Як зашкодити екологічному оподаткуванню?

Погодьтеся, запитання дивне. Зазвичай українські фахівці з фінансів природокористування переймаються вдосконаленням чинної системи екологічного оподаткування або ж конкретними заходами з підвищення її дієвості. Справді, ними напрацьовано чимало ґрунтовних і практично якісних рекомендацій, підсумком яких є масив слушних законопроектів і прикладних пропозицій щодо посилення результативності дії механізму екологічного оподаткування. Вони надто важливі одночасно і для нарощення фінансового потенціалу держави, і для зміцнення реальних джерел фінансування природо­охоронної діяльності.

Адже варто зазначити, що екологічні податкові надходження формують, з одного боку, певні доходи державного бюджету, а з іншого - уможливлюють видатки бюджетних коштів на цілі охорони та відтворення навколишнього природного середовища. До речі, в 2012 р., за даними Міністерства фінансів України, до бюджету сплачено понад 2,8 млрд грн екологічних платежів, що на 20% більше, ніж попереднього року, а показник 1999 р. перевищено у більш як 30 разів. А от у разі приведення вітчизняної системи екологічних податків до стандартів ЄС їх частка у зведеному бюджеті України могла б становити від 6 до 9%.

Проте саме таке дивне запитання, що винесене в заголовок статті, спадає на думку після ознайомлення із конспективним слайд-змістом Концепції реформування податкової системи України на сайті реорганізованого Міністерства доходів і зборів України (МДЗУ). Відомство презентувало нещадну перебудову діючої структури податків, у тому числі екологічного, деяких ресурсних і рентних платежів, які затверджено Податковим кодексом України (див. табл.).

Пропонуючи довільну перетасовку податків усупереч їх сутнісній науково та законодавчо обґрунтованій класифікації, розробники "покращеної" їхньої структури навели як аргументи такої трансформації, по-перше, перманентну низьку фіскальну ефективність екологічних податків (близько 1% податкових надходжень до зведеного бюджету), а по-друге, необхідність їх спрощеного адміністрування. До слова, на сайті Міністерства економічного розвитку і торгівлі України (МЕРТ) також розміщено проект Кон­цеп­ції реформування податкової системи Украї­ни, в якому винесено безапеляційний вирок: "Скасувати численні спеціальні податки і збори, які сумарно генерують 2% доходів державного бюджету". І крапка!

Однак у подальшому виявляється, що цей проект концепції суперечливо відмінний від презентованого на сайті МДЗУ, причому не тільки пропозицією зменшити кількість податків до восьми, а не до дев'яти. Йдеться про те, що в проекті концепції від Міндоходів екологічному податку залишили право на існування принаймні в понівеченому вигляді, по суті спростовуючи власну аргументацію щодо нього як незначного для держави (а коли це майже 3 млрд грн від екологічного податку були зайвими з точки зору Державної фіскальної служби України?).

Водночас у проекті концепції від Мінекономрозвитку екологічний податок перекрес­люється впевненим розчерком чиновника - безпощадного борця з податками, що потребують окремого адміністрування (див. рис. на сайті DT.UA). Натомість пропонується якийсь, м'яко кажучи, науково некоректний ресурсний податок. А скажіть, його запровадження вже не потре­буватиме окремого адміністрування або значно підвищить обсяги податкових надходжень
від платників цього податку - природокористувачів (завдячуючи чому надалі, певно, нечувано зростуть обсяги фінансування природоохоронної діяльності)? Де відповідальні, обґрунтовані та доказові аргументи, а не декларація якихось неузгоджених ідей?

То що легше - розмірковувати над проблемою підвищення адміністративної та фіскальної ефективності справляння екологічного податку чи пошматувати цей податок разом з іншими буцімто для поліпшення стану платників цих податків? А про поліпшення стану довкілля та якості життя тих самих платників податків уже не турбуємося?

Як бачимо, виникає ще чимало дивних запитань, особливо дивних з огляду на нагальну потребу віднаходження додаткової копійчини на державні видатки. Ніхто, наприклад, не вважає зайвими доходи від запровадження нового загальнодержавного військового збору через те, що вони сумарно генерують не дуже значні відсотки доходів державного бюджету, якраз навпаки - цей збір є значущим. То що, і надалі саме зараз руйнуватимемо діючу усталену систему екологічного оподаткування через низькі відсотки їх внеску до бюджету? Чи це на часі?

Загальну відповідь на всі дивні запитання потрібно, на мій погляд, шукати в тому, що новоявлені чиновники, спираючись на проекти "папєрєдніков", не дуже виважено підійшли до надто серйозного завдання "невідкладної стабілізації фінансової ситуації, підвищення фінансової незалежності органів місцевого самоврядування та стимулювання економічних процесів в Україні", яке визначене за мету концепції, прагнучи швидким адміністративним наскоком начебто поліпшити нинішню систему оподаткування. Проте неупереджений об'єктивний аналіз положень цієї концепції засвідчує, що "анонсована податкова реформа не покращує стан податкової системи в Україні, а деякі пропозиції істотно погіршують її". Такого висновку дійшла група "Податкова реформа" Реанімаційного пакета реформ - потужна післямайданівська громадська ініціативна спільнота фахівців-аналітиків.

Хочу наголосити: головна ідея концепції стосовно запровадження режиму спрощення податкової системи, що передбачатиме зменшення кількості податків і зборів, які справляються в Україні, розширення бази оподаткування, зміщення акцентів з прямих податків на непрямі, не викликає заперечення та заслуговує на підтримку, зважаючи на позитивний досвід розвинених країн. Застереження виникають щодо об'єктів оподаткування, в тому числі екологічного податку, а також запропонованих методів і засобів реалізації цієї ідеї.

Як тут не згадати давньої мудрості: festina lente, у перекладі - "поспішай повільно". Адже саме нині, в надзвичайно складний для державності час, такі проекти мають бути максимально науково вивірені та бездоганні для практики оподаткування, аби не розбалансувати і не дестабілізувати чинної податкової системи - надтонкого і чутливого інструменту фінансової політики. А разом з тим не зашкодити фінансовій основі держави, зробивши її заручницею невиважених ідей, амбіцій чи полігоном для чергових можновладних експериментів, надто недоречних сьогодні.

Звідси логічно випливає запитання: а на які засади повинна спиратися головна ідея концепції стосовно запровадження режиму спрощення податкової системи в частині реформування екологічного оподаткування, аби НЕ зашкодити йому? Відповідь можна знайти у дослідженнях світового досвіду справляння екологічного податку та застосування цього фіскального інструменту в зарубіжних податкових системах з метою визначення підходів, які доцільно імплементувати у вітчизняну практику.

Варто нагадати, що в зарубіжних країнах екологічні податки є ефективним інструментом управління якістю економічного зростання. Водночас вони є й результативним фіскальним інструментом акумулювання фінансових ресурсів для здійснення природоохоронної діяльності, і дієвим інструментом стимулювання товаровиробників до впровадження ресурсозберігаючих і екологоконструктивних заходів. Нині в країнах - членах ОЕСР та Євросоюзу обкладанню екологічним податком підлягають дії юридичних і фізичних осіб, що тягнуть за собою негативні наслідки, пов'язані з погіршенням стану навколишнього середовища.

До об'єктів екологічного оподаткування належать екологодеструктивні чинники, які справляють прямий і непрямий вплив на стан довкілля, а також товари і послуги, що є чи можуть стати причиною природоруйнівних дій. Відповідно до бази оподаткування екологічні податки у цих країнах офіційно поділяються на основні чотири групи: 1) енергетичні (включаючи податок на двоокис вуглецю); 2) транспортні; 3) податки на забруднення (включаючи податки на відходи та податки на продукти, що забруднюють дов­кілля); 4) ресурсні податки - платежі за природні ресурси (виключаючи нафту і газ).

Статистичний моніторинг застосування "зелених" податків у розвинених країнах засвідчує, що за останні 20 років розширилися бази екологічного оподаткування, при цьому зросла кількість екологічних податків, які застосовуються по кожній узагальненій базі. Спираючись на методологію ОЕСР, тобто без урахування податків на землю та видобуток нафти і газу, розрахунками на основі відповідних зарубіжних офіційних даних виявлено, що в 2009 р. частка екоподатків у загальному доході 34 країн - членів ОЕСР становила 7,5%. А за даними Євростату, дохід від екологічних податків у країнах ЄС-27 у 2011 р. досягнув близько 302,9 млрд євро, або майже 6,2% від загальної суми доходів, отриманих від усіх податків і соціальних внесків, що засвідчує високу фіскальну ефективність таких податків.

Порівняно із структурою аналогічних податків в країнах - членах ОЕСР та ЄС, в Украї­ні група екологічних податків, впроваджена Податковим кодексом (ПКУ) у спеціальному розділі, замінивши попередню групу зборів за забруднення навколишнього природного середовища, складається власне з третьої групи - податків на забруднення (включаючи податки на відходи та деякі податки на продукти, що забруднюють довкілля). Очевидно, що нині і за кількісним, і за якісним складом українська та зарубіжні системи екологічного оподаткування значно різняться, що треба мати на увазі при їх обережному співставленні.

Поступ України у бік економічної інтеграції з Євро­союзом зумовлює необхідність гармонізації чинного законодавства з відповідними нормативними вимогами правової бази ЄС. До речі, розробники проекту Кон­цепції реформування податкової системи усвідомлюють цю об'єк­тивність судячи з того, що в очікуваних результатах від її реалізації прописано позицію про "приведення податкової системи України у відповідність із стандартами ЄС". Наразі постають запитання: а в який спосіб це передбачалося зробити в частині екологічного оподаткування? Чи не через запропонований її дерибан? Тоді очікуваний результат вартує єдиної оцінки - безпідставна та безвідповідальна декларація!

З метою наближення до податкового законодавства ЄС (і на противагу логіці проектантів концепції) вважаю назрілим питання перегляду структури нинішньої вітчизняної системи екологічного оподаткування аналогічно прийнятій у країнах - членах ОЕСР та ЄС. Доцільно дотримуватися відповідної класифікації податків, що складаються з вищенаведених основ­них чотирьох груп податків/платежів, запроваджених у цих країнах з метою підвищення обсягів і рівня природоохоронних витрат, слугуючи джерелом їх надходження.

Якщо проаналізувати існуючі платежі за статтями зведеного бюджету України з погляду їх впливу на стан довкілля згідно з класифікацією Євро­стату, то вирізняються такі групи. Перша - група енергетичних податків, яка на сьогодні включає збір у вигляді цільової надбавки до діючого тарифу на електричну та теплову енергію, крім електроенергії, виробленої кваліфікованими когенераційними установками, збір у вигляді цільової надбавки до діючого тарифу на природний газ для споживачів усіх форм власності, а також податок на викиди двоокису вуглецю. Друга - група транспортних податків, яка включає податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, а також збір за першу реєстрацію.

Третьою групою виявляється група власне екологічних податків (зборів за забруднення навколишнього природного середовища), яка налічуватиме за різними типами забруднювачів 43 екологічні податки. І, нарешті, до четвертої групи - платежів за використання ресурсів (або ресурсних платежів) - входять збори за спеціальне використання природних ресурсів (збір за спеціальне використання лісових ресурсів і збір за спеціальне використання води), плата за користування надрами, плата за землю, плата за використання інших природних ресурсів.

Отже, у разі трансформації вітчизняної системи екологічного оподаткування у такий спосіб можна отримати повноцінну, на мою думку, їх базу, яка водночас є адекватною податковому законодавству ЄС. А за деякими розрахунками, завдяки трансформації та розширенню вітчизняної системи екологічних податків згідно зі стандартами ЄС їх частка у зведеному бюджеті України 2011 р. могла б становити від 6,4 до 8,19%. Як бачимо, існують спосіб і методи значного підвищення фіскальної ефективності української системи екологічних податків і нарощення їх потужності як джерела фінансування природоохоронних потреб, на противагу зведенню їх значущості нанівець через невиважені проекти!

Надалі, за умови сформованості системи екологічного оподаткування відповідно до класифікації Євростату, вважаю доцільним перенести податковий тягар з групи платежів за використання ресурсів на групу енергетичних податків. Це пояснюється тим, що саме діяльність з виробництва та розподілу елект­роенергії, газу та води утворює найбільший обсяг забрудню­ючих речовин і двоокису вуглецю, як свідчить статистика обсягів викидів зі стаціонарних джерел забруднення підприємствами в розрізі галузей економіки. Для цього в подальшому бажано поступово розширювати базу оподаткування, збільшувати ставки існуючих екологічних платежів у новоствореній групі енергетичних податків.

Крім того, вважаю за необхідне перманентно підвищувати ставки екологічних податків на базі науково обґрунтованих оцінок до рівня, за якого вони виконували би не лише фіскальну функцію, а й стимулюючу, сприяючи впровадженню екологічного менеджменту та діяльності зі зниження рівня забруднення довкілля. Тут слід зазначити, що протягом 2011–2012 рр. ставки різних видів екологічних податків зростали. Так, за даними Міністерства екології та природних ресурсів України, ставки податку за викиди забруднюючих речовин стаціонарними джерелами було збільшено у 3,6 разу, за використання палива - у середньому у 3,9, за скидання забруднюючих речовин - у 4,8, за розміщення відходів - у середньому в 8,1 разу. Також нещодавнім Законом України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" деякі ставки екологічного податку збільшено в 0,083 разу шляхом внесення відповідних змін до ПКУ.

Такі заходи зміцнюють базу екологічного оподаткування. Але ставки екологічних податків важливо підвищувати, не ставлячи за самоціль досягнення рівня показників ставок екологічних податків, прийнятих у країнах - членах ОЕСР та ЄС, занадто великих, якщо зважати на стан економічного розвитку України порівняно з ними.

Вочевидь, фахівці можуть значно доповнити і поглибити рекомендації щодо підвищення фіскальної ефективності діючої системи екологічного оподаткування, були б лише бажання чиновників дослухатись до них і належна політична воля. А в контексті аналізу наведених положень проекту Концепції реформування податкової системи пропоную її розробникам звернути увагу на викладені застереження та міркування, аби концепція не стала керівництвом із заподіяння шкоди віт­чизняній системі екологічного оподаткування.