АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНА РЕФОРМА. ДАЛІ БУДЕ...

У спадок від Радянського Союзу Україні дісталося не надто багато й не завжди корисне. Приміром, адміністративно-територіальний поділ країни на області та райони. Єдиною зміною в системі, що діяла в СРСР, стало виділення Криму в автономію й надання Києву та Севастополю особливих статусів. Але й нові «утворення», за великим рахунком, зберегли дух і букву загального адміністративного устрою.

Стара схема розземелювання, слід зазначити, ефективна. Особливо для встановлення контролю влади над дорученим їй регіоном, для започаткування і зміцнення корупційних зв’язків, для партійного будівництва, зрештою. Власне, для цього її й створювала партноменклатура минулого століття. Нині домінуюча і керівна роль однієї партії в минулому, проте її представники практично повсюди залишилися «при ділі», і старий адміністративно-територіальний поділ нової держави Україна їх цілком влаштовує, оскільки чітко вписується в їхнє уявлення про управління країною.

Тому неважко зрозуміти, чому останніми роками Україна безуспішно реформує різні сфери суспільного й державного життя. Перехід від колишніх форм соціального устрою до нових потребує змін практично в усіх сферах. А влада, вихолощуючи суть завдань, далеко не завжди в змозі ефективно використовувати ресурси країни та людський потенціал для реформаторських цілей.

Адмінреформа, логічно, має бути ключовою в політдіяльності Партії регіонів. Виходячи хоча б із назви цієї сили. Та реальність інша. За суть питання відповідає Кабінет міністрів, у якому сьогодні чимало представників ПР. Але від них щось не чути навіть декларацій про наміри, хоч про міжбюджетні відносини між центром і областями, про посилення впливу регіональних громад має, за ідеєю, піклуватися партія, котра заявляє про захист усіх пригноблених доцентровими прагненнями столичних чиновників. Можливо, річ у людському чиннику. Від АП за реформу відповідав Володимир Литвин, від КМУ — Володимир Яцуба. Щойно обидва пішли зі своїх відомств, вийшло, як в одного партійного вождя, — немає людини, немає проблеми.

З часу ухвалення рішення про проведення адміністративно-територіальної реформи минуло ні багато ні мало чотири роки. Де нині цей віз, зайвий раз пояснювати не треба. На сьогодні стає очевидним недолік: концептуального підходу до розв’язання проблеми зміни управління територіями немає.

Можна вважати, що шукати можливу концепцію майбутніх змін намагалася створена 2000 року, відповідно до указу глави держави, комісія з питань адміністративно-територіального устрою під керівництвом тоді ще глави АП Володимира Литвина (не слід плутати цю комісію з тією, якій велілося реалізовувати адміністративну реформу). Президент поставив завдання: підготувати пропозиції для приведення у відповідність до Конституції України мережі сіл і селищ міського типу, а також системи рад у населених пунктах (до речі, мені так і не вдалося відшукати в Конституції настанов щодо «мережі сіл і селищ міського типу»). Члени комісії також були зобов’язані вивчити можливості укрупнення сільських територіальних громад, організувати вивчення іноземного досвіду у формуванні системи адміністративно-територіального устрою і вирішення проблем у цій сфері, а також провести експертизу проектів нормативних актів, що стосуються питань адміністративно-територіального устрою.

Зазначу, що мені як народному депутатові України досі невідомо про наявність яких-небудь зрушень у роботі цієї комісії, хоча не виключаю, що напрацювання є. У такому випадку слід потурбуватися про їх публічне обговорення. Інакше суспільство вкотре ризикує опинитися перед обличчям чергового указу з реформування територій, наслідки якого можуть бути сумними з причини закритості процесу підготовки. Крім того, жодною мірою не відкидаючи необхідності вивчення «іноземного досвіду», хотів би зазначити, що все-таки це чужий досвід. Просте перенесення моделей розв’язання якихось проблем в інших державах з іншою історією, іншою культурною та політичною спадщиною навряд чи може бути прийнятне в українських реаліях — йдеться про реформу військової організації чи приватизаційних відносин.

Коротенько торкнуся пропозицій, що надходять у зв’язку зі спробами представити прийнятну для нинішніх керівників країни адміністративно-територіальну модель. З погляду влади, реформа має відбутися, але при цьому потрібно зробити так, щоб нічого не змінити. Перша серед пропозицій, які найчастіше звучать, — укрупнення регіонів. Для початку лише скажу, що саме по собі збільшення областей не дасть нової економічної якості, оскільки, з огляду на банальне географічне розташування, можливе злиття тільки місцевостей, розташованих поруч. Отже, економічно міцні області посиляться ще більше, в депресійних процеси погіршаться. Наслідки цього очевидні — розвиток регіонального політичного сепаратизму. Якщо ж узяти фінансовий бік такого кроку, то постає запитання: хто з чиновників (зокрема й ті, котрі входять до складу вищезгаданої комісії) сьогодні готовий відповісти, скільки грошей знадобиться лише на виплати «скороченим» «президентським» главам адміністрацій та колишнім працівникам системи виконавчої влади на місцях у разі «ліквідації» якогось із 490 районів? Як і ким будуть працевлаштовані люди, позбавлені робочого місця після укрупнення? Чи існують такі розрахунки в принципі, чи на долі цих людей (часто з магістерськими дипломами з держуправління) можна не зважати? Такі «територіальні нарізки» загрожують, як бачимо, новими соціальними проблемами. (До речі, за оцінками Міхала Кулеші, який керував свого часу міністерством у справах адміністративної реформи в Польщі, вся адміністративно-територіальна реформа потребувала $10 млрд., тому діалог із міжнародними кредиторами і фінансистами неминучий.) І що принципово зміниться, якщо конфліктуватимуть між собою не призначені Президентом 490 голів райадміністрацій та 490 обраних голів райрад, а, припустимо, 245? Переконаний, нічого. Отже, завдання набагато глибше.

Постає правомірне запитання: на яких рівнях передбачається впроваджувати зміни? Судячи з указу Президента, держава прагне реформувати управління лише на певних територіях — на рівні сільських громад, у крайньому разі — районних центрів. Але ні словом, ні натяком не сказано про найважливіше, найістотніше — реорганізацію влади шляхом запровадження самоврядування на обласному рівні. При цьому слід пам’ятати, що, висловлюючись мовою правознавців, адміністративно-територіальна одиниця є юридичною особою публічного права. Змінити адміністративно-територіальний устрій фактично й по суті — означає в результаті змінити юридичних осіб.

Найчастіше в цьому контексті йдеться про виборність губернаторів, причому цей процес можна уявити як символ «демократії і реального народовладдя в регіонах». Зізнатися чесно, часті поїздки в регіони та спілкування з призначенцями з центру щоразу переконують мене в доцільності вибірковості влади на всіх рівнях, хоча я вважаю цей крок половинчастим і недостатнім. У такому разі не тільки ми станемо свідками зародження явного конфлікту між обраним главою обладміністрації і таким самим обраним головою обл (рай-, міськ-) ради. Кому тоді передбачається передати владні повноваження? Які повноваження? Хто наділений правом їх передавати? Хто легітимний позбавляти?

Скажімо, можна подбати про реформування статусу адміністрацій, перетворивши їх на виконавчі структури органів місцевого самоврядування — так, як сьогодні в столиці. Тоді роль і місце цих структур, а також і самих «губернаторів» у системі влади будуть іншими. Переважним моментом управління в регіонах стане самоврядування. Тобто реальними керівниками регіонів будуть не надіслані «згори» й тому нерідко безвідповідальні діячі, а наділені довірою обранці місцевих жителів. У іншому варіанті система обл- і райадміністрацій може перетворитися на систему представництв глави виконавчої влади. Така пропозиція може нагадати уважному читачеві устрій, який існував при першому президенті Леонідові Кравчуку. Хоча, в поєднанні з бюджетною і адміністративно-територіальною реформою, запровадження таких представництв може дати нам принципово нову якість репрезентації інтересів центру в регіонах.

Однак тут знову казус. Відповідно до 118 статті Конституції, «місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними та обласними радами». У тій самій статті йдеться і про те, що «місцеві державні адміністрації підзвітні й підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня». Тобто нині обласні й районні державні адміністрації є слугами двох панів при істотному превалюванні «пана Президента» і виконавчої гілки держави. Зауважте, глави цих адміністрацій — креатура Кабміну та глави держави одночасно. Не вдаватимуся в тонкощі непростих стосунків між главами адміністрацій і рад, прикладів того — безліч! А ті, хто обізнаний із Конституцією ближче, можуть собі уявити, скільки зусиль доведеться докласти до скасування адміністративної шизофренії, яка найяскравіше проявляється під час виборів. Не зайве у зв’язку з цим згадати останні за часом конфлікти в Красному Лучі, Мукачевому, Ромнах, де кандидатів, котрих підтримують жителі, фактично не допускають до участі у виборах лише тому, що виборчі комісії формуються виконкомами адміністрацій. І тут величезне значення міг би мати закон про вибори до місцевих органів влади. Правда, у тому вигляді, в якому його проштовхнули «політбільшовики», він не зможе щось істотно змінити. Тим паче коли врахувати консервативну структуру управління на місцях.

Дуже великі сумніви викликає і можливість порозуміння в міжбюджетних відносинах. Сьогодні, у контексті адміністративно-територіальної реформи, немає альтернативи встановленню такого типу міжбюджетних відносин, при якому їхніми суб’єктами зможуть виступити не лише обласні центри, як нині, а й селища. Виходить, одну третину населення України виведено за рамки бюджетного процесу на стадії розподілу грошей. Ту третину, котра справно сплачує податки в державну скарбницю. Ясна річ, влада на місцях — це передусім можливість розпоряджатися фінансами, заробленими територією і на території. Але пригадайте, які палкі дискусії завжди викликає ця делікатна тема! Центр ніяк не хоче поступатися своїми правами регіонам. Хоча очевидно: від об’єднання бюджетної і адміністративної реформ уже нікуди не подітися.

Продумуючи крок за кроком можливі зміни, виявляємо, що знадобиться істотне й значне оновлення законодавчої бази, адже зміна навіть одного положення в Конституції неминуче викликає перегляд усіх інших, пов’язаних із ним нормативів. А рухатися вперед у вирішенні двоєдиної зв’язки питань адміністративних перетворень на місцях і водночас за лінією «центри—регіони» доти, доки переважна частина законодавців бере участь у перетягуванні політичного каната від президента Кучми до прем’єр-міністра Кучми, буде вкрай непросто. Принаймні сьогодні з великою часткою впевненості можна говорити про одне: до внесення змін у Конституцію, навіть якщо вони відбудуться і після першої осічки 8 квітня, конкретизувати розмови про будь-які адміністративно-територіальні зміни не варто. Бодай тому, що найменше вимальовується контур нової політичної системи, безпосередньо пов’язаної з моделлю управління на місцях. Інакше кажучи, головною перепоною на шляху тільки пошуку прийнятної моделі управління територіями залишається збереження нинішньої влади в наявному кадровому наборі. Адже джентльмени з парламентської більшості неприпустимо довго відволікаються на зміцнення і консервування надмірно централізованої й «адмінстрімкої» системи. А в ній зміна назви керівної номенклатури з президента на прем’єра не означатиме виникнення моделі самоврядних територій відповідно до унітарного права. Яка, з погляду шуканої моделі, різниця, — призначатимуться глави обл- і райадміністрацій прем’єром чи президентом? Як бачимо й на даному прикладі, суть «політреформи» (що зазнала фіаско) у вигляді законопроекту №4105 зводиться до політичного «міжсобойчику» прем’єра і президента.

Починаючи не лише самі зміни, а навіть розмови про них, слід розуміти, чому вони ініціюються і яка мета реформ. Мета — забрати в центру повноваження так, аби досягти розвиненого самоврядування. Тобто, із поправками на українські реалії, створити систему, яка працює практично в усіх європейських країнах.

Безумовно, гадана модель досить ємна, але, тільки ставлячи перед собою великі завдання, ми можемо надолужити все, що непростимо упустили за роки незалежності. В Україні слід не просто змінити межі певних територій. Як свідчить практика й підтверджують мої постійні зустрічі на місцях, має йтися передусім про пошук принципово нової моделі відносин «центри—регіони», яка передбачає зміну і ролі центру, і ролі регіонів при одночасній їх модифікації. Ці зміни покликані децентралізувати владу в такий спосіб, аби центр у цілому відігравав роль «конструктора» загальних для всієї країни правил (тобто законів), а всі регіони, при збереженні своєї оригінальності, своєї своєрідності в культурній сфері, традиціях, мові, релігії, зобов’язані були б за цими правилами «грати». Інакше кажучи, право — єдине для всієї країни, але самоврядування має бути закріплене в повноваженнях і розширене аж до рівня регіонів. У такий спосіб можна буде розвести інтереси регіонів, дозволивши їм реалізовувати на своїх територіях адекватну політику в галузі місцевого бюджету, освіти й культури, і центру, чия роль — розробка загальнодержавної стратегії, державного бюджету, законодавства, фінансової політики, охорони кордону тощо. Безумовно, запропонований підхід потребуватиме істотного прориву не лише на практиці, а й передусім у свідомості тих, хто розглядає Україну як власну вотчину.

Тому, у чому я твердо переконаний і на чому наполягатиму й надалі, а також переконуватиму в цьому своїх колег-депутатів, проводити адміністративно-територіальну реформу, не поєднуючи її перебігу з досягненням реального самоврядування, немає ніякого сенсу.