Зарплати чиновників

Щоб мати професійних державних управлінців і клієнтоорієнтований підхід у наданні держпослуг, необхідна зрозуміла та прозора система оплати їх праці, як і чесна процедура відбору кадрів.

Реформа державної служби значною мірою впливає на те, як швидко просуваються структурні зміни в країні, а також сприяє розумінню суспільством, для чого сплачуються податки, з яких, власне, і фінансуються зарплати чиновників.

Разом з тим у суспільстві й досі поширено міфи, що оплата праці на держслужбі є жебрацькою, і ті чиновники, які живуть добре, займаються хабарництвом і корупцією тощо. І хоч усі міфи розвіяти не вийде, ми спробували дослідити, якою є ситуація через три роки після початку дії нового Закону "Про державну службу". Питання не таке просте, як видається, оскільки, попри певні зрушення на краще, система оплати все ще недостатньо прозора і зрозуміла як для держслужбовців, так і для громадськості.

У теорії заробітна плата працівника має залежати від його кваліфікації та досвіду, важливості і складності посади, міри покладеної відповідальності та продуктивності виконання обов'язків, яка визначається кількістю витраченого часу та якістю виконання робіт. Цілком логічно очікувати, що оплата має компенсувати витрати на проживання й утримання сім'ї працівника і стимулювати його до розвитку та підвищення продуктивності праці.

На відміну від приватного сектору, де рівень зарплат відповідає попиту на певний рівень кваліфікації та продуктивності, у державному секторі такого механізму немає. Загалом рівень зарплат на держслужбі - це балансування між необхідною кількістю потрібних спеціалістів, спроможних виконувати покладені на них функції, та фінансовими можливостями держави. В умовах України, з її обмеженими фінансовими ресурсами та економічними проблемами, складно створити систему, яка на виході даватиме привабливий рівень оплати для всіх держслужбовців і не коштуватиме занадто дорого.

Як спрацювали законодавчі новації

Чинна система оплати праці має низку недоліків, які так і не вдалося повністю усунути під час перехідного періоду з моменту набуття чинності Законом "Про державну службу"
1 травня 2016 р. і до кінця 2018-го. За умови обмежених фінансових ресурсів дотримуватися норм про структуру оплати праці й усунути міжвідомчі та міжрегіональні диспропорції у її розмірах для відносно однорідних груп держслужбовців у нинішній системі складно.

Незважаючи на поліпшення структури заробітної плати порівняно з 2015 р., вона все ще далека від цільових показників, визначених стратегією реформи держуправління, якими передбачалося, що фіксована частина заробітної плати становитиме не менш як 70%. Зокрема, середня частка фіксованих (гарантованих) виплат у загальній грошовій винагороді держслужбовця зросла з 40% у 2015 р. до близько 60% у 2018-му. Проте для керівників фіксована частка оплати все ще становить лише 52–55% у середньому по всіх держорганах і тільки на рівні райдержадміністрацій перевищує 70%.

Нинішня ситуація

Сукупна винагорода за працю держслужбовця складається з низки компонентів, які вираховуються на основі посадового окладу. Останній є лише одним елементом оплати і в багатьох випадках і досі не найбільшим за сумою у загальній виплаті. Окрім посадового окладу, до грошової винагороди українських держслужбовців належать надбавка за вислугу років і ранг, низка стимулюючих надбавок непостійного характеру - за додаткове навантаження, особливо важливу роботу, інтенсивність праці, надбавка для фахівців з питань реформ; премії (щомісячні/щоквартальні та річні за результатами оцінювання персоналу) та матеріальна допомога двох видів, які передбачені чинним законодавством (на вирішення соціально-побутових питань і допомога на час щорічної відпустки, кожна з яких визначається як одна середньомісячна заробітна плата держслужбовця на рік).

Упродовж 2017–2018 рр. посадові оклади держслужбовців зросли на 40–50% майже для всіх категорій працівників, і за рахунок цього збільшилася гарантована частка зарплати. Так, у 2019 р. уряд вирішив сукупний обсяг видатків на оплату праці працівників держустанов залишити незмінним порівняно з 2018-м, але при цьому ставки посадових окладів підвищили для виконання законодавчої вимоги про відповідність мінімального розміру посадового окладу держслужбовця двократному розміру прожиткового мінімуму (тобто 3,5 тис. грн на місяць для спеціаліста органу районного рівня держуправління, задля справедливості слід зауважити, що на найнижчому рівні держслужби фактично працювало лише близько 2% службовців від загальної чисельності).

Третина фонду оплати праці - премії та надбавки з непрозорим розподілом

Посадовий оклад становить у середньому від 34% сукупного фонду оплати праці у центральних апаратах міністерств до 49% - у райдержадміністраціях, а саме посадовий оклад фігурує в усіх оголошеннях про вакансії на держслужбі. Другою за величиною складовою обов'язкових платежів є надбавка за вислугу, середня частка якої є найвищою у РДА (20% ФОП) через високий відсоток працівників із стажем понад 15 років і приблизно однакова у решті категорій держорганів (13–17% ФОП). Відносно посадового окладу середня надбавка за вислугу у 2018 р. становила 34%, з чого випливає, що середній стаж держслужби працівників перевищує десять років (див. рис.).

Загалом за 2018 р. через стимулюючі надбавки та премії розподілили 32% сукупного фонду оплати праці держслужбовців, і це досить велика сума, якщо врахувати не дуже прозорі правила розподілу цих коштів. Аналіз результатів опитування про практики преміювання та виплати стимулюючих надбавок (окрім фахівців з питань реформ, для яких надбавка є фіксованою та гарантованою) свідчить про відсутність зв'язку з результатами діяльності працівників, що нівелює саму суть таких компонентів оплати. Найпоширенішим способом розподілу преміального фонду є призначення премій усім працівникам певної групи оплати в одному діапазоні їх розмірів (найчастіше або до 30%, або від 30 до 60%посадового окладу).

Ознаки вибіркового ручного управління

Для того, щоб вирішити питання низької конкурентності оплати для керівного складу, підзаконними актами були запроваджені додаткові елементи диференціації оплати праці для окремих категорій держслужбовців. Наприклад, було введено коригуючі коефіцієнти до посадових окладів і розширено асортимент надбавок (у т.ч. для фахівців з питань реформ). Вочевидь такий спосіб здійснення змін до системи оплати праці не сприяє прозорості та знижує мотивацію працівників, які не отримали кращих умов.

Однією з причин того, що нові параметри системи не дали можливості досягти бажаної прозорості та передбачуваності заробітних плат, є брак точних даних про фактичну чисельність та якісні характеристики працівників на різних рівнях держуправління. До впровадження системи інтегрованого кадрового та зарплатного обліку (HRMIS, пілотний запуск очікується у третьому кварталі 2019-го, хоча повної реалізації цього проєкту не варто очікувати раніше 2021 р.) джерелом даних про рівні та структуру оплати праці залишатимуться епізодичні опитування держустанов через запити про надання публічної інформації або внутрішні урядові розпорядження (такий спосіб є трудомістким і тривалим і не гарантує достовірності та порівнянності зібраних даних).

Визначення розміру суттєвих додаткових виплат безпосередніми керівниками структурних підрозділів за погодженням із керівником вищої ланки створює передумови для диспропорцій в індивідуальних розмірах зарплат і порушує принцип рівної оплати за однакову роботу. Через брак інтегрованих даних про індивідуальні виплати наразі важко відстежити такі диспропорції, і ця можливість з'явиться лише після запуску HRMIS. Утім, зменшити такі диспропорції можливо, якщо видозмінити ключові параметри системи оплати праці та правила нарахування стимулюючих надбавок, що потребує законодавчих змін.

Оплата праці фахівців з питань реформ є конкурентною

Оскільки держава конкурує на ринку праці із приватним сектором, рівень оплати праці держслужбовців має бути порівнюваним з аналогами у приватному секторі. Результати порівняння свідчать про те, що оплата праці у держсекторі є практично еквівалентною зарплаті працівників приватного сектору на рівні спеціалістів (але це радше сприяє утриманню цінних кадрів, аніж залученню нових ефективних працівників з ринку праці, бо в оголошеннях про вакансії вказується лише розмір посадового окладу), а для фахівців з питань реформ перевищує рівень порівнюваних робіт у приватному секторі на 50% (що пояснює величезні конкурси на реформаторські посади).

Разом з тим оплата роботи керівників на держслужбі значно поступається медіанним виплатам керівникам середньої та вищої ланки у приватному секторі, але близька до нижніх меж оплати. Для фахівців з питань реформ середньої та нижньої керівних ланок оплата є співставною з медіанним рівнем оплати у приватному секторі (варіація в межах 20–25%).

Чому складно швидко вирішити всі проблеми

Провести зміни у великій організації завжди непросто, а державна служба - це близько 200 тис. працівників у дуже розгалуженій мережі держорганів. Тому реформа рухається не так швидко, як планувалося. Після трьох років підвищень заробітки держслужбовців безумовно покращилися, але подальші удосконалення важко втілювати без істотних змін у їх чисельності та без повної й оперативної інформації про склад і структуру корпусу держслужбовців, оскільки навряд чи вдасться точно оцінити вплив можливих змін у системі оплати праці на сукупний обсяг відповідних витрат.

Для удосконалення системи оплати праці потрібно якнайшвидше запустити систему інтегрованого кадрового та зарплатного обліку держслужбовців, щоб отримувати актуальну та достовірну інформацію про оплату праці та фактичну чисельність персоналу, знизити максимальний розмір надбавки за вислугу з 50 до 30% посадового окладу та зменшити кількість і розмір стимулюючих надбавок.