100 ДНІВ УРЯДУ КІНАХА: ПРОТИРІЧЧЯ ЕКОНОМІЧНОЇ ПОЛІТИКИ

Наближення парламентського марафону відсуває на другий план решту питань розвитку сучасної України. Водночас існує проблематика, без акцентації на якій і послідовного аналізу економіка країни ще довго залишатиметься у тліючому стані. Безумовно, йдеться про нову роль уряду, в чому Україна вкрай відстає від вимог сучасності. Очевидно, що нинішній склад Кабміну більшою мірою, ніж попередні, буде втягнутий у реалізацію інтересів партійних і бізнесових груп із метою розширення владного впливу в майбутньому вищому законодавчому органі країни. А отже, завдання державного будівництва знову залишаться поза увагою та контролем. Тому роль і місце уряду потребують переосмислення саме сьогодні, внаслідок необхідних змін і трансформацій.

Відповідальність Кабміну —
у його програмі!

Конституційна суперечливість відповідальності різних гілок влади в Україні (Президент — парламент — уряд) рік у рік створює проблеми управління країною. Практично щорічна зміна Кабінету міністрів робить його заручником політичної кон’юнктури. Прем’єр-міністр обмежений у своїй персональній відповідальності за прийняття (чи неприйняття) політичних рішень, реалізацію чи невиконання активних стратегічних акцій. Однаковою мірою і Президент, і Верховна Рада після призначення прем’єра знаходять у тому радше об’єкт критики, ніж взаємної підтримки. Не став винятком і нинішній уряд. І винен значною мірою він сам, оскільки за сто днів своєї діяльності кабінет Кінаха так і не зумів запропонувати керівництву країни та громадськості якусь осмислену програму своєї діяльності. Проект Державної програми економічного та соціального розвитку на 2002 рік, що обговорювався на засіданні уряду 5 вересня 2001 року, поки що до уваги можна не брати. Згаданий документ потребує аналізу як короткостроковий план, розгорнутого подання й обговорення, але з низки причин програмою назвати його навряд чи можливо.

Попередніми роками чимало зусиль було витрачено на розвінчування планової та командно-адміністративної політичної й економічної систем. До сучасного планування пред’являються цілком нові, набагато складніші вимоги, — на перше місце висуваються не цифрові показники і директиви вищих органів влади, а перспективне бачення розвитку країни, розуміння необхідних умов і їх (умов) підтримка та гарантування для забезпечення стабільного зростання, інструменти економічної політики, покликані як забезпечувати досягнення головних цілей, так і формувати адекватну поведінку економічних агентів.

На такі питання, як правило, відповідає програма діяльності уряду. Більше того, програма в такому контексті означає і легалізацію персональної відповідальності прем’єра за ту діяльність, на яку він підряджається. Однак для сьогоднішньої України характерна відсутність жорстко сформульованої урядової програми або (принаймні) урядової декларації про економічну політику, цілі, завдання та перспективи у коротко- та середньостроковому аспекті, а також зобов’язань уряду зі створення та забезпечення умов реалізації такої політики. Орієнтація ж на «традиції» управління економікою країни може свідчити про нерозуміння нинішнім кабінетом необхідності відмови від неефективної системи радянського типу і переорієнтування на нові управлінські технології.

Наважимося повторити: найважливішими завданнями уряду, який хотів би отримати статус реформаторського, мають стати:

— формування і розвиток інституту власника;

— створення та підтримка правового поля, яке гарантує недоторканність і захист власності, а також гарантій виконання контрактів;

— лібералізація економічного простору;

— визначення зобов’язань щодо різних соціальних груп і забезпечення безумовного і повного їх виконання.

Підкреслю, персонально прем’єрові знадобляться чітка концепція розвитку, розуміння стратегічних завдань реформування і вибір необхідних для реалізації завдань інструментів та механізмів економічної політики, особиста готовність до ризику і політична сміливість. Поки що нічого подібного ми не змогли виявити.

Ефективність роботи нової урядової ієрархічної структури як результат адміністративної реформи ще належить визначити, однак поки що складається враження, що її інерційність у постановці та реалізації завдань державної політики тільки збільшилася. Ускладнення процедури прийняття рішень, мабуть, пов’язане з двома політичними обставинами — надлишком управлінських кадрів високого адміністративного рівня при їхній низькій кваліфікації як сучасних менеджерів і приватизацією влади в центрі та областях.

Державна система рангів фактично провокує самопідтримку і консервацію як персонального складу учасників прийняття рішень (а також структур, що забезпечують їхню підготовку), так і схем, застосовуваних при цьому. Водночас у влади з’являється можливість торгівлі все новими «достойними» портфелями, — за різноманітними партіями чи окремими впливовими політичними силами закріплюються владні повноваження або в центральних органах, або на місцевих рівнях. При цьому, безумовно, не може бути й мови про вироблення та реалізацію стратегічних рішень, оскільки такі суперечать поточним інтересам.

Тому для сміливих ліберальних рішень, які постійно пропонують представники правих сил, ні в центрі, ні на місцях немає міцної бази, на яку можна було б спертися при їх реалізації. Світова практика довела, що складна ієрархічна структура не може бути суб’єктом принципових перетворень, оскільки її неможливо спрямувати «проти себе» чи інтересів суб’єктів, котрі її заснували. Єдина політична ідеологія, що дозволяє уникнути клановості,— це лібералізм, який заохочує сильну державу як гаранта прав власності, контрактних умов, цивілізованих правил гри на ринках і водночас виступає за зниження ролі держави в прийнятті економічних рішень. І наважимося стверджувати, що тільки лібералізм забезпечує країні перспективи розвитку та входження в сучасне світове співтовариство.

Економічна недостатність
як прояв слабкості

Відсутність програми означає непослідовність і суперечливість у постановці і вирішенні завдань розвитку країни. Прямий наслідок цієї непослідовності уряду для української економіки й економічної політики обертається тим, що Кабмін не бере зобов’язань зі створення умов, які забезпечують довгострокове і стабільне економічне зростання, а також за висновками об’єктивного аналізу наслідків реалізації (чи нереалізації) політичних акцій. Тож стосовно нинішньої економічної ситуації стверджуємо, що:

— адміністративні перетворення є лише косметичними нововведеннями, без підвищення ефективності державного управління;

— рекламоване економічне зростання має вкрай суперечливі показники своїх складових, що не дозволяє робити висновків про фундаментальну стабільність української економіки;

— у сфері так званої промислової політики простежуються відходи від позитивних починань зі структурного реформування з посиленням впливу держави на поведінку економічних агентів;

— бюджетний надлишок в умовах істотного зниження податкових надходжень означає невиконання державою своїх зобов’язань і подальшу руйнацію бюджетної моралі;

— вимоги девальвації гривні для підтримки експортерів збільшують ризиковий потенціал валютної та фінансової кризи;

— інвестиційна «привабливість», як і раніше, залишається міфом українського економічного середовища (про що свідчить зниження прямих іноземних інвестицій, попри офіційно реєстрований економічний бум).

Зупинюся на деяких положеннях докладніше. Економічне зростання — 10,5%, зростання у промисловості — 18% ... Показники семи місяців, про які ще кілька років тому ми не могли навіть мріяти. Однак продеклароване економічне зростання стосується лише окремих, украй вузьких сфер, не знаходить свого підтвердження в єдиному економічному просторі і не привело до підвищення життєвого рівня.

Хоча середня (офіційна) зарплата в економіці на липень сягнула 318 грн., у квітні-червні, за даними Держкомстату, заборгованість із виплат заробітної плати працівникам бюджетних організацій зросла приблизно на 40 млн. грн. і на 10 липня становила 143,5 млн. Тим самим новий уряд допустив новий виток заборгованостей, попри зовні успішну економічну ситуацію і значний бюджетний профіцит.

Так само реєстроване зростання не позначилося на бюджетних надходженнях. Більше того, попри економічне зростання (9,1% за підсумками першого півріччя 2001 р.), надходження в бюджет від основних податків не зростають. За оперативними даними Держказначейства, доходи консолідованого бюджету на 1 серпня становили 29,3 млрд. грн., або 55,4% планового річного показника, тоді як торік — 58,1%, що свідчить про розширення — порівняно з попередніми роками — практики уникнення оподаткування. Та й справді, надходження від ПДВ сягнули лише 48,3% річного показника, неподаткові надходження ледве перевищили його третину, а доходи від приватизації становили лише 30% річного або 58% — планового показника за сім місяців. І поруч із цим — зростання кредиторської і відновлення дебіторської заборгованостей підприємств: уже наприкінці червня перша перевищила 234 млрд. грн. Безумовно, списання податкових боргів негативно позначилося на поведінці й очікуваннях керівників: знову було продемонстровано, що українське середовище «не пристосоване» до виконання своїх платіжних зобов’язань і неплатник лише виграє.

Не слід перебільшувати позитивну динаміку у структурі бюджетних витрат (збільшення частки соціальних витрат), оскільки ці зміни відбуваються в умовах зниження загального рівня витрат бюджетів України (у структурі ВВП) у зв’язку з падінням рівня бюджетних надходжень. Хоча більше половини витрат зведеного бюджету України (51%) у першому півріччі 2001 року становили витрати, що мають соціальну спрямованість, — на соціальний захист населення і соціальне забезпечення (15,6%), ліквідацію наслідків чорнобильської катастрофи (3,4%), науку (1,4%), освіту (16,6%), охорону здоров’я (11,3%), погашення заборгованості із заробітних плат і соціальних виплат минулих років (2,7%), однак реально відбувається скорочення бюджетного фінансування. Витрати бюджетів України без витрат, профінансованих за рахунок власних надходжень бюджетних установ, у першому півріччі 2001-го становили 23,6% ВВП, тоді як за аналогічний період 1999-го вони сягнули 25,6% . Відбулося, зокрема, зниження (як частки ВВП) витрат на освіту й охорону здоров’я.

Відповідно до поширеної думки, зниження бюджетних доходів обумовлене наявністю в Україні економічно слабших і депресивних регіонів. Тим часом аналіз свідчить, що в багатьох випадках порівняно низькі (відповідно до бази оподаткування) податкові надходження пов’язані не з рівнем економічного розвитку регіону і, відповідно, не з низькою базою оподаткування, а з низьким фактичним регіональним податковим навантаженням. Наприклад, у Запорізькій області, яка за показником валової доданої вартості на душу населення стабільно входить у першу п’ятірку областей України, обсяг сплачуваних податків (у розрахунку на 1 грн. виробленої в регіоні доданої вартості) 2000 року становив 17 коп., тобто був нижчим, ніж у середньому по Україні (19 коп.) і ніж, наприклад, у Волинській області, яка 2000-го (за попередніми розрахунковими даними) за показником доданої вартості на душу населення посідала 21-ше місце. Таку ситуацію можна виявити в багатьох областях і нинішнього року.

Промислова політика, про яку з приходом нового уряду заговорили знову, вражає своєю зайвою деталізацією і відсутністю стратегічного бачення. Більше того, здається, що й в аргументації ми повернулися на три-чотири роки назад, коли домінували галузеві пріоритети і державний вплив на прийняття економічних рішень. Зараз список підприємств, які мають так зване стратегічне значення для економіки та безпеки держави, налічує 1017 одиниць, і, мабуть, уже в найближчому майбутньому слід очікувати його розширення. Сюди ж прилягає й ініційована заборона на продаж за борги майна підприємств, частка держави в яких становить понад 25%, а також можливий перегляд раніше реалізованих продажів та банкрутств. Рішення, які штучно захищають неефективні, а іноді й збанкрутілі державні підприємства або спрямовані на анулювання легітимних рішень, руйнівно позначаються як на намірах інвесторів, так і на фінансовій стабільності. Можна не сумніватися, що в підприємств-боржників із державною часткою понад 25% з’являться підстави не повертати кредитів, узятих під заставу майна.

На початку літа в Україні активізувалися дискусії з приводу можливого перегляду валютної політики. Тиск на НБУ був настільки потужним, що лише пряме втручання Президента тимчасово призупинило девальваційні «вимоги». Однак прихід осені неминуче означатиме нову хвилю «захисту» експортерів, а отже, на гривню знову чинитимуть девальваційний тиск.

Хоча сучасний світ характеризує протилежне: критерієм успіху стає конкурентоздатність не на внутрішніх ринках, а на міжнародних. І ефективність національної політики визначається не захистом внутрішніх ринків від міжнародної конкуренції, а стимулюванням свого бізнесу з метою активного вливання у світові економічні потоки.

Тому розвиток підприємств, а отже й економіки в цілому, можливий лише за наявності ефективного власника, насамперед на місцевому рівні, який буде зацікавлений у посиленні та розширенні свого бізнесу на довгостроковій основі. Однак жоден із регіонів, окрім Києва, поки що не може навести вагомих аргументів на користь своєї інвестиційної привабливості. Більше того, простежується зниження інтересу до тих регіонів, які ще два-три роки тому були багатообіцяючими в інвестиційному плані. Мабуть, регіон Києва (місто разом з областю), уже сконцентрувавши понад 40% усіх іноземних інвестицій, тільки нарощуватиме свою привабливість.

Сказане тут — лише видима частина розростання труднощів і протиріч сьогоднішньої економіки України. Очевидно, що урядові, який відмовився від програми Ющенка і не пропонує нової скоригованої програми, важко буде активізувати трансформаційні процеси.