головні комітети цього тижня рекомендували його, а також проєкти змін до Податкового і Митного кодексів до прийняття за основу і в цілому. Цей турборежим має одне пояснення: нардепам треба встигнути до кінця сесії і до Кримського саміту прийняти бодай ці законопроєкти із «пакета Кримської платформи».

У частині, що стосується відновлення прав громадян України в Криму, порушених законом про ВЕЗ «Крим» і похідними від нього нормативними актами, законопроєкт №5502, поза сумнівом, можна назвати якісним. І це насамперед заслуга кримських правозахисників, які всі роки окупації судилися з урядом і НБУ за скасування дискримінаційних норм, а також представництва президента в АР Крим. Їхні рекомендації було цілком ураховано в законопроєкті, тож із його ухваленням мають відійти у небуття ганебний статус нерезидента для українських громадян Криму і Севастополя (хоча не всі в уряді підтримували його скасування), знущальний перелік із 20 дозволених для перевезення з окупованої на вільну територію речей (його буде замінено на перелік НЕдозволених до перевезення), обмеження у ввезенні коштів та інші, які не дозволяли евакуюватися з окупованого Криму з усім необхідним майном чи грошима від продажу нерухомості.

Однак умовна економічна частина законопроєкту виглядає мінімалістично. В принципі зараз бачимо варіант, який не раз пропонували владі кримські громадські діячі: закон про фейкову ВЕЗ скасувати, а його здорові норми перенести до Податкового і Митного кодексів та інших спеціальних законів. Однак вдалися і до спроби наповнити змістом статтю 13 «Особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території», яка раніше відсилала до відповідного закону, яким натомість став закон про ВЕЗ. Проєкт установлює заборону на діяльність, яка раніше була дозволена і якою підривались обмеження, встановлені «кримськими санкціями» ЄС і США. Серед новел такі:

— сертифікати, ліцензії та дозволи, які до сьогодні визнаються чинними, в тому числі на розвідку і видобуток корисних копалин, вважатимуться недійсними на тимчасово окупованій території, але їх можна використовувати на іншій території країни. Однак їх не подовжуватимуть після закінчення строку дії;

— на товари, вироблені на тимчасово окупованій території, не може бути виданий сертифікат українського походження (закривається одна із найсмачніших корупційних складових ВЕЗ «Крим», цей виняток навіть враховано у санкціях ЄС);

— пряма заборона на поставку (ввезення/вивезення) товарів (робіт, послуг) усіма видами транспорту, лініями електропередачі і гідротехнічними спорудами. Останнє, звісно, стосується подачі дніпровської води Північно-Кримським каналом, але заборону водопостачання виписано ще й окремим пунктом (щоб уже без усіляких фантазій неофітів у владі, які обов’язково проходять ритуал биття головою об водну тему для Криму);

— заборона приватизації державного і комунального майна (крім житла військовослужбовців — ця норма збереглася).

Усі ці заборони та обмеження — безперечно, великий прорив у формуванні державної політики щодо ТОТ Криму і Севастополя, особливо якщо дивитися з погляду закону про вільну економічну зону. Однак системи правил для громадян і органів влади вони ще не складають.

Простіше кажучи, законодавець має чітко встановити: яку господарську діяльність український бізнес і громадяни України (усі, не лише ті, що проживають на півострові!) можуть вести на окупованих територіях, а яку заборонено. І за порушення цих заборон і обмежень має бути запроваджена адміністративна і кримінальна відповідальність (і ці зміни до відповідних кодексів мали б іти в пакеті із законопроєктом №5502, але, на жаль, не йдуть).

Для формування правил, які визначатимуть економічну політику щодо ТОТ, важливо з’ясувати: а чого ми хочемо досягнути, яка мета? Вона не раз звучала як гасло, але досі цієї мети якось не імплементували у законодавство: зробити ціну окупації Криму для РФ більшою і в ідеалі непідйомною, синхронізувати політику щодо економічних відносин з окупованим Кримом із західними санкціями.

Водночас потрібно перезавантажити український закон про санкції (маючи на увазі, що санкції — це все ж таки інструмент зовнішньополітичний і економічний), в якому треба так само чітко встановити обмеження та заборони щодо діяльності на ТОТ для бізнесу і громадян інших країн. І так само має бути встановлена відповідальність за порушення санкційних обмежень з боку іноземних громадян і юридичних осіб. До слова, відповідний законопроєкт уже напрацьований у профільному комітеті, але наразі це підвода без коня: адже сам закон із переліком обмежень, за порушення яких і запропоновано встановити відповідальність, ще не ухвалений. Урядовий проєкт зависнув: визначене координатором Мінекономіки за вісім місяців спромоглося лише один раз зібрати міжвідомчу робочу групу, тож тепер це завдання перекинули до МЗС. У ВРУ наразі зареєстровані два проєкти нового санкційного закону — народних депутатів Єлизавети Ясько та Валентина Наливайченка, однак обидва вважаються непрохідними.

Ці два законопроєкти — економічна частина закону про гарантії прав і свобод громадян на ТОТ і закон про санкції — в плані режиму обмежень господарської діяльності на окупованому півострові мають бути гармонізовані, хоча вони й не тотожні. Бо там живуть громадяни України, яким треба виживати в окупації, годувати сім’ї, виховувати дітей, але є принципові речі, які потрібно врахувати, аби припинити підривати західні «кримські санкції». І це буде абсолютно логічно з погляду воюючої країни, в руслі задекларованої президентом політики деолігархізації, боротьби з корупцією, деокупації та реінтеграції Криму. Відтак, пропонується заборонити своїм громадянам у плані бізнесу те, що забороняють секторальні санкції ЄС і США. Україна, до речі, щорічно робить заяви про підтримку санкцій ЄС, але до імплементації, знов-таки, ще не дійшло. Тому зараз маємо добру нагоду для того, аби синхронізувати обмеження економічної діяльності на тимчасово окупованій території і для своїх, і для іноземних громадян — у різних, звісно, законах. І не позичати у Сірка очі, коли нас запитують: чому нашим компаніям не можна працювати в Криму, а українським олігархам можна, причому на українській сировині, що постачається у закриті порти Криму?

Як ми вже не раз писали, «кримські санкції» ЄС і США обмежують діяльність своїх бізнесів і фінансів в особливо чутливих для Росії секторах економіки півострова. І це потрібно підтримати. А відтак, заборонити українським громадянам та їхнім компаніям будь-яку діяльність у таких секторах: телекомунікація, морський, авіаційний, залізничний транспорт, енергетика, розвідка, освоєння і видобуток нафти, газу та інших корисних копалин. Але є нюанси. 

Законопроєктом №5502 пропонується вважати недійсними на ТОТ ліцензії та дозволи, але їх можна використовувати на іншій території. Однак ці норми ніяк не врегулюють дію спецдозволів на користування надрами, адже їх видано на конкретну ділянку, в тому числі і на шельфах Чорного і Азовського морів, а територія ВЕЗ обмежена суходолом. Спецдозволи отримували не тільки українські компанії, тож просто так «вважати недійсними» не вийде. Доцільніше, мабуть, призупинити дію спецдозволів до деокупації Криму, а тим компаніям, які незаконно «обміняли» українські ліцензії на російські (слухайте «плівки Медведчука») і/або не сплачують податку за користування надрами, скасувати їхню дію в судовому порядку.

За аналогією із західними санкціями також варто заборонити українському бізнесу:

— експортувати технології та обладнання для кримських компаній або для компаній, що зареєстровані в юрисдикції інших країнах, але працюють в/з Кримом, у перелічених вище підсанкційних секторах, а також надавати брокерські, лізингові, будівельні та інженерні послуги, пов'язані з їхньою інфраструктурою;

— створювати спільні підприємства як на території Криму й Севастополя, так і з юрособами, що зареєстровані в юрисдикції в інших країнах, але працюють в/з Кримом;

— інвестувати в Кримський регіон. У розумінні ЄС це означає: купувати нерухомість і підприємства на півострові, створювати нові компанії, фінансувати їх або надавати їм послуги;

— експортувати й імпортувати товари, вироблені на ТОТ, у тому числі і за посередництва третіх осіб.

Українцям та їхнім компаніям також необхідно заборонити брати участь у незаконних аукціонах і конкурсах з продажу активів усіх форм власності, незаконно привласнених окупаційною адміністрацією чи приватними особами.

І останнє. Частина перша статті 13 проєкту закону №5502 встановлює: «Здійснення господарської діяльності юридичними особами та фізичними особами-підприємцями, місцезнаходженням (місцем проживання) яких є тимчасово окупована територія, дозволяється виключно після зміни їхньої податкової адреси на іншу територію України».

Тобто компанія може працювати законно в Криму, якщо змінить юрадресу на, скажімо, Київ? Якщо так, то можна вважати цю статтю подарунком олігарху Дмитру Фірташу. Бо це легалізація схеми, яку і він, і свого часу Рінат Ахметов, та й інші застосували.

«Кримський титан» Фірташа змінив назву на «Юкрейніан кемікал продактс», юрадресу — з Криму на Київ. А сам завод оформлено як Армянська філія і здано в оренду ТОВ «Крымские инвестиции», зареєстрованому на довірених осіб у Москві. Те ж саме зробив Ахметов зі своїми портовими активами, змінивши юрадресу Стивідорної компанії «Авліта» і «Морського індустріального комплексу» із Севастополя на Київ, філіями яких стали севастопольські компанії, які було здано в оренду. (У власники і в українській, і в російській юрисдикціях потім ввели менеджерів московського кума Ахметова — композитора Ігоря Крутого, а 2018 року ці активи перейшли під контроль компанії з ВПК Росії.)

«Але ж проєктом правочини компаній у Криму визнаються нікчемними», — опонує мені один із розробників проєкту. Так, але ж договір оренди того-таки титанового заводу не p кримською філією (це відокремлений підрозділ без юрособи), а між київською і московською компаніями!

І таких схем уже придумано чимало в усіх підсанкційних сферах економіки Криму. Тому окремою статтею необхідно заборонити брати участь, свідомо чи ненавмисно, в діях, метою або ефектом яких є обхід заборон/обмежень, тобто використання схем. Росія і різномастий бізнес у Криму навчилися обходити санкції, тож Україна повинна врахувати ці схеми, формуючи своє законодавство, насамперед схему компаній-«прокладок».

На жаль, законопроєкт №5502 не дає відповіді на складне запитання: що робити із подвійною — українською і російською — юрисдикцією кримських юросіб? Що робити з десятками тисяч ТОВ, ПП і ФОПів, які мають юридичну адресу в Криму і Севастополі та яких автоматично, згідно із законом про ВЕЗ, перекинули на податкову інспекцію в Генічеську Херсонської області? Відомі українські сервіси, що надають послуги з агрегації баз даних, до досьє компаній уже додають дані про реєстрацію в юрисдикції РФ, просто «підтягуючи» ці дані з ЄДРЮО Росії, а також про перебування у санкційних списках різних країн. Це — реальність, і її неможливо й надалі «не помічати».

Варіантів поки що вбачається небагато. Держава, по аналогії з вимушеною паспортизацією громадян, вважатиме реєстрацію в російських реєстрах свого роду «аусвайсами» для компаній, тобто й надалі вважатиме нікчемною і не каратиме за реєстраційні дії. Однак ці особи існують і ведуть господарську діяльність! І враховувати це, в тому числі і в українських реєстраційних даних, мабуть, уже настав час. Як і декларувати отримання «паспортів» РФ у Криму і «Д/ЛНР» в ОРДЛО особами, уповноваженими на виконання функцій держави, та їхніми близькими родичами і наявність у них активів на тимчасово окупованих територіях.

Зазначу також, що широкої публічної дискусії про економічну політику України на тимчасово окупованій території Криму і Севастополя наразі не було. Економічні експерти, на відміну від правозахисників, не долучилися до роботи над законопроєктом №5502. Але, не виключено, що під час роботи над санкційним проєктом експерти напрацюють і поправки до закону про гарантії прав і свобод громадян та правовий режим тимчасово окупованих територій. Без їхньої гармонізації ця «машинка» не поїде.

P.S. Коли матеріал був зданий для публікації, секретар РНБО України Олексій Данилов повідомив про застосування щодо згаданого у статті олігарха Дмитра Фірташа «повного пакету санкцій, який може застосувати наша країна щодо цього пана». Підстава — поставка пов’язаними з ним компаніями титанової продукції, яка, за словами Данілова, «потім йде на військові об’єкти РФ, і ми не можемо допустити, щоб це продовжувалося».

Яких саме компаній DF Group Фірташа можуть торкнутись обмеження — невідомо, на момент публікації указ президента щодо введення в дію рішень РНБО не був оприлюднений. Втім, введення персональних санкцій до фізосіб в українській практиці не супроводжується переліком активів, що блокуються. Невідомі наразі і назви родовищ титанових руд (ільменіту), спецдозволи на які рішенням РНБО анульовані. Скоріше за все, нахабні поставки українського ільменіту через низку посередників, треті країни і закриті порти окупованого півострова до титанового заводу Фірташа в Армянську і цього разу не стали приводом до застосування санкцій. А йдеться про поставки до Росії пігментного діоксиду титану, який виробляє і кримський завод, і «Сумихімпром», чи титанової губки виробництва ТОВ «Запорізький титано-магнієвий завод», де Фірташу через кіпрську «Компанія «Толексіс трейдінг лімітед» належить частка у 49%. 

Відтак, це рішення РНБО, схоже, нічого не змінює і не додає до запропонованої концепції економічної політики України на тимчасово окупованих територіях. Однак є черговим нагадуванням необхідності повного перезавантаження санкційної політики, застосування секторальних санкцій щодо РФ, створення санкційного органу, а ще до того — верифікації санкційних списків і моніторингу імплементації санкційних рішень РНБО. Кілька моментів, на які ми б хотіли звернути увагу голови і секретаріату РНБО. 

Сєргєй Чемезов, глава «Ростеха» виявився «двічі розстріляним» українською РНБО. Санкції США та ЄС у зв'язку з агресією РФ проти України застосовані до Чемезова з 2014 року. А в 2018-му Центр журналістських розслідувань, порівнюючи санкційні списки США та України, виявив, що у списках РНБОУ Чемезова та ще більше 70 російських високопосадовців та олігархів із найближчого кола президента Путіна, включно із їхніми бізнесами, немає! Півроку листування колами із АПУ, СБУ, секретаріатом РНБО, КМУ принесли результат: «потєряшки» РНБО були включені у санкційні списки, які президент Порошенко ввів у дію у березні 2019-го. І Чемезов у додатку 1 до цього указу є під № 780, строк дії обмежувальних заходів — три роки, тобто до березня 2022-го. 

Ще один фігурант вчорашнього рішення РНБО — Михаїл Шелков, заступник голови ради директорів «ВСМПО-Ависма», в якій через «Бизнес альянс компани» він контролює більше 65% акцій (блокуючий пакет у 25% — у «Ростех»). І Шелков підказує, що Чемезов цього разу потрапив під роздачу саме через причетність до управління «ВСМПО-Ависма», де очолює раду директорів. Корпорація — найбільший виробник титану у світі, покриває третину всіх потреб світового авіапрому і має спільне підприємство з компанією Boeing — Ural Boeing Manufacturing (UBM), що знаходиться у Свердловській області. Відтак санкції США «ВСМПО-Ависма» не торкнулись. Точніше, міністерство торгівлі минулого року ввело для корпорації особливий експортний режим, включивши її в перелік «кінцевих військових користувачів» (military end-user list), але в січні 2021-го анулювало рішення, назвавши його помилковим. 

Ми не знаємо всіх кінцевих задумок СБУ, яка запропонувала санкціонувати Шелкова (чи «ВСМПО-Ависма»?). Але дуже цікаво, як це рішення позначиться на діяльності — виробничій та експортній — української дочки (96,3%) цього російського гіганта — українського ТОВ «ВСПМО Титан Україна», що виробляє безшовні титанові труби. Їі кінцевим бенефіціаром, згідно українського держреєстру, є Михаїл Шелков. Він же є бенефіціарним власником ТОВ «Демурінський гірничо-збагачувальний комбінат», що видобув ільменіт на Вовчанському родовищі. 

Що означають (і чи означають щось?) для титанової галузі України ці рішення РНБО, ніхто не ризикне прогнозувати. Бо практика застосування санкцій в Україні — це як джаз, — у кожного виконавця своя партія. А от вигодонабувачі, можливо, скоро проявляться.