«100 днів нової влади: яка модель урядування формується?»

Традиційно консорціум незалежних аналітичних центрів здійснює моніторинг перших 100 днів діяльності нової влади. Такий моніторинг є комплексним аналізом кроків різних гілок влади та їх оцінкою з точки зору відповідності демократичним нормам і цінностям.

Зміна керівної еліти країни в результаті президентських виборів 2010 р. привела до істотних, почасти радикальних, посилити державне регулювання у сфері ЗМІ. Одним із перших був указ президента про скасування (всупереч закону «Про телебачення і радіомовлення») призначення А.Мирошніченка членом Національної ради з питань телебачення і радіомовлення на другий термін. Зараз повноважними є лише три члени Нацради, тож орган не має кворуму, і його робота фактично заблокована.

2 квітня президент ліквідував Національну комісію з утвердження свободи слова та розвитку інформаційної галузі; замість цієї комісії та низки інших дорадчих органів створено Гуманітарну раду, до якої увійшли кілька представників медіагалузі.

З порушенням законів відбулася зміна керівництва Національної телекомпанії України. 17 березня 2010 року Кабінет міністрів підпорядкував собі НТКУ і призначив її генеральним директором Є.Бенкендорфа. Ця реструктуризація та кадрові зміни ставлять під сумнів перспективу перетворення НТКУ на канал суспільного мовлення.

17 травня 2010 року член фракції Партії регіонів В.Кисельов зробив чергову спробу внести законопроект щодо встановлення кримінальної відповідальності за наклеп. Його колега О.Бондаренко пропонує карати ЗМІ за публікацію «неправдивих і безвідповідальних заяв політиків».

Діяльність державних органів у сфері впровадження цифрового телерадіомовлення вкрай незадовільна, що загрожує Україні міжнародними проблемами уже в найближчих два роки.

Влада наголошує на своїй непричетності до цензури та тиску на журналістів. Однак тональність новин стрімко змінюється: вони стають занадто лояльними до влади, в них переважає офіціоз, трапляються випадки замовчення суспільно важливих фактів. Кількість матеріалів із ознаками замовності у теленовинах зростає. Журналісти повідомляють про появу заборонених тем, відмову або суттєве редагування матеріалів, які містять невигідну для влади інформацію, та інші ознаки цензури.

Загалом, спостерігається погіршення ситуації зі свободою слова, ускладнення комунікації між владою та ЗМІ, зниження якості новин, почастішання випадків втручання в роботу редакцій, тиску на журналістів та порушення їхніх прав, цензури і самоцензури. Реакцією на ці процеси стали публічні заяви журналістських колективів, акції протесту, створення громадського руху «Стоп цензурі!». Стурбованість становищем свободи слова висловили міжнародні журналістські організації, ПАРЄ і Держдепартамент США.

Якість діалогу нової влади з громадянським суспільством. Низкою указів президента від 02.04.2010 р. ліквідовано кілька дорадчих органів, у т.ч. Національну комісію зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права. Водночас обраних самою владою представників громадськості включено до Національного антикорупційного комітету та Громадської гуманітарної ради. Створено Громадський комітет з моніторингу виконання законодавства у сфері розвитку та підтримки підприємництва.

Проблемою залишається відсутність загальних критеріїв ефективності консультативно-дорадчих органів та врахування їх пропозицій. З 20 міністерств інформацію про врахування зауважень громадськості надавало лише одне — Міністерство юстиції. 19 міністерств подали лише плани заходів із виконання Концепції сприяння розвитку громадянського суспільства.

Проблемою залишається відсутність ефективного контролю та санкцій за порушення стандартів поведінки держслужбовцями. Стандарти переважно ігнорують або застосовують вибірково. Немає обов’язкової звітності органів виконавчої влади щодо врахування пропозицій громадськості та результатів моніторингу ними виконання державної політики, не розроблено заходів правової просвіти щодо діалогу органів влади та громадськості.

Нормотворчі зміни, спрямовані на створення умов для розвитку діалогу з громадянським суспільством, мають несистемний характер. Водночас законотворча діяльність влади у сфері громадянського суспільства трохи активізувалася. Прийнято за основу законопроекти про консультації з молодіжними громадськими організаціями (втім, на практиці йдеться перш за все про припартійні молодіжні об’єднання), про інформування громадськості про стан законності; про соціальну рекламу; про волонтерський рух; про всеукраїнський референдум. Оновлено проект закону «Про громадські організації». Він має спростити процедури їх реєстрації та розширює права щодо консультацій і громадської експертизи.

Проект постанови КМУ про заходи щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики поновлює норму про обов’язкові консультації на вимогу трьох громадських організацій. Свій кількісний склад громадські ради мають визначати самостійно. До їх компетенції прямо включено громадську експертизу, в т. ч. антикорупційну. Загалом, пропозиції громадськості щодо вдосконалення нормативно-правової бази для діалогу враховуються лише частково і повільно.

Плани та дії нової влади в освітньому секторі. У цій сфері мали місце негативно резонансні дії у сфері зовнішнього незалежного оцінювання (ЗНО) та вступу до вищих навчальних закладів (ВНЗ): запроваджено складання тестів мовами навчання у школі (а не лише українською, як раніше), запроваджено трирічний термін дійсності сертифіката ЗНО, підвищено питому вагу середнього балу атестата в конкурсному балі з 4 до 25%, допущено до вступу осіб, які набрали менше 124 балів із непрофільних дисциплін, за умови набрання ними 170 і більше балів із профільних дисциплін, дозволено випускникам шкіл 2007-го та попередніх років вступати на навчання без відриву від виробництва за результатами вступних випробувань, для не атестованих із української мови дозволено випробування з іншої мови. Усі ці заходи представлено як такі, що вдосконалюють ЗНО, забезпечують рівність доступу до вищої освіти та підвищують роль і значення школи. Водночас Д.Табачником запропоновано доповнити вступ на спеціальності технічного і природничо-математичного циклу співбесідами та вступними випробовуваннями. У березні 2010 р. силами провладної коаліції провалено закон про зовнішнє незалежне оцінювання. Симптоматична відсутність згадки про ЗНО у Програмі економічних реформ на 2010 — 2014 рр. президента В.Януковича.

Запропоновані нововведення справді дозволяють полегшити процедури проходження ЗНО, але й розширюють сферу корупційних ризиків під час випускної/вступної кампаній та узалежнюють подальшу долю ЗНО і вступу до ВНЗ від відомчих, політичних та корпоративних інтересів.

Решта новацій стосується трьох взаємопов’язаних сфер: європейська інтеграція вищої освіти України, університетська автономія, підвищення якості вищої освіти та контроль за якістю. Спектр намірів, заяв і конкретних дій тут доволі широкий — від впровадження додатку до диплома європейського зразка (додаток, як і диплом, друкуватиметься централізовано) до впорядкування і оптимізації системи акредитування і ліцензування, від планів переходу на європейський стандарт магістерських програм до модернізації підходів у формуванні переліків напрямів та спеціальностей у навчанні бакалаврів і магістрів, від розширення прав ВНЗ у формуванні контингенту студентів до перенесення до компетенції місцевої влади питань відкриття нових ВНЗ, спеціальностей і напрямів навчання. Певні ознаки системного підходу до реформування освіти можна віднайти у програмі економічних змін президента В.Януковича на 2010 — 2014 рр. Утім, тут відсутні якісь реальні новації. До того ж частину завдань за цими програмними пріоритетами було реалізовано попередніми урядами, а частина — так і залишилася деклараціями.

На сьогодні характер дій влади в освітньому секторі засвідчує стару тенденцію до кулуарно-бюрократичного характеру визначення пріоритетів та завдань, браку зовнішньої експертної оцінки: в діях уряду в сфері освіти спостерігається надмір політичної чи ідеологічної доцільності (там, де йдеться про скасування чи заперечення дій попередників), наявність корпоративних інтересів та корупційних ризиків (там, де йдеться про ЗНО та інтереси ректорського корпусу ВНЗ). Існує надмірна заполітизованість окремих заяв та дій міністра освіти і науки (особливо стосовно мовного питання та викладання історії у школах).

Екологізація державної політики та суспільної свідомості — вимога часу. Всупереч європейським вимогам, Програма економічних реформ на 2010 — 2014 рр. не містить екологічної складової. Водночас у ній задекларовані наміри забезпечити впровадження європейського принципу «хто більше забруднює, той більше платить». Запровадження механізму екологічного оподаткування планується до кінця 2012 року, а нової системи платежів за видобуток корисних копалин — до кінця 2014 року.

Екологічні пріоритети нової влади викладено у підрозділі 3.1. Розділу 3 Державної програми економічного і соціального розвитку України на 2010 рік. Цей підрозділ не проходив громадського обговорення на стадії підготовки проекту, і сюди не потрапили такі важливі пріоритети, як екологічна освіта, просвіта та інформування громадськості, залучення громадськості до процесу прийняття екологічно значущих рішень.

Підготовку та прийняття до кінця 2010 року закону України «Про Стратегію національної екологічної політики на період до 2020 року» визначено найголовнішою умовою отримання Україною секторальної бюджетної підтримки від Європейського Союзу. Вимоги громадськості щодо проведення громадського обговорення проекту Стратегії наразі здебільшого задоволені, але процедура ще не завершилася.

Спостерігаються розбіжності між декларованими у Програмі уряду пріоритетами і реальними діями гілок влади. Так, частина 3.1.5. Розвиток заповідної справи ставить за мету зростання протягом 2010 р. заповідності території України до 5,9%. Водночас на різних рівнях влади тривають намагання скасувати низку указів президента України про створення національних природних парків. Знищення зелених зон у межах населених пунктів вказується серед основних проблем підрозділу 3.1. Цьому пріоритетові суперечать дії місцевої влади в Харкові (без попереднього обговорення з громадськістю, що є грубим порушенням природоохоронного законодавства).

Гендерна політика. Гендерна політика традиційно була маргінальною для української влади, хоча вона є ефективним інструментом вирішення соціальних проблем, а гендерна рівність є невід’ємною демократичною цінністю.

Державна програма економічного і соціального розвитку України на 2010 р. демонструє досить поверхове розуміння гендерної проблематики та проблем, пов’язаних із гендерною дискримінацією. Серед основних завдань у сфері забезпечення рівних прав і можливостей жінок і чоловіків визначено лише протидію насильству та торгівлі людьми. Не приділяється увага гендерному розриву у розмірах заробітної плати чоловіків та жінок, низькій представленості жінок у процесах прийняття рішень. За відсутності кваліфікованого експертного супроводження зроблені заяви про підвищення пенсійного віку жінок до рівня чоловіків негативно сприйняті суспільством.

Парламентська більшість не підтримала ідею введення квот під час виборів народних депутатів (законопроект 1232 відхилено і знято з розгляду). Представники влади дозволяють собі демонструвати публічне нехтування принципами гендерної рівності. Одночасно спостерігається побоювання критичного висвітлення дій та намірів уряду в цій сфері у ЗМІ.

Нова влада отримала рекомендації від Комітету ООН з питань ліквідації всіх форм дискримінації щодо жінок, у яких висловлюється занепокоєння і з приводу низького представництва жінок в органах влади вищого рівня, поширеності гендерних стереотипів у суспільстві, насильства над жінками, торгівлі людьми. Очевидно, що найближчим кроком нової влади має стати розробка нової Державної програми впровадження гендерної рівності.

Проект здійснено за підтримки Міжнародного фонду «Відродження»