Антиекологічне лукавство бюджетного реформування

З кожним днем зростає потужний потік інформації про негаразди в процесах реформування економіки, вади держбюджету-2016 і Податкового кодексу, фінансові перевертні бюджетної децентралізації тощо. І серед масиву цих болючих для суспільства проблем країни чомусь скромно стоїть осторонь питання про екологічну виваженість поточного бюджету. А й справді, чому? Чи не тому, що воно приверне увагу до нехтування державою ще й суспільними екологічними інтересами?

Уважний розгляд питання стосовно екологічної доцільності бюджету країни на нинішній рік виявляє, що воно дійсно не є довільним, зважаючи на тривожну ситуацію, яка склалась із фінансовим забезпеченням природоохоронних заходів. Ця проблема тісно пов'язана з питанням щодо наслідків міжбюджетних трансформацій екологічного оподаткування 2014–2015 рр. Адже екологічні податкові надходження формують, з одного боку, певні доходи державного та місцевих бюджетів, а з іншого - уможливлюють витрачання бюджетних коштів для охорони і відтворення навколишнього природного середовища.

Йдеться про наслідки законодавчої зміни структури розподілу екологічного податку в міжбюджетній вертикально-горизонтальній площині впродовж 2014–2015 рр., які виглядають начебто повністю відповідними духу реформ, запланованих українським урядом. Справді, згадаймо Стратегію сталого розвитку "Україна-2020", схвалену президентським указом у 2015 р., що передбачає серед 62 реформ і програм розвитку держави реалізацію реформи місцевого самоврядування, яка не оминула і системи розподілу екологічного податку. Слід згадати і те, що в цьому документі однією з найголовніших передумов прогресивного поступу національного господарства за вектором розвитку визначено завдання "забезпечити стійке зростання економіки екологічно невиснажливим способом", а за вектором безпеки - забезпечення "безпечного стану довкілля". Водночас "створення ефективної системи охорони навколишнього природного середовища шляхом врахування екологічної складової у стратегіях регіонального розвитку, оцінювання, вирівнювання та зниження техногенно-екологічного навантаження на довкілля в регіонах" позиціонується як пріоритет державної регіональної політики в іншому важливому документі - Законі України "Про засади державної регіональної політики", також ухваленому у 2015 р.

Наведені законодавчі ініціативи по суті орієнтують на активізацію врахування екологічної складової в умовах повсюдного реформування і нарощення децентралізації влади. А наскільки успішно вирішувалося це завдання, якими коштами та як воно забезпечувалося і буде забезпечуватись?

Пошук відповідей на поставлені запитання вивів на шокуючі результати, котрі виявляють не що інше, як риторичну декларативність низки законодавчих нормативів і приписів, включаючи процитовані, а також фактичну антиекологічність нинішньої моделі фінансово-бюджетної децентралізації екологічного оподаткування.

Судіть самі.

Насамперед слід нагадати, що комплексом відповідних українських законів з 2014 р. було започатковано реформу міжбюджетних відносин, складовою якої є бюджетні нововведення системи розподілу екологічного податку. Сутність цих нововведень полягала в тому, що кошти від екологічного податку, будучи основним, серед інших, джерелом наповнення спеціальних цільових фондів охорони навколишнього природного середовища державного та місцевих бюджетів згідно із ст. 47 Закону "Про охорону навколишнього природного середовища", торік не стільки розподілялися по міжбюджетній горизонталі між спеціальним фондом держбюджету та спеціальним фондом місцевого бюджету, скільки переважно спрямовувалися до загального фонду держбюджету відповідно до прийнятих тоді законодавчих нормативних пропорцій. Більш того, згідно із Законом від 28 грудня 2014 р. №79-VIII "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" з 2015 р. встановлено спрямування коштів екологічного податку тільки до загального фонду державного та відповідних місцевих бюджетів, які відтепер, зрозуміло, вже могли витрачатися на інші потреби, зовсім відмінні від природоохоронних.

По суті, таким нормотворчим положенням було юридично закріплено скасування основного джерела наповнення спеціальних державного та місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища, всупереч уже згадуваному законодавчому регламенту Закону "Про охорону навколишнього природного середовища", залишивши їм тільки два інші - (і) грошові стягнення за шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища в результаті господарської та іншої діяльності, а також (іі) цільові та інші добровільні внески підприємств, установ, організацій і громадян.

І як же наповнювалися ці спеціальні цільові фонди охорони навколишнього природного середовища? Для повноти відображення ситуації варто порівняти обсяги запланованих надходжень від сплати екологічного податку в 2015 р. до загального фонду держбюджету з обсягами запланованих надходжень від грошових стягнень за шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, тобто того джерела наповнення державного та місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища, що залишилося.

Одержані результати такого порівняння виявляються просто вражаючими. Адже згідно з додатком №1 до ЗУ "Про Державний бюджет України на 2015 рік" доходи від сплати екологічного податку до загального фонду передбачено в сумі майже 1,5 млрд грн, тоді як обсяги грошових стягнень за шкоду, заподіяну порушенням екологічного законодавства, що спрямовуються до спеціального фонду, - лише в сумі близько 10 млн грн. Отже, в 2015 р. офіційно заплановані обсяги грошових стягнень за шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища в результаті господарської та іншої діяльності, в 150 (!) разів менші за доходи від екологічних платежів до загального бюджету, що означає скорочення обсягів реальних джерел фінансування природоохоронної діяльності з мільярдної суми до мільйонної.

І навіть перевиконання обсягів надходжень до спеціального фонду від грошових стягнень за шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища в результаті господарської та іншої діяльності, які, за звітними даними Державної казначейської служби, у 2015 р. перевищили 57 млн грн, абсолютно не змінило поточної ситуації із фінансовим "знекровленням" державного та місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища. Адже за цей звітний період надходження від сплати екологічного податку до загального фонду держбюджету становили так само мільярдну суму - майже 2,7 млрд грн - проти зібраної мільйонної суми на потреби цільових природоохоронних фондів.

Очевидно, що мільйонні обсяги грошових стягнень за шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища в результаті господарської та іншої діяльності, будучи, тим не менш, джерелом наповнення державного та місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища, формують мізерну фінансову базу для здійснення цільових природоохоронних заходів по всій Україні. З огляду на це неможливо дійти іншого логічного висновку, тільки як про запланований фінансовий параліч дієздатності державного та місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища в 2015 р. через позбавлення основного джерела їх наповнення - коштів від сплати екологічного податку.

Тож як такий узаконений стан фінансового забезпечення природоохоронних заходів можна охарактеризувати? Не інакше як антиекологічним лукавством, що криється під гаслом "забезпечення безпечного стану довкілля" та бюджетним реформуванням.

А бажаєте дізнатися про ще одне антиекологічне лукавство бюджетної децентралізації? Тоді треба нагадати, що вищезгаданим законом №79-VIII у 2015 р. із загального фонду держбюджету на місця передається 80% екологічного податку (замість 35% із спеціального фонду місцевих бюджетів, як це було минулого року). Із цих 80% екологічного податку 55% спрямовується до обласних бюджетів, а 25% - до районних бюджетів і бюджетів міст обласного значення. Внаслідок таких змін нормативів розподілу екологічного податку по міжбюджетній вертикалі, за розрахунками експертів Міністерства фінансів України, доходи місцевих бюджетів у 2015 р. мали поповнитися на 3,2 млрд грн.

На перший погляд, наведені законодавчі нововведення є позитивними, оскільки завдяки встановленому перерозподілу доходів від екологічного податку не лише збільшуються обсяги місцевих бюджетів, зміцнюється їх доходна база, а й встановлюється більш чітка зворотна прив'язка значної частки цих надходжень безпосередньо до території формування екологічного податку, теоретично розширюючи можливості фінансового забезпечення реалізації органами місцевого самоврядування локальних природоохоронних заходів.

Та це на перший погляд. А от більш прискіпливий погляд виявляє не таку вже райдужну практичну ситуацію.

Зважте, що наведена надихаюча загальна цифра Мінфіну, будучи конкретизованою на базовий рівень адміністративно-територіального устрою, зокрема, селищної громади, як показують розрахунки фахівців ДУ "Інститут економіки природокористування та сталого розвитку НАН України", означає дуже незначне поповнення бюджету сільської ради - в кілька сотень гривень, які, до речі, потрібно ще помножити на індекс захмарної інфляції 2015-го. То що залишається в сільському бюджеті? Відповідь очевидна.

Далі. Ці кошти від екологічного податку не були цільовими, як у минулі роки, остільки абсолютно не гарантовано, що вони витрачалися органами місцевого самоврядування на локальні екологоорієнтовані заходи.

А й справді, навіщо перейматися природоохоронним проблемами, якщо держава законодавчо дала дозвіл та благословила витрачання коштів від екологічного податку по суті на будь-які місцеві фінансові потреби громади?

Аж не віриться, що таке може відбуватись у нас - у країні з міжнародним статусом зони екологічного лиха! Але це дійсно так. Ось факти.

До 2015 р. до спеціального фонду держбюджету все-таки надходили кошти від сплати екологічного податку (хоч і перманентно урізані впродовж 2014 р. трьома бюджетними законами України - в січні, березні та липні). Надалі вони витрачалися тільки за цільовим призначенням (наприклад, на виконання проектів екологічної модернізації підприємств у межах сум сплаченого ними екологічного податку, природоохоронних заходів, включаючи захист від шкідливої дії вод сільських населених пунктів і сільськогосподарських угідь, і реалізацію інших), але їх обсяги в 2014 р. зменшувалися паралельно зі зменшенням частки нормативних відрахувань до цього фонду від сплати екологічного податку.

Врешті-решт склалася ситуація, коли сплата екологічного податку поступово втрачала своє цільове призначення в процесі його перерозподілу за джерелами витрат, які, в свою чергу, також скорочувались у напрямі фінансування природоохоронних заходів. За даними комітету з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи ВРУ, лише Державний фонд охорони навколишнього природного середовища у 2014 р. уже втратив близько 3 млрд грн надходжень від екологічного податку, кошти якого було спрямовано до загального фонду держбюджету та перерозподілено на інші видатки, не пов'язані із природоохоронною діяльністю.

Остаточно завершується процес нівелювання основного призначення екологічного оподаткування в 2015 р. шляхом перерозподілу екологічного податку по міжбюджетній горизонталі виключно до загального фонду держбюджету та місцевих бюджетів, коли "обнулили" надходження від екологічного податку до спеціального фонду, а відтак, і до державного та місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища. Внаслідок таких міжбюджетних перетасувань кошти, отримані від сплати екологічного податку, втрачають своє подальше екологоконструктивне призначення, змінюючи напрями використання на інші статті витрат, які безпосередньо не вирішують екологічних проблем у державі, окремому регіоні, території громади.

Більш того, таке становище офіційно закріплено Законом від 28 грудня 2014 р. №79-VIII "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" згідно з нормами Бюджетного кодексу (п. 7 ст. 90 і п. 13 ст. 91). Відповідно до нього надходження від екологічного податку у видатках місцевих бюджетів, окрім фінансування природоохоронних заходів місцевого значення, можуть спрямовуватися на заходи, які по суті взагалі не мають ніякого стосунку до природоохоронної діяльності. Йдеться, зокрема про таке: заходи із проведення лабораторно-діагностичних, лікувально-профілактичних робіт бюджетними установами ветеринарної медицини; модернізацію та ремонт ліфтового господарства; реконструкцію та ремонт житлових будинків; капітальний ремонт гуртожитків, що передаються у власність територіальних громад; капітальний ремонт, реконструкцію, будівництво мереж зовнішнього освітлення вулиць та ін. Не віриться?

Проте, як бачимо, законодавчо скасовано фінансову відповідальність не лише органів місцевого самоврядування всіх рівнів, а й держави щодо реалізації природоохоронних заходів і екологічних цілей, породжуючи їх ігнорування. Варто наголосити, що зазначені норми Бюджетного кодексу (п. 7 ст. 90 і п. 13 ст. 91) залишилися незмінними і на
2016 р., офіційно підтримуючи започатковану торік, м'яко кажучи, необачливу практику витрачання надходжень екологічного податку у видатках місцевих бюджетів на заходи, які не мають жодного стосунку до природоохоронної діяльності.

І дещо на додачу.

Якщо порівняти наведений перелік законодавчо встановлених заходів, фінансування яких забезпечується коштом екологічного податку згідно із згаданими нормами Бюджетного кодексу, то можна виявити пряме порушення постанови КМУ "Про затвердження переліку видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів", яка не містить жодної з вищенаведених позицій. А якщо врахувати, що затверджений цією постановою перелік видів природоохоронної діяльності з року в рік фінансується коштами Держфонду охорони навколишнього природного середовища, обсяги яких у 2015 р. просто нікчемні, то стає очевидною серйозне погіршення ситуації з поточним фінансовим забезпеченням й реалізацією екологоконструктивних і ресурсозберігаючих заходів, а отже, безпрецедентна декларативність цілей і завдань, визначених насамперед чинним Законом України "Основні засади (Стратегія) державної екологічної політики України на період до 2020 року", екологоорієнтованими положеннями інших нормотворчих документів, наприклад, уже згадуваних ЗУ "Про засади державної регіональної політики" і Стратегії сталого розвитку "Україна-2020".

То як усе це назвати? Погодьтеся, не інакше, як принаймні антиекологічним лукавством таких реформувань.

І хоча в бюджеті-2016 нарешті повернули екологічний податок у статус основного джерела надходження спеціальних цільових фондів охорони навколишнього природного середовища, але зробили це теж лукаво, оскільки спрямували 80% його тільки на рівень місцевих бюджетів, тоді як 20% - знову лише до загального фонду держбюджету, тобто знову "обнулили" надходження від екологічного податку до спеціального фонду Державного фонду охорони навколишнього природного середовища. Отож реанімації діяльності цього держфонду згідно із чинним природоохоронним законодавством не відбулося. У такий спосіб держава фактично фінансово самоусунулася від розв'язання вагомих екологічних проблем. А по суті це означає, що антиекологічна траєкторія розвитку національного господарства свідомо консервується можновладцями.

Не зайве наостанок нагадати і про анонсований поступ України до ЄС. Адже він потребує дотримання та реалізації зобов'язань сторін Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, які, зокрема, прямо (див. розділ V "Економічне та галузеве співробітництво", гл. 6 "Навколишнє середовище", ст. 361, п. m - екологічні збори) або опосередковано дотичні до сфери екологічного оподаткування. А ще він потребує активізації процесу гармонізації чинної законодавчої бази національної екологічної політики з базовими засадами податкового та природоохоронного права держав - членів ЄС. До речі, базові засади екологічного оподаткування в цих країнах полягають якраз у тому, що екологічні платежі там збираються саме з метою підвищення обсягів і рівня природоохоронних витрат, слугуючи джерелом їх надходження.

Невже і в цій вітчизняній законодавчій сфері присутнє лукавство? То які ж реформи ще треба анонсувати, аби по-справжньому державно змінити сформовану ситуацію на краще?

А чи не простіше перестати, нарешті, лукавити?